第二章 公營事業概述及其組織成員之保障制度
第二節 公營事業組織成員身分性質之初探
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制價格、法定盈餘及配合政策等政策性任務，而在會計制度與一般民營事業有別 外，就租稅、監管及政府採購等領域，亦已無優惠性待遇。
第二節 公營事業組織成員身分性質之初探
公務人員法制中，公營事業依法任用人員，時而會被列為與一般行政機關公 務人員受有同等之規範或權利保護地位，時而則被要求另以法律訂定其權利義務。
致使特定事項在法未明定如何處理時，將可能產生與一般行政機關之公務人員歧 異之解釋適用結果。
關於此爭議，乃源自於公務人員任用法 33 條明定：「…交通事業人員及公營 事業人員之任用，均另以法律訂之」之規定。惟目前僅有訂有交通事業人員任用 條例，其他公營事業之人員所適用之法規，乃係各主管機關以行政命令層級之規 範訂之39；此是否符合公務人員任用法之要求誠有疑問。
相較於此，公務人員服務法第 24 條則明定：「受有俸給之文武職公務員及其 他公營事業機關服務人員均為該法之適用範圍。」，且公務人員任用法施行細則第 2 條亦明定，具有職稱及官等、職等之公營事業人員，皆屬公務人員任用法所稱
故在不牴觸公平交易法之立法意旨範圍內應優先適用該特別法。詳參見，立法院法律系統，
http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0047222A6D9D0000000000000000014000000004FFFFFD^0194 5088011500^00154001001（最後瀏覽日期：2017/10/19）。
39 例如經濟部過往所訂定之經濟部所屬事業機構人事管理準則，以及經濟部所屬事業機構人事管理 準則實施要點（現已廢止而依國營事業管理法第33 條授權訂定相關辦法），其事業機構再依此授 權訂定規定。此外，關於薪資、退休、撫卹、資遣之依據，則為經濟部所屬事業機構用人費薪給 管理要點、經濟部所屬事業機構退休撫卹及資遣辦法、經濟部所屬事業機構人員考核辦法。就此，
本文認為，任用程序乃服公職權所衍生權利之基礎，未以法律明定似有違憲疑慮。
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之公務人員40，由此分析，似得將公營事業人員中依法任用者，認定為公務人員 任用法之公務人員範圍。
然而，在公務人員退休法之適用上，司法院大法官解釋卻又否認公營事業人 員非屬依法任用之人員，而係依任用法另訂依他法任用之人員，進而排除公營事 業人員對於公務人員退休法之適用，限定於僅有「依公務人員任用法律任用，並 經銓敘審定之人員」始能適用退休法之規定辦理退休、資遣，且在退休相關權益 上亦得有差別對待41。
以上問題長年來皆深刻的影響公營事業人員權利義務，並帶來實務適用上 之困擾，原因不僅係因公營事業人員配合其事業性質而具有不同於公務人員體制 之職稱，更是源自於公務人員法制中，對於公務人員定義不一致規定之結果。是 故，本文擬先從公務人員之判準，探究公營事業依法任用人員是否為公務人員，
以及其於公務人員法制分類上，大致屬於何種公務人員。其次，整理及檢討關於 學理上支持及反對公營事業得否存在公務人員之理由，並以此檢討過程，嘗試推 導出肯認公務人員任職於公營事業之容許性及妥適性之結論。
又，基於現行法未就公營事業人事條例統一立法，為行研究之便，本文將蒐
40 公務人員任用法施行細則第 2 條：「（第一項）本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政 務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。（第二項）前項所稱各機關，指下列之機 關、學校及機構：一、中央政府及其所屬各機關。二、地方政府及其所屬各機關。三、各級民意 機關。四、各級公立學校。五、公營事業機構。六、交通事業機構。七、其他依法組織之機關。」
41 例如司法院釋字第 557 號解釋：「….是台灣省菸酒公賣局退休人員既非依公務人員任用法任用，
亦非依公務人員退休法辦理退休，故非自非行政院台四十九人字第六七一九號令及台七十四人政 肆字第一四九二七號函適用之對象。」
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羅及列舉現行法制關於公營事業相關之人事規範，以分析、規整公營事業中組織 成員與公營事業間之職務及法律關係，並釐清具有公務人員身分者之職稱、官等，
進而確定公營事業組織成員中得適用憲法服公職權之主體範圍，以於第三節探究 公務人員與公營事業人員權利內涵之異同。
第一項 公務人員之判定標準
在耙梳公營事業依法任用人員相關文獻之過程中，有認為公營事業不應納入 公務人員制度，本文認為，不論其應然面為何，於現行法制之實然面上，公營事 業確實存有公務人員身分之依法任用人員，基於其於公務人員體制之特殊性，故 以下應先釐清其現行法上地位，以確認依法任用人員所受憲法服公職權保障之範 圍。
公務人員之任務在於執行國家公權力，以及履行國家職責。我國實務上依公 務人員所屬組織區分為行政機關、公營事業、公立學校三大類，依身分關係則可 區分為正式職員、職工（例如技工、司機、工友等）、駐衛警察、聘用人員、約 僱人員五種，其與機關間之關係可分為公法職務關係、私法職務關係或私法勞動 關係42。
現行公務人員法制因規制之對象眾多，故所涉法規繁複，單就公務人員本身
42 截至民國 104 年之現職公務人員共計 347,552 人，其中公營事業佔 65,814 人，其餘單位包含行政 機關佔234,517 人、衛生機構佔 20,081 人、公立學校職員佔 27,140 人。詳參見銓敘部網站之公 務人員概況統計。http://www.mocs.gov.tw/pages/detail.aspx?Node=1090&Page=4043&Index=4（最 後瀏覽日期：2017 年 1 月 11 日）。
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辦法
公務人員保障法第2 條、公 務人員退休法第2 條
否
表一：公務人員分類表（筆者製作）
從上述分類原則觀察，公營事業人員皆符合公務人員最廣泛、廣泛、狹義及 最狹義之定義。雖基於人員身分種類不同而另以法律訂定任用資格及程序，惟公 營事業人員既係依法任用，核與任職於行政機關、執行政任務之人員，依公務人 員任用法第9 條第 1 項以依法考試及格52、依法銓敘合格53及依法考績升等方式 任用之「普通職任用公務人員」無異；概念上應屬「特別職之任用公務人員」且 需與聘任公務人員相區隔54。
第二項 依法任用公務人員任職於公營事業之容許性及妥適性
第一款 依法任用公務人員於公營事業之容許性及公法上職務關係之探討 公營事業之型態，包含典型行政機關及法人組織，基於行為形式選擇自由原 則以及組織形式選擇自由原則，公營事業之主管機關得選擇以任一組織型態呈現，
已如前述。惟若選擇以法人形式作為任務履行主體，該法人性質為公法人抑或私 法人即有疑問。
首先，倘若肯認為公營事業為公法人，則公務人員存在於該公法人之容許性 即無疑義；惟若認定公營事業為私法人，則公務人員存在於私法人之容許性即有
52 憲法第 85 條規定：「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度…。非經考試及格者，不得任 用。」
53 銓敘係指由銓敘機關銓定公務人員之任用資格條件，並依法敘定其等級俸給。
54 行政機關與聘任公務人員之關係，係以行政契約所形塑，若係定期聘用之專業或技術人員，則為 聘用公務人員；若為不定期契約則屬雇用公務人員。其權利義務分別以聘用人員聘用條例及雇員 管理規則訂之。詳參見，陳敏，同註25，頁 1085。
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探討之必要。如該容許性之推導結果為肯定，本文進一步欲深究者則為私法人之 公營事業得否具有任用公務人員之權限？該公法職務關係究竟係存在於人員與 私法人之公營事業之間，抑或存在於人員與私法人之主管機關之間？基於此問題 將影響本文下述關於認定公營事業公務人員之身分性質，以及實質民營化後依法 任用人員之關係，故有釐清之必要。
一、將公營事業定性為公法人之見解
針對公營事業採股份有限公司組織形式成立之性質議題上，前大法官陳瑞唐 於釋字第305 號之一部不同意見書認為，依據公司法所為之公司組織雖為私法人，
惟其董監事有由政府指派而非由股東會就股東中選任之、其人員須適用公務員服 務法之規定、營業預算須呈請主管機關核轉立法機關審定、各項收支，由審計機 關辦理事後審計以及有關事業計劃及方針等事項，須經主管機關核定，均係以公 法規定之，故公營事業無論是否依據公司法或其事業組織之特別法，應定性為公 法人為宜55。
學者許宗力則認為56，對於國家設置特殊法人時之公私性質定性，應端視該 法人之設置目的，倘若係在分擔行使秩序行政為主體之公權力則為公法人；反之，
若係在分擔給付行政，除該給付係具有強制性，則基於給付行政不限於以公法行 為方式行之，故亦得以私法人；惟若兼具營利及秩序行政，則仍應定性為公法人
55 此外，氏認為，本案聲請人為公營公司之駕駛，係依勞動基準法、行政院暨所屬機關約僱人員僱 用辦法任免之純勞工，與公營公司成立者核為私法契約，毋庸藉由判定公營公司為公法人或私法 人認定其關係。是故，公營事業機關雖係依公司法組織之營利法人，但其同時亦兼具公共利益之 雙重目的，且受種種公法上之拘束，對外法律關係原則上固可視為私法關係，而其法人本身之性
55 此外，氏認為，本案聲請人為公營公司之駕駛，係依勞動基準法、行政院暨所屬機關約僱人員僱 用辦法任免之純勞工，與公營公司成立者核為私法契約，毋庸藉由判定公營公司為公法人或私法 人認定其關係。是故，公營事業機關雖係依公司法組織之營利法人，但其同時亦兼具公共利益之 雙重目的，且受種種公法上之拘束，對外法律關係原則上固可視為私法關係，而其法人本身之性