第三章 公營事業民營化與依法任用人員身分保障之衝突與檢討
第一節 公營事業民營化之概述
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第三章 公營事業民營化與依法任用人員身分保 障之衝突與檢討
第一節 公營事業民營化之概述
第一項 公營事業民營化之意義
第一款 公營事業民營化之目的
國家經濟社會活動中所扮演之角色，不外乎以供給、補助、管制等方式介入，
公營事業之設立目的，除在獲取利益增加國庫收入外，亦兼及公共任務之履行。
在公營事業承擔之公共任務中，有些屬於不可或缺之福利措施，應由國家實施；
惟若非此類範疇，即應屬國家之次要性任務，應開放私人經營，使其能透過市場 競爭，擔保經濟自由和效率，並避免國家因經營虧損，而負擔高度債務158。
公營事業民營化代表政府對特定公共任務削減供給、刪減補助及解除管制，
並將公共服務導入市場機制，以強化私人對於經濟活動之影響力159。學者黃錦堂 曾謂：「民營化觸及國家學之國家目的／國家任務的討論，也涉及憲法學之權力 分立、政府體制、基本人權、基本國策，更是屬於行政法作為憲法的具體化設計 的新興重點工作之一。」160，誠屬的論。
放觀世界各國推動民營化之理由，包含從財政方面，考量國家財政收入之平 衡、經濟政策方面則為藉由私部門增加業務效率；人事方面，在於減輕人事費用
158 蔡震榮，同註 63，頁 73。
159 林淑馨，同註 19，頁 150。
160 黃錦堂，行政任務民營化之研究，公法學與政治理論－吳庚大法官榮退論文集，元照出版，第 1 版，2004 年 10 月，頁 477。
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負擔；結構方面，則為突破官僚體制161，促進民間投資，以活絡市場競爭162。例 如，歐盟基於創造內部單一市場，達到經濟自由化，及為消除國家保護主義之影 響，故除警察、司法、財政、外交以及公庫行政等公共行政外，歐盟法要求各國 應積極推動公營事業應民營化，以確保勞務提供之自由，及市場公平競爭性163。
第二款 公營事業民營化之容許性及擔保責任 第一目 公營事業民營化之容許性
公營事業民營化所牽涉之權益層面極廣，關於我國特定國家任務之民營化容 許性問題，學者陳愛娥認為，應探求特定時空下之具體法秩序164，並從憲法及合 憲之法律出發解釋，始能定奪該任務轉嫁予社會之容許性。氏認為，綜觀我國憲 法，其中憲法第144 條165之內容，僅明定獨佔性經濟事業應由國家經營；而在憲 法第107 條至第 110 條雖明列中央、省、縣、地方立法及執行事項，似得作為民 營化容許性與否之判斷依據，惟因該條所涵蓋之事項，兼及獨佔與不具獨佔性之 事業，故氏認為憲法第107 條至第 110 條應無公共任務應由國家或民營化完成之 分擔意義，僅係政府各層級間權限分配，與民營化容許性之誡命無涉166。本文認 為，若從體系解釋，憲法第144 條既係列於國民經濟章節，故凡不涉及高權措施
（例如內政、外交、司法與國防）之經濟事業皆得依法民營化。
161 蔡震榮，同註 63，頁 74。
162 公營事業民營化之功能之一在於吸收市場過剩之游資以緩解通貨膨脹，並擴大資本市場規模，
藉促進市場競爭力之方式提昇社會福利。詳參見，黃亦儒，我國國營能源事業民營化之意涵與 課題，台灣經濟研究月刊，第 37 卷，第 12 期，2014 年 12 月，頁 24。
163 陳愛娥，同註 28，頁 44。
164 陳愛娥，同註 28，頁 43。
165 憲法第 144 條：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國 民經營之。」
166 相同見解詳參見陳愛娥，同註 163，頁 43。黃錦堂，同註 160，頁 508。
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第二目 公營事業民營化之擔保責任
於民營化後，國家應肩負擔保責任，學者許宗力認為此擔保責任之內涵，包 含在民營化後，國家之管制應轉為給付不中斷、維持與促進競爭、持續性合理價 格、一定給付品質、既有員工安置、人員保障及國家賠償之擔保義務167。是故，
民營化並非意謂國家解免對於固有公營事業依法任用人員之照顧義務，毋寧該保 障義務已於民營化時一併轉質於其擔保責任之中。
除擔保責任外，因公營事業原即已要求具有民主正當性，基於在民營化之過 程中，該事業尚未完全脫離國家之掌控，國家既仍與私人共同合作執行行政任務，
對於事業之監督仍繼續地受民主國原則之拘束，不因其組織轉變而解免。故針對 公營事業民營化之措施，及其後對於事業之管理，皆應符合民主正當性要求。例 如，在決定是否民營化時之實定法，乃應遵循公營事業移轉民營條例第5 條：「公 營事業經事業主管機關審視情勢，認已無公營之必要者，得報由行政院核定後，
移轉民營。」之規定；而在民營化後，關於公民合資之事業經營管理，則需依照 公股股權管理及處分要點、財政部派任公民營事業機構負責人經理人董監事管理 要點等相關規定，作為回應民主正當性要求之具體依據。
第二項 公營事業民營化之類型
所謂民營化泛指「行政任務之執行主體由國家變更到私人之轉移歷程」168。
167 許宗力，論行政任務的民營化，收錄於：當代公法新論（中）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文 集，元照出版，2002 年，頁 606-610。
168 學理上於討論民營化時常併行提及公私協力，而所謂公私協力乃係從國家行為角度描述公私部 門合作達成行政任務目的之過程，雖不能完全與各類型之民營化概念相通，惟仍得作為部分民 營化、功能民營化之描述。詳參見，詹鎮榮，同註 29，頁 7。
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其概念核心乃著重於行政任務履行主體之變更，學理上依民營化之內容區分為形 式民營化、實質民營化、功能民營化、財政民營化等類型。基於本文所欲研究之 對象為，公營事業轉變為民營事業過程中，依法任用人員身分之保障，故以下將 針對組織民營化及實質民營化之內涵為說明及檢討。
第一款 組織民營化
第一目 組織民營化之意義及目的
所謂組織民營化，又可稱為形式民營化、部分民營化、行政私法化或者行政 機關的法人化、獨立化169。其係指國家從公法專營機構型態，改制為以公司法所 訂股份有限公司170之法人組織型態，或原即依事業組織特別法或公司法，由政府 與人民合資經營設立之組織型態。
組織民營化之目的，旨在藉由與國家保持距離、確保獨立性、脫離行政科層 體系以提高經營效率。惟因組織民營化之公營事業，仍需擔負公共任務之履行，
故在特別法或公司法上多設有例外規定，例如實質董事責任之例外171、董事會取 代股東會行使職權172之規定等等。
169 許宗力，同註 55，頁 464。
170 公司法第 2 條第 1 項第 4 款：「公司分為左列四種：四、股份有限公司：指二人以上股東或政府、
法人股東一人所組織，全部資本分為股份；股東就其所認股份，對公司負其責任之公司。」
171 公司法第 8 條第 3 項：「公開發行股票之公司之非董事，而實質上執行董事業務或實質控制公司 之人事、財務或業務經營而實質指揮董事執行業務者，與本法董事同負民事、刑事及行政罰之 責任。但政府為發展經濟、促進社會安定或其他增進公共利益等情形，對政府指派之董事所為 之指揮，不適用之。」
172 公司法第 128-1 條：「（第一項）政府或法人股東一人所組織之股份有限公司，不受前條第一項 之限制。該公司之股東會職權由董事會行使，不適用本法有關股東會之規定。（第二項）前項公 司之董事、監察人，由政府或法人股東指派。」
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此外，學者陳信安認為，縱然國營事業管理法第 6 條明定173，國營事業原則 應與同類民營事業有同等權利和義務，然不應忽略該公司具國家權力本質，故不 得如私人企業般援引私法自治、營業自由，其業務範圍應以公共目的為其界限，
而不得任意擴張174，其在人事、預算、審計制度方面亦皆依國營事業管理法受國 家監督。
第二目 組織民營化後公營事業之性質及人事制度 一、組織民營化後公營事業之性質
依第二章所提及，依司法院釋字第 305 號解釋認為175，其性質已轉為公司組 織形式之私法人，惟組織民營化之目的在民營化之整體歷程中，除在達到行政獨 立性外，實為實質民營化前之階段性措施，以降低公營事業改制之衝擊。學者許 宗力認為，若所設置之法人追求目的包含秩序行政、給付行政乃至經濟利益，應 定性為公法人較為適當176，本文以其見解為基礎，擴張解釋認為，在未達實質民 營化標準前，組織民營化之公營事業性質皆屬公法人，相關討論已如前述，茲不 贅述。
二、組織民營化後公營事業之人事制度
關於組織民營化之人事方面，在我國現行法制框架下，對於不同主管機關所
173 國營事業管理法第 6 條：「國營事業除依法律有特別規定者外，應與同類民營事業有同等之權利 與義務。」
174 例如，氏認為台電公司章程未確立其公共目的，且臚列諸多與電力供應毫無直接、間接關聯之 業務，已與公營事業之民主正當性有所悖離。陳信安，同註 26，頁 260。
175 關於司法院釋字第 305 號解釋節錄，參前註 58。
176 許宗力，同註 55，頁 475-476。
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內部成員之法律關係，應區分為過渡期之既有依法任用人員，及組織民營化後之 新進人員。後者人員雖可能基於行政及立法政策之考量，而由任用程序改行契約 關係，惟既有依法任用人員則不因組織性質轉變而受影響，其理由除了在對於是 類人員職位身分存續信賴之保障外，本質上乃係因組織民營化係行政組織選擇自 由之結果，既有依法任用人員身分內涵係自任職時即已確定。
此外，關於組織民營化後人員轉調及年資計算之部分，學者許宗力認為，針
此外，關於組織民營化後人員轉調及年資計算之部分，學者許宗力認為，針