第四章 公營事業民營化下依法任用人員身分保障原則－實踐步驟及立法
第一節 依法任用人員身分保障原則於我國人事重整制度之落實
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第四章 公營事業民營化下依法任用人員身分保
障原則－實踐步驟及立法建議
第一節 依法任用人員身分保障原則於我國人事重整制 度之落實
從第三章對於公營事業民營化之案例爭議，以及公營事業移轉民營條例第 8 條之違憲檢討結果可知，我國現行制度對於民營化下依法任用人員身分之侵害，
已構成憲法服公職權保障之漏洞。
本文認為，在公營事業民營化與公務人員身分存續產生衝突時，縱然係補償 措施或團體協約，其適用結果仍與服公職身分權之內涵違背，故仍應藉由身分保 障原則取代公務人員之身分終止措施，以化解兩方利益衝突。其核心理由即係基 於憲法服公職權所衍生之身分存續權對於依法任用人員之保障，且比較我國公務 人員人事制度改革案例，亦觀察到服公職權所衍生之身分保障原則已具體落實於 各項人事改革之過渡措施。
綜上，本節首先將整理公營事業民營化未貫徹服公職身分權所致生之弊病。
其次，探討身分保障原則於我國人事重整制度之落實，包含分析我國政府組織改 革案例中，對於普通職公務人員人事重整措施。以及，對於特別職公務人員之改 革措施，探求基於不可歸責於特別職公務人員之因素，致使其需於退休前離職時，
所應遵循之原則，以作為公營事業民營化依法任用人員權益處置之借鑑。
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第一項 公營事業民營化未落實身分保障原則所致生之弊病
所謂組織變革，係指組織為因應外在環境變化，調整組織策略、結構、成員 價值觀、信念及態度並進而改變成員之行為，以增進組織績效、達成組織目標之 過程270。組織成員在面對變革難免會產生抗拒心態，然抗拒亦可促使管理者檢視 變革之適當性，從第三章檢討可知，公營事業移轉民營條例第8 條不僅造成公營 事業內部極大之衝突及違憲疑慮，尚包含以下之弊病。
第一款 依法任用人員對於民營化之不信任
首先，自依法任用人員之角度出發，縱然其普遍肯認民營化變革及民營化事 前人事重整之重要性，其對於公司及國家卻呈現低度信任271。蓋以中華電信中區 分公司為實證調查對象之案例為例，針對依法任用人員對於實質民營化之三大擔 憂，包含：補償措施保障內容、公務人員身分之喪失、以及資遣可能性之增加272， 足見其擔憂皆源自於公營事業移轉民營條例第8 條之結果。
且文獻上認為，權益補償方式，係採取依法任用人員與公營事業之間公法職 務關係消滅模式，此措施往往致使公營事業員工在民營化前，傾向作出短期化之 自利行為，故此種模式對公營事業長期發展，將產生相當不利之影響。此外，依 法任用人員對於未來前途之不確定性，將致使事業呈現無效率之現象，進而使民
270 詳參見林淑馨，同註 19。
271 龔昶元、徐敏莉，國營事業員工對民營化變革態度與組織承諾關聯性之研究－中華電信中區分 公司例證，企銀季刊，第26 卷，第 4 期，2003 年 10 月，頁 214。
272 龔昶元、徐敏莉，同前註，頁 208。
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營化過程阻礙倍增，不利事業永續經營273。又縱使中華電信工會具有強大磋商能 力，而得與中華電信公司及其主管機關互相抗衡，並獲得較其他公營事業民營化 優惠之利益，惟本文於第三章之檢討結果發現，團體協約最終仍無法改變依法任 用人員身分被除去之命運。足證仍須藉由法律之修正、貫徹服公職之身分保障原 則，始能確保公營事業依法任用人員權益在公營事業民營化下獲得妥善安置。
第二款 國家在人事成本以外之負擔增加
政府除需依公營事業移轉民營條例第 8 條負擔員工權益補償之費用外，在公 營事業民營化後，仍須本於擔保責任，負擔未留用之依法任用人員之輔導再就業、
第二專長培養等措施之成本。且所受裁減之員工多已屆中年，在追求提高新陳代 謝之社會風氣下，社會若無法胃納民營化所釋出之人員，則失業人口所致之影響 亦將使社會成本提高。
第三款 國家將對於依法任用人員之照顧義務轉嫁予私人
公營事業民營化在公法層面之意涵雖係國家任務之質變，惟若從民間投資者 之觀點，則係私人與國家間針對國家特定資產所為之交易行為。投資者著重人事 自主性，倘若由民營化後之私人投資者，需擔負留用人員之薪資及相關權益，毋 寧係使原應由國家所負之照顧義務轉嫁於私人。且民營化之目的，本在除去公營 事業之官僚性，以提升經營效率，若藉由公股釋出而達成法定民營化，因公股仍 佔股權多數、具經營主導性，結論上將僅生形式解除管制，實質未改變事業內之
273 張玉山、王家龍，公營事業民營化員工權益補償方式的評估與意見，勞資關係叢論，中正大學 勞工研究所出版，第1 期，1994 年 5 月，頁 48。
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組織型態、架構、文化或管理方式之結果，故在公股仍具影響力之前提下，關於 依法任用人員之相關人事成本，仍應由國家負擔。
第四款 依法任用人員逸脫於公務人員相關義務之拘束
另從公務人員義務面而言，公營事業民營化後脫離預算法、審計法、政府採 購法之規範，人事部分亦不再受公務人員服務法及國營事業管理法之拘束。惟在 民營化過渡期間，所涉及之利益龐大，包含可能遭受財團炒作股票、資金挪用掏 空、高價購買土地開發弊案或銀行違法超貸274等，故董事會、管理階層直至依法 任用人員在民營化後實應繼續的保有公務人員身分，以避免其逸脫於公務人員所 生相關義務之拘束。
總結而論，人事裁減措施不僅無法避免依法任用人員於民營化前，因身分不 安定所可能產生之自利行為；國家短期內亦需支付大量離職、優惠退休成本，長 期性將喪失人力而致使經驗斷層；民間投資者在未實質獲得人事自主權之前提下，
尚需擔負大量額外之成本；依法任用人員逸脫於公務人員法相關義務之規範等等。
以上弊病，皆與民營化為達到效率提昇及社會進步之目的相悖，亦將增加公營事 業民營化政策推動之成本275。
是故，國家於民營化過程中，應重新思考如何妥善規劃人力資源配置，對於
274 趙甦成，同註 6，頁 90。
275 以日本國鐵管理為例，其在民營化前並未建立獎勵員工之激勵措施，且既有升遷制度亦偏向年 資制而無法反應個人能力或實際績效，民營化後則針對前述缺失作改善。詳參見，林淑馨，同註 19，頁 173。此外，學者趙甦成亦指出，公營事業升遷管道缺乏彈性，致使員工激勵不足、人力 難以因應業務轉型調整，凡此皆為管理僵化之原因。詳參見趙甦成，同註6，頁 75。
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依法任用人員之重整措施，毋寧應以內部制度改革，例如藉由獎勵、升遷、轉調 等方式處置，而非形式、僵硬的一律將依法任用人員之公務人員身分剝奪、裁減。
第二項 普通職依法任用人員人事重整制度改革之回顧與評析
第一款 政府組織改造之緣起
我國政府組織改造之背景複雜，有肇因於政治、歷史因素而推行，例如省級 虛化，係為解決政府遷臺後，中央與地方行政區域職權過度重疊之問題。或肇因 於經濟發展遲緩所致國家財政日益拮据，而欲引進企業管理精神、改善服務品質、
精簡人事、調整政府角色，以提昇國家競爭力所為之開展，例如行政院於民國 87 年 1 月 2 日依其所通過之政府再造綱領方案而成立之政府再造推動委員會，
其欲推行之改造包含組織再造、人力及服務再造與法制再造。民國89 年政黨輪 替後，總統府亦於民國90 年 10 月 25 日邀集各界人士組成政府改造委員會，並 以中央政府組織改造作為該次討論之主要議題276。
其後，行政院為落實改造工作，於 91 年 5 月 29 日成立行政院組織改造推動 委員會，對於政府職能及組織調整進行實質推動。其中，在政府職能之部分係以 去任務化、地方化、法人化、委外化進行改革277，並於民國99 年 1 月 12 及 13 日三讀通過行政院組織法、中央政府機關總員額法、行政院功能業務與組織調整
276 此外，政府改造委員會亦對於當前政府改革問題進行討論，該會共計召開 7 次委員會議，確立 完成行政院組織調整、立委席次縮減與選制變革、取消鄉鎮自治選舉、政府人力彈性運用等數項 改造方案，http://atc.archives.gov.tw/govreform/guide_03-4.html（最後瀏覽日期：106 年 3 月 21 日）。
277 所謂去任務化，旨在使政府機關不再負擔特定公共任務之執行。地方化，係將現行中央機關辦 理的業務，委由地方政府辦理，以期政策執行結果貼近地方需求，達成得因地制宜之效果。法人 化，係將政府負責之業務改以公共性質的行政法人承辦，藉由企業化經營、鬆綁人事之手段提昇 績效。委外化，係將業務委託民間辦理，其具體實施方式包含民間投資參與經營、公營事業民營 化等，http://atc.archives.gov.tw/govreform/guide_03-4.html（最後瀏覽日期：106 年 3 月 21 日）。
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暫行條例，及中央行政機關組織基準法修正案，通稱為行政院組織改造四法。此 外，行政法人法亦於民國100 年 4 月通過。
基於公營事業民營化亦旨在減輕政府任務負擔，屬政府任務化、委外化之一 環，核為政府組織改革之目標之一，在政策之方針擬定上亦牽涉人員移撥、精簡 進而將影響公務人員身分變動，與前述之組織再造案例具可相比較性。故本文以 下將針對組織改造之類型、因改造所致人事重整之類型及相關案例進行研究分
基於公營事業民營化亦旨在減輕政府任務負擔，屬政府任務化、委外化之一 環，核為政府組織改革之目標之一，在政策之方針擬定上亦牽涉人員移撥、精簡 進而將影響公務人員身分變動，與前述之組織再造案例具可相比較性。故本文以 下將針對組織改造之類型、因改造所致人事重整之類型及相關案例進行研究分