第二章 文獻回顧
第一節 公營事業民營化
一、公營事業的定義與類型
公營事業（public enterprise）亦稱為公企業、公共事業、國營事業或政府 企業，係由國家或地方政府基於各種政策目的及公共利益而自為經營，不以 權力為要素的事業（陳志華、甘國正，2008）。換言之，政府為因應社會需要 及公眾服務，以私法人的資格所設置的事業或企業機構，並以商業經營方式 從事營運之行為。
我國審計法第47條及會計法第4條，將公營事業區分為「公有營業機關」
及「公有事業機關」，凡政府所屬機關專為供給財物、勞務或其他利益，以營 利為目的，或取相當之代價者，為公有營業機關；其不以營利為目的者，為
公有事業機關。但須特別注意的是這二項法令對於各級政府經營事業的審 計、會計實務上並未嚴格區分，皆稱之為公營事業。故從法制面言，我國公 營事業制度的建立係根源於憲法第144條規定：「公用事業及其他有獨占性之 企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」，成為各級政府從 事公營事業的法源依據。另公營事業通常採公司之組織形態經營2，故吳庚
（2007）進一步定義公營事業為由各級政府設置或控有過半數股份且從事私 經濟活動為目的之組織體。
茲將公營事業之類型說明如下：
（一）公營事業之經營形態：
1. 政府獨資經營之事業：例如經濟部所屬的台電、中油、台糖、台水公司，
財政部所屬的台灣菸酒公司，交通部所屬的台鐵、中華郵政公司。
2. 各級政府合營之事業：例如桃園縣大眾捷運公司，係由臺北市政府、新 北市政府、桃園市政府按照桃園捷運路線的長度比例出資（出資比例依 序為6.67％、29.32％、64.01％），並由桃園市政府負責經營。
3. 依事業組織特別法之規定，由政府與人民合營之事業：例如臺北捷運公 司是悠遊卡公司最大股東，其餘股本由台北富邦銀行、國泰世華銀行、
台新銀行、中國信託銀行、神通電腦、臺北市及新北市之公車業者擁有。
4. 依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以 上之事業（見公營事業移轉民營條例第3條之規定）：例如早期的中鋼，
但為了達到民營化之「實」，政府持股會低於50%，但實際擁有決策或指 派董、監事的權力，例如漢翔公司（政府持股45.73%）、國軍退除役官兵 安置基金投資國華海洋企業公司與欣欣客運公司（政府持股比例各為 49.68為％與49.07％）、中油公司投資中殼潤滑油公司、台耀石化材料科 技公司、淳品實業公司（政府持股比例全為49％）。
（二）公營事業由國家設置或控股者，稱國營事業（參照國營事業管理法第3 條），由地方自治團體設置或控股者稱市營、縣（市）營事業（參照公營事業移
2依公營事業移轉民營條例第 3 條規定：「本條例所稱公營事業，指下列各款之事業：一、各級政 府獨資或合營者。二、政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十者。三、政府與前二款 公營事業或前二款公營事業投資於其他事業，其投資之資本合計超過投資事業資本百分之五十 者。」另可參照國營事業管理法第 3 條。全國法規資料庫網址：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx，
檢索日期：104.10.03
轉民營條例施行細則第3條）。例如「中華郵政公司」為隸屬交通部之國營事業、
「新竹農產運銷公司」為新竹市政府獨資經營之市營事業機構等。
（三）公營事業機構雖然亦負有行政目的3（參照公營事業移轉民營條例第1條、
國營事業管理法第2條），然其行為屬於私經濟範疇，原則上應受私法規範，但 在現行法制下，其財務審計（審計法第47條以下）、人事行政（公務員服務法第 24條及其他相關法規）等事項仍受行政法規之羈束。例如中華郵政公司不論是各 項資費收費、資金投資、預算編列、資產運用等方面，都受到政府採購法、預算 法、審計法、國有財產法等限制，不具有一般企業具相當自主性，且郵政服務人 員如違反郵政法之規定，必須受到刑罰或行政罰之制裁。
（四）公營事業之種類：
1. 生產事業機構：係指各級政府從事公營之生產公用事業，例如台糖、台 電、中油等公司，及各縣市瓦斯管理處、印刷廠、報業、自來水事業等。
2. 金融事業機構：係指各級政府從事公營之金融事業機構，例如臺灣銀行、
臺灣土地銀行、台銀人壽保險公司等等。
3. 交通事業機構：係指各級政府從事公營之交通事業機構，例如郵政、航 空、鐵路、公路、公共車船、大眾捷運等等。
4. 其他事業機構：係指各級政府從事公營之其他事業機構，例如魚、肉品、
果菜市場、農產運銷公司、金門縣陶瓷廠等等。
綜合上述之定義，本論文研究對象為中華郵政公司係隸屬交通部的國營事 業，且政府占有百分之百的股權，目前僅將兼具行政官署與國營事業性質之
「郵政總局」改制為具有私法人性質之「郵政股份有限公司」。至於中華郵政 公司未來是否民營化，尚無規劃推動民營化之時程表（交通部，2012）。
二、民營化的浪潮背景
民營化之浪潮背景與二次大戰後公營事業之擴展有關，當時許多國家為振興 經濟，帶動需求，以政府資源大量介入各項公用事業，進行計畫型經濟政策，公 營事業遂成為各國實現發展策略及穩定民生的重要政策性工具。隨著戰後經濟持
3依公營事業移轉民營條例第 1 條規定：「為促進公營事業移轉民營，以發揮市場機能，提升事業 經營效率，特制定本條例。」另依國營事業管理法第 2 條規定：「國營事業以發展國家資本，促 進經濟建設，便利人民生活為目的。」
續發展、貿易自由與科技進步，促使民間企業迅速成長，資本市場日趨完善，相 形之下，公營事業缺乏效率、浪費及虧損等問題，造成財政入不敷出，逐漸引發 民眾詬病及不滿。同時新自由主義（neo-liberalism）興起，經濟學者海耶克所信 奉之自由放任思想取得主流地位，帶動解除管制及私有化的經濟思潮，期能減少 政府對於市場的干預，行政官僚的裁量權限儘量降到最低，簡化行政組織，減免 租稅，透過市場交易秩序達到有效率的資源分配（張英磊，2010：13-17）。是故，
國營事業應民營化的聲浪在政策上逐漸成型。
1980 年代開始，英國首相柴契爾夫人及美國總統雷根不約而同地提出了國營 企業民營化的政策，藉由出售國有企業進行一連串民營化政策，希望以釋出國家 管理不當的經濟主體，交由民間接管解決龐大的財政赤字。在長達 18 年的努力 推動下，公營事業逐漸被納入市場自由競爭之規範中，範圍包括航空、天然氣、
鋼鐵、電信、石油、航運業、自來水、電力、機場營運單位、部分核能產業、煤 礦業以及勞斯萊斯…等等，促使英國的經濟情況獲得極大改善（鄭寶清，2013）。
由於公營事業大多屬於高度保護的獨占或寡占企業，缺乏競爭，創新意願不 高，加上官僚政治的干預，效率普遍低落。反觀民營企業因同業競爭激烈，必須 依賴資本市場融資而受市場紀律的約束，以及雇主給予員工分享利潤的激勵等，
效率自然較公營企業高（吳定，1994）。因此，各國見柴契爾夫人推動國營事業 民營化大獲成功之後，國營事業民營化的潮流即從歐洲、北美一直漫延至亞洲等 地。此外拉丁洲的墨西哥、巴西、智利、阿根廷與中國大陸等國家，也都為了改 善國內經濟體系而採取強有力的民營化政策，自此公營事業民營化遂成為一股國 際潮流。
三、民營化的作法
民營化（Privatization）一詞並非驟然而生的概念，1961 年版的「Webster’s Third New English Dictionary 」起初是以「民營」（privatize）定義為「變更公的統治 或所有產業之地位為私的統治或所有」（林淑馨，2003），直至 1969 年 Peter F.
Drucker 在其著作「斷續的年代」（The Age of Discontinuity）一書中，使用了「再 民營化」（reprivatization）一詞，1976 年 Robert Poole 將該詞彙改成「民營化」
（Privatization）概念，並延用至今。而此新語彙亦在 1983 年首度編入「韋氏新 大學字典」（Webster’s New Collegiate Dictionary）中（李慰遲，1995）。
關於民營化之定義各家學說相當不一致，主因是民營化的概念包含國營事 業、公共服務等多樣內容，涉及不同的政策層面，若從不同角度觀察會有不同的
結果，很難給予明確或完整性的定義。前經濟部長施顏祥（1997：13）亦發現，
民營化內涵常因各國之政治、社會、經濟等環境相異而呈現不同之解釋風貌，
罕見任何二國有相同的作為，且同一國家因應經濟發展所需也採取不同的作 法。
就民營化（privatization）之字義而言，王榮祖（1993）譯為「私有化」、「私 部門化」、「民有化」、「民營化」等，故有若干論者（M. Pirie，1988）將民營 化作引申性之廣義解釋，認為其應包括「自由化」（liberalization）與「解除管制」
（deregulation）或是與「完全的市場安排」（pure market arrangement）視為相同 意義。然此界定很容易讓人擔憂政府是否假借「民營化」之名而行推諉責任之實？
詹中原（1993）即主張在討論民營化概念及定義時，不宜完全以成本價格、市場 誘因等經濟機制之角度來下定義，其前題應包含：
（一）民營化之公共責任仍由政府承擔，而轉移者僅是民間所展現的績效；
（二）政府角色是減少，但絕無法消失；
（三）唯有政府的能力及效率，才能保證民營化之成功。
故民營化應指政府減少直接涉入生產及提供財貨與服務，轉而強化政策能力
（規劃、監督、評估），以增加社會中私有機制之發展，進而提昇民眾所接受之 品質，且能滿足公共需求。在此定義下，政府角色並未退縮，而是運作重點及工 作內容之轉變，將節省之財力及人力投入提昇服務品質及整體規劃政策之功能4。
（規劃、監督、評估），以增加社會中私有機制之發展，進而提昇民眾所接受之 品質，且能滿足公共需求。在此定義下，政府角色並未退縮，而是運作重點及工 作內容之轉變，將節省之財力及人力投入提昇服務品質及整體規劃政策之功能4。