第二章 公營事業概述及其組織成員之保障制度
第一節 公營事業之概念
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第二章 公營事業概述及其組織成員之保障制度
在探討公營事業民營化對公營事業組織成員身分影響前，本文擬先針對公營 事業組之緣起、定義、功能之及其組織成員之組成、權利義務內涵為釐清及深究，
以下詳述之。
第一節 公營事業之概念
第一項 公營事業之緣起
公營事業於歐美國家乃緣起 19 世紀前，並於 1930 年至 1950 年代大量興起。
除基於各國所採行之經濟體制外，更是為了貫徹計畫經濟以矯正市場失靈、穩定 戰後民生經濟20。故公營事業之設立成為當時履行國有化政策之重要工具，藉此 達到防止私人獨占、增加國庫收入及滿足民生需求。惟於1940 年至 1980 年間，
經濟學者對於公營事業之效率性及其侷限性提出反思21，因而興起公營事業民營 化運動。
相較於此，我國公營事業之設立，乃源於國父孫中山提倡發達國家資本及節 制私人資本之主張，惟台灣現存之公營事業，除隨政府自大陸遷臺者外，多係從 日本政府接收之本土產業22，於我國長期以來具經濟上重要性。
20 吳學良、陳忠仁、吳青俊，公營事業民營化員工承接個案探討，經濟情勢暨評論，第 9 卷，第 2 期，2003 年 9 月，頁 141。
21 包含因政府保護、政治干預、諸多法令束縛及財政負擔。詳參見吳學良、陳忠仁、吳青俊，同上 註。
22 自日本政府接收之產業例如台電、台鐵、台肥，隨政府遷臺者包含招商局、中國石油公司等。
詳參見趙甦成，同註 6，頁 68。
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此外，公營事業之發展深受該國之歷史背景、政治、社會、經濟層面多方影 響。我國憲法第1 條所揭櫫之「民生原則」雖係抽象性規定，然而自憲法基本國 策章第142 條至第 169 條、以及憲法增修條文第 10 條可推知，所謂民生原則之 目的皆在於追求國民於經濟、工作、教育、健康等領域之均足，且不以此為限，
故關於民生原則之內涵之解釋，應與時俱進。
準此，民生原則在自由放任經濟體制下乃作為調和國民間經濟地位、解決貧 富不均之準則，國家藉由給付或干預手段介入經濟活動，例如定價、管制、租稅，
或以公營事業之型態謀求前述目的之達成，故民生原則可作為公營事業存立之合 憲性基礎，蓋國家得以自己經營、生產生活必需品及服務，確保國民平等獲得生 活照顧之保障。
第二項 公營事業之定義
第一款 公營事業之法定型態
公營事業之外在型態，依法包含政府獨資經營，或由政府與人民合資經營，
合資之部分得區分為，依據事業組織特別法、或依公司法之規定所設立；惟若係 依據公司法成立之公營事業，政府資本需佔事業百分之五十以上者始屬之23。
23 國營事業管理法第 3 條第 1 項：「本法所稱國營事業如下： 一、政府獨資經營者。二、依事業組 織特別法之規定，由政府與人民合資經營者。三、依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政 府資本超過百分之五十者。其與外人合資經營，訂有契約者，依其規定。」、公營事業移轉民營 條例第3 條：「本條例所稱公營事業，指下列各款之事業：一、各級政府獨資或合營者。二、政 府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十者。三、政府與前二款公營事業或前二款公營事 業投資於其他事業，其投資之資本合計超過該投資事業資本百分之五十者。」、審計法第47 條：
「應經審計機關審核之公有營業及事業機關如左：一、政府獨資經營者。二、政府與人民合資經 營，政府資本超過百分之五十者。三、由前二款公有營業機關轉投資於其他事業，其轉投資之資 本額超過該事業資本百分之五十者。」
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若採取以典型行政機關之形式設立，則該行政機關是否為公營事業，尚需依 會計法第4 條第 2 項規定24，檢視該機關是否專為供給財務、勞務或其他利益，
以營利為目的，或取相當之代價以定之。
第二款 公營事業之型態選擇與行政組織形式選擇自由
在我國關於組織型態之選擇上，有所謂「行政組織形式選擇自由」。其係指，
當憲法無強制行政機關須採取公法或私法形式，作為執行給付行政之手段時，於 符合憲法原則之拘束下，行政機關得自由選擇合適之組織形式執行任務。
而在公營事業之組織型態選擇上，亦有該原則之適用。蓋從行政行為之形式 層面觀察，公營事業之設立擔負國民福利之意旨，並以私法形式履行給付行政任 務，其行為性質上核為行政私法，惟其中不乏有特定公營事業係純屬行政營利範 疇。無論如何，公營事業既非干預行政或課稅行政，在公營事業型態之設計上應 賦予其多樣化以使事業保持彈性，故除法律已明文規定且與事件性質無牴觸外25， 主管事業機關具有裁量權決定事業機構應採行政機關模式抑或法人模式。
第三款 公營事業之民主正當性要求
在公營事業組織之內涵上，需符合民主國原則，或稱民主原則之正當性要求。
其乃根植於國民主權之理念，亦即，所有國家權力之行使皆應追溯至國民之授權
24 會計法第 4 條第 2 項：「凡政府所屬機關，專為供給財物、勞務或其他利益，而以營利為目的，
或取相當之代價者，為公有營業機關；其不以營利為目的者，為公有事業機關。」
25 陳敏，行政法總論，第 9 版，新學林，2016 年 9 月，頁 672。
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始具正當性，學理上稱之為「民主正當性之鏈結」26。而所謂對於公營事業之民 主正當性要求，係指國家對於公營事業之監督及管理，應確保公營事業組織及組 織成員之行為，得以回溯至國民。
學者吳秦雯認為，公營事業目的之一既在照顧民生需求，政府於公營事業運 行中所行使權限之正當性，無非在增進人民日常生活之便利，則藉由民主選舉方 式成立政府、授權政府就是類事務執行權限，應可導出公營事業之內涵，具民主 國原則，且因公營事業兼具公用性及民主國原則之因素，致使其業務監督密度應 有別於單純私人企業27。
學者陳愛娥認為，對於公營事業之監督密度應與該公共任務之政治重要程度 呈現衡平性28。在判定公營事業是否符合民主國原則要求之參酌依據，學者詹鎮 榮則認為，民主正當性既體現在行政行為受法律拘束以及受上級機關指揮監督，
故判定其是否符合民主正當性要求，毋寧應觀察國民對於以公私協力方式從事國 家權力是否具有影響力，以及該權力行使是否具足夠之正當性29。
第三項 公營事業組織之特色
參酌國營事業管理法第 2 條：「國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，
便利人民生活為目的。」，故公營事業之特色，在於兼及經濟獲利性及公共目的
26 陳信安，由憲法觀點論電力供應任務之履行，憲政時代，第 38 卷，第 2 期，2012 年 10 月，頁 258。
27 吳秦雯，公營事業業務執行之監督，月旦法學雜誌，第 221 期，2013 年 10 月，頁 53。
28 陳愛娥，公營事業民營化之合法性與合理性，月旦法學雜誌，第 36 期，1998 年 5 月，頁 43。
29 詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，收錄於：民營化法與管制革新，元照出版，第 2 版，
2011 年 10 月，頁 24。
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動」35。倘若國家以公營事業之企業身分持續參與經濟活動，其功能如同私人企 業一般藉由營利活動獲取盈餘挹注公庫，惟仍偶有摻染公益功能，例如平抑物價、
防制壟斷、供應民生物資及推行經濟政策，在現存公營事業中，中油及各官股銀 行皆屬之；反之，若特定公營事業成立衷旨在於提供民生需求，營利為其附帶目 的，該類公營事業實質上如行政機關一般，惟其藉由私法形式達成給付行政功能 之實現，例如台灣自然水公司、台灣電力公司36。
第五項 公營事業組織現況
在我國現存之公營事業機構中，由中央機關主管之公營事業機構包含：一、
由行政院主管之中央銀行。二、由經濟部主管之台灣糖業股份有限公司、台灣中 油股份有限公司、台灣電力股份有限公司、台灣自來水股份有限公司。三、由財 政部主管之中國輸出入銀行、臺灣金融控股股份有限公司、臺灣土地銀行股份有 限公司、財政部印刷廠、臺灣菸酒股份有限公司。四、由交通部主管之臺灣鐵路 管理局、臺灣港務股份有限公司、桃園國際機場股份有限公司。五、由金融監督 管理委員會主管之中央存款保險股份有限公司。此外，尚有由直轄市、縣、市或 由鄉鎮市、縣市主管之公營事業，多達63 個37。
國家對於公營事業之管制措施，自公平交易法於民國 88 年修正刪除第 46 條38之排除規定後，已將公營事業納入該法適用範圍，且除因公營事業肩負如抑
35 陳敏，同註 25，頁 669。
36 陳敏，同註 25，頁 669。
37 詳參見國家發展委員會網站，https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=62BAE2178539778F（最後瀏覽日 期：2017/10/18）。
38 其修正理由在於，公平交易法就規範競爭行為之事務屬於一般法，至於其他基於特定目的而訂定 之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬競爭行為事務之特別法。
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制價格、法定盈餘及配合政策等政策性任務，而在會計制度與一般民營事業有別 外，就租稅、監管及政府採購等領域，亦已無優惠性待遇。