第三章 公營事業民營化與依法任用人員身分保障之衝突與檢討
第三節 公營事業民營化依法任用人員身分變動規範之合憲性檢討
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條例亦明白表示不採強制而係自然方式，處理過渡時期之人事制度。則中華電信 公司復依據公營事業移轉民營條例作成該函，剝奪其公務人員職位及身分，雖非 屬法規之廢止變更，惟依行政程序法第8 條241中華電信公司所作成之行政行為難 謂無違反信賴保護原則。
第三節 公營事業民營化依法任用人員身分變動規範之 合憲性檢討
第一項 公營事業民營化下人事重整措施所應遵循之憲法原則
國家本於行政組織選擇自由原則，採公司法人形式或行政機關形式設立公營 事業，係考量是否欲藉由法人組織之獨立性，使公營事業與國家保持一定距離，
並以此方式作為與私人合資、參與經營之途徑。
惟無論係政府獨資、政府與人民合資公司、行政組織性質之公營事業，在進 行組織民營化或實質民營化時，該措施在定性上皆為立法及行政部門之國家決定，
且不論內部或外部之改革實質上係依照設置高權主體之指示而開展。故事業進行 過程中所從事之各種民營化行為（例如釋股、重整人力），亦應符合公法上一般 原理原則，不得因性質上屬法人而忽視國家對其民營化過程中各項事項支配之影 響力。
而針對民營化過程中，可能涉及包含平等原則、法律保留原則、正當法律程 序、信賴保護原則、比例原則等。以下本文將概述該原則之內涵，以及其與公營
241 行政程序法第 8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
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事業民營化下依法任用人員身分變動之關係，進而檢討公營事業移轉民營條例相 關規定之合憲性。
第一款 人事重整措施應符合法律保留原則
法律保留原則為法治國原則之核心，其係指行政權應積極依法行政，在公營 事業民營化之領域，則係意謂公營事業與其成員之內部關係，以及公營事業與第 三人之外部關係皆不得牴觸憲法或上位階法規範。司法院釋字第443 號揭示層級 化法律保留原則，並以「規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重」為標 準判定是類事項應採絕對法律保留、相對法律保留之規範密度。
針對公營事業民營化措施，既屬公營事業之重大事項，依重要性理論應由立 法部門為必要之控制242，故現行法下，針對公營事業之民營推展過程，及相關人 事重整、補償措施，乃皆以公營事業移轉民營條例作為法律依據，且對於核心事 項應屬絕對保留原則。
第二款 人事重整措施之內容應符合平等原則
所謂平等原則，係指法律上對於相同事物應為相同之處理，乃相對之平等。
而認定該事物相同與否，則應探求比較事物間之合理關聯243，倘若立法者對於相 同事物，任意依不同原則或標準立法時，即構成「法律體系之破損」244，違反平 等原則。此外，當行政機關雖有裁量餘地卻對相同事件為不同以往之決定，亦違
242 黃錦堂，同註 160，頁 490。
243 陳敏，同註 25，頁 93。
244 陳敏，同註 25，頁 95。
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反平等原則所衍生之行政自我拘束原則。
本文認為，平等原則於公營事業民營化之體現及適用上，包含例如行政機關 對於各該公營事業是否應開放民營之決策、以及相關人事重整安排等。蓋依憲法 第144 條獨佔性之事業若欲開放民營，需依法為之；又公營事業移轉民營條例第 5 條明定應報經行政院核定，故縱使個別事業是否民營化之決策過程，可能會在 多數價值、政治干預間拉扯，然而最終決策結果仍應盡可能貫徹平等原則。
再者，關於立法者對因政府組織改革而受影響之人之權益安排亦可能涉及平 等原則之考量，蓋民營化目的之一雖與精省、行政院組織改革等皆藉由組織改造 達成精簡人事、減少國家對於公務人員退休撫卹金之支出245。然而，在權益保障 部分，精省、行政院組織改革下之公務人員，不論是自願或無意願隨同移轉者，
皆得保留其公務人員之身分，對於民營化下之既有公務人員卻採取割裂政策使之 毫無選擇性的喪失身分。
故本文認為若僅以減少政府退撫費用之負擔，作為民營化決策之依據，並以 組織形式之差異作為差別對待標準，使同為依法任用人員，卻在組織改革下遭受 不同處置，即可能已與平等原則之要求有違。
245 惟依數據顯示，民營化之推動過程中雖使退撫預算呈現短暫性之總額減少，但相較於此，行政 院組織法修正通過施行後，卻反而使人員總額上升。
〈去年公務員人數 創 10 年新高〉記者鍾麗華／自由時報／2015 年 06 月 20 日
行政組織法雖將37 個部會精簡成 29 個，簡任官員額卻增加，新成立之部會將局、處改制為署，
亦致人事總額增加，此外，直轄市之升格亦使地方公務人員員額增加，退撫支出預算亦隨之大幅 增加，http://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/890938（最後瀏覽日期：2017 年 3 月 1 日）。
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第三款 人事重整措施之步驟應符合正當法律程序
憲法雖僅於第 8 條明訂人身自由之正當法律程序，惟學說及實務發展至今，
對於正當法律程序之要求已擴及至訴訟權、服公職權、財產權及居住自由權。例 如司法院釋字第462、488、491 號解釋246，皆要求對於影響當事人權益重大之事 項應踐行正當法律程序。
此外，參酌司法院釋字第 709 號解釋247，其從正當法律程序面向審查都市更 新條例，並以此作為認定該條例違反憲法保障人民財產權及居住自由之理由。是 故，對於干預、變動人民權利之事項不僅需於實體法上合憲，其程序亦應合理及 正當，而公營事業民營化既將涉及其依法任用人員職務關係之變動，以及服公職 權核心之身分保障，該變動之依據亦應受此原則之拘束，以與公務人員保障法第 9 條之誡命相符。
第四款 人事重整措施應適用信賴保護原則
所謂信賴保護原則，旨在維繫法律秩序之安定狀態，以及對國家行為之可預 期性，不論行政或立法行為皆應受其拘束，核為法治國原則之重要內涵。其要件 依司法院釋字第525 號解釋理由書248，除需具備對依法規而取得之有利法律地位
246 以司法院釋字第 491 號解釋為例，其謂：「…此項免職處分係對人民服公職權利之重大限制，自 應以法律定之。上開法律未就構成公務人員免職之標準，為具體明確之規定，與前述解釋意旨有 違。…對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，
諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票 選產生之人數比例應求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並 表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度為妥善之保障。」
247 司法院釋字第 709 號解釋：「有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組 織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法 要求之正當行政程序不符。」
248 司法院釋字第 525 號解釋：「至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經廢止或 變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；二、相關法規（如各種解釋性、裁量性之函釋）係
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本身實質上並無決定權，毋寧係由國家決策該公營事業之經營方針，並輔助其體 質轉變。
是故，除了不應因公營事業之基本權能力有無，而忽視國家對於其民營化過 程之支配影響力，關於憲法上之平等原則、法律保留原則、正當法律程序、信賴 保護原則等，皆為公營事業民營化下進行人事重整措施時，所應嚴守之原則。
第二項 公營事業移轉民營條例第八條之合憲性檢討
以下，本文將檢視民營化過程中，涉及依法任用人員身分之條文，是否符合 前所述法治國原則，並進行合憲性檢討。
第一款 不願隨同移轉人員之離職處置
依公營事業移轉民營條例第 8 條第 2 項前段規定251，公營事業對於不願隨同 移轉者辦理強制離職之權力，亦即縱使依法任用人員有續行工作之意願，惟若不 願轉調至民營化後之公司，則需強制離職。雖藉由此立法，得貫徹民營化精簡人 事、使企業內不在存有依法任用身分人員，進而明白揭示民營化後之公司，無需 受國家固有人事制度之拘束，以增加民營企業資金投入誘因。然而，依法任用人 員既屬特別職之公務人員，依本文第二章分析，屬狹義公務人員之範疇，而享有 與普通職公務人員相等之服公職權保障，故其對於公務人員身分存續保障，本於 服公職權之固有內涵，不應僅因不願隨同國家組織變動而受剝奪。
251 公營事業移轉民營條例第 8 條第 2 項前段規定：「公營事業轉為民營型態之日，依法任用人員不 願隨同移轉者或因前項但書約定未隨同移轉者，應辦理離職。」
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是故，國家於施行民營化措施時，未提供離職以外之其他選擇途徑，或明定 合理之轉調期間，縱使欲藉由補償措施252，填補被強制離職者之損害，仍與公務 人員受憲法身分存續保障之強度具顯然之落差。
第二款 留用人員之處置
第一目 自願隨同移轉及新舊雇主另有約定之例外檢討
本於公營事業移轉民營條例第 8 條第 1 項之本文規定253，實質民營化之公營 事業，不得違反依法任用人員之意願，阻止其移轉至民營化後之公司254。惟第8
本於公營事業移轉民營條例第 8 條第 1 項之本文規定253，實質民營化之公營 事業，不得違反依法任用人員之意願，阻止其移轉至民營化後之公司254。惟第8