郵政民營化的策略失焦

中華郵政奉行政院指示著手研議郵政民營化規劃工作，對內成立「民營 化專案小組」，同時對外委託「中華經濟研究院」進行民營化各種可行性方案 之評估與研究，集合學術界、官方以及工會代表，一同研擬營運白皮書，探 討郵政經營的方向。研究報告指出：郵政具有其特殊性，斷然民營化並不可 行，未來郵政民營化之執行模式應兼顧安定國家社會、增進民眾福址及發展 郵政事業為基本原則，逐步釐清各項應考量之因素，並明確去除政策性任務 且有適當之因應或替代措施，建議以郵務、儲匯、壽險三業合營為基礎，採 漸進式之執行模式推動民營化(王誌聰，2008)。但政府為達政治政或財政目的，

急於展示公營事業民營化成效，採取許多便宜措施，人事雙軌制度便是其中一 例。但民營化並非萬靈丹，民營化只是一種政策性手段，尤其具有公共性與 企業性的國營事業，面對經濟轉型、科技前導的資訊時代，唯有改變經營思 維才是王道。本節將從民營化後的國營變體、專業管理不足等問題面切入進 行分析。

一、民營化後的「國」營變體

受到自由化、國際化的趨勢影響，使得郵政面臨改變經營體質的衝擊，但在 公司化的改制模式卻引發諸多爭議，包括政府原擬採取將郵、儲、壽三項主要業

務以分割方式進行民營化工作、郵政因承擔政策性任務及普遍性服務，是否給予 減免稅賦優惠等問題。由於各國郵政事業皆具有勞力密集、公共服務、普及性、

資源共享、範疇經濟等特殊產業特性，又公司化的主要目的為提昇企業精神與自 主權，並開創業務經營空間以因應近年來營運上之困境。但近年郵局的組織調整 卻出現「類國營」的變體，反而不易達到當初宣稱的目標。例如：中華郵政公司 為政府100%持股之國營公司，董事皆由交通部核派，依據公司設置條例規 定，公司設董事會，置董事11至15人，其中1/5為專家代表，就其專長提供見 解，發揮功能，增進董事會之專業性與獨立性。1/5為勞工代表，由工會推派 之，提供事業單位興革意見，具有溝通協調及監督事業之功能(中華郵政年 報，2014：29)。從董事會結構可以看出官方勢力超過半數，亦即政府仍是中 華郵政最大的老闆，董事長甚至成為政府酬庸的工具（見表4-1）。

表 4-1：中華郵政公司歷任董事長

任別 姓名 就任期間 備註

代理 張家祝 2002.12.20~2003.4.15 交通部次長兼代理 1 許仁壽 2003.4.15~2006.3.16 原投保中心總經理

代理 陳吉雄 2006.3.16~2006.5.11 中華郵政副總經理兼代理 2 賴清祺 2006.5.11~2007.3.3 原行政院副秘書長

因中華郵政「改名事件」而請辭 代理 何煖軒 2007.3.3~2008.6.11 交通部常務次長兼代理

4 吳民佑 2008.6.11~2009.5.11 原中華郵政總經理 5 游芳來 2009.5.11~2013.2.17 原交通部政務次長 6 李紀珠 2013.2.17~2013.8.7 原金融監督管理委員會

政務副主任委員

7 翁文祺 2013.11.4~迄今 原金融監督管理委員會

參事兼駐紐約主任、駐印度大使

資料來源：郵政大事記，本研究整理。

再者，為使公司組織更具彈性，公司化後組織採三級制，將原臺灣北、中、

南三區郵政管理局及各級支局簡併為各等郵局(責任中心局)及支局，透過組織 扁平化及責任中心制度之實施，讓各責任中心局成為具有獨立性、完整性之 經營企業團隊，負責執行總公司政策，自負盈虧。但此一分工出現了一些問 題，包括各地經營條件不同，例如城鄉差距、幅員大小不一、各區貧富不均 間接影響各局營運績效，形成獲利以北部最高，中、南部次之，而東部及偏

鄉地區較難獲利之窘境，於是造成獲利條件較差之郵局，管理者將業績壓力 直接轉嫁給員工之不對等情形。另有少數責任中心局為求個別營收增加，不 惜虧本給予大宗客戶低資費郵件高額折扣，甚至越區招攬、互搶業績，形成 郵局對郵局間之削價競爭，對整體營運反而是一種傷害。此外，各局為執行 總公司壽險績效政策，皆要求員工全力推廣壽險業務²⁹，導致郵局獲利集中在 壽險，各項業務獲利比例以保費收入最高(見表4-2)的畸型現象。再者，南區 幅員太大，許多偏遠地區郵局的社會服務項目不可刪減，基於成本考慮，郵 政不可能在各該地區另設郵政銀行及郵政壽險公司，否則大部分偏鄉支局可 能因虧損而被迫關門。

表 4-2：中華郵政公司各項營業收入之比重及變化概況

單位：新臺幣千元

項目 102 年度 103 年度

金額 比率 金額 比率

保費收入 157,086,037 54.85% 148,766,870 52.04%

利息收入 98,452,480 34.38% 101,650,653 35.56%

郵務收入 25,076,834 8.76% 25,553,185 8.94%

投資淨損益 2,475,980 0.86% 6,457,329 2.26%

手續費收入 2,328,169 0.81% 2,386,554 0.83%

其他營業收入 951,463 0.34% 1,045,304 0.37%

營業收入合計 286,370,963 100% 285,859,895 100%

資料來源：中華郵政年報，2014：52。本研究整理。

由於郵局仍肩負通訊傳播功能，這部分成為郵局改革最沉重的包袱。因 為電子郵件與網際網路、智慧型手機通訊之發展，傳統書信已幾近被取代，

加上民營遞送業者專業物流競爭及吸脂效應，郵政在普及服務及低資費政策 下，函件業務量逐年下滑，郵務總收支年年虧損。以國內函件基本郵資為例，

自1991年7月20日調整5元迄今，已近24年未調整，與鄰近國家郵政之基本郵 資相比，日本郵政折合新台幣約21元，韓國郵政約8元，中國大陸同縣市約4 元、跨縣市約6元，經衡平GDP差異後，基本郵資皆高出我國40%以上。另一 方面，郵政公司於368個鄉鎮市區普設1,324處服務據點(含偏遠及離島等不經

29自由時報網站：「被要求推銷保險-郵局窗口人員爆不滿」。網址：

濟地區)，郵筒、運輸及投遞郵路以均一資費提供全區普遍服務，其投入龐大 之人力及高額營業成本造成之嚴重虧損可以想見³⁰。

綜合上述可知，原本藉由公司化的改制模式企圖在決策效率上能提升董 事會的自主權，改善官僚式之層級節制，以責任中心局提升整體營運績效，

在種種考量下，郵局既無法割捨其原有的社會服務，只具形式上的民營化讓 郵局不但失去原有特色，反而陷入更深的經營包袱。

二、專業管理不足

中華郵政表面上雖改制公司化，但實際上卻未真正落實企業化的經營管理模 式。除第一任董事長係經由公告方式對外公開徵選外，其餘歷任董事長大部分皆 為官派，易出現對郵政認識不足做出錯誤決策，對企業整體經營帶來風險。例如 代售商品業務的推動，不僅讓民眾對郵局角色疑惑，且員工必須承擔銷售及業績 壓力。尤其各局窗口擺設代售商品亦顯雜亂，藉郵局的地利優勢而推動非專業且 品項複雜之代售業務並非適當作法³¹，由此可以看出郵政公司化後對於主管人才 企業經營之專業培訓仍顯不足。加上主管年齡偏老化，接受專業培訓意願不高，

無法隨企業轉型及成長，尤其處於待退期之主管往往是求安定甚於創新，甚至利 用下屬亟欲升遷渴望提供「假性」數據達成其績效，未能正視員工激勵與績效管 理的重要性。

國營事業民營化之真正實義是應由一群強有力的高階管理團隊帶領企業走 向正確與永續經營的方向，因為企業經營是一個動態過程，管理者須隨機應變才 能帶領員工成功轉型，提升服務品質，進一步建構國際化的競爭模式。然而我國 在推動國營事業民營化的過程中，卻出現假民營化的現象，即使將官股出售至低 於50%以下成為民營公司，但政府仍享有控制能力。例如中國鋼鐵公司、中華電 信公司分別於1995年、2005年完成民營化，係採政府撤資、所有權轉移方式，將 部分股權出售，但政府仍為最大股東，實質上仍握有公司經營管理權，演變成董 事長官派與人事酬庸的工具。尤其中鋼自1995年陸續釋放官股轉型民營化以來，

經濟部仍持股約20%，掌握人事與採購的關鍵角色。這種半民半公的假民營化現 象，極易因其處於民營與公營的灰色模糊地帶，躲避全民與立法機關的監督，實

30中華郵政全球資訊網：郵務消息。網址：

http://www.post.gov.tw/post/internet/Postal/index.jsp?ID=297&control_type=page&news_no=24478&n ews_cat=4。查詢日期：2016 年 6 月 25 日。

31財訊網站：「翁文祺一句話-郵局不再像賣場了！外交官出身的董座門面擺第一」。網址：

http://www.wealth.com.tw/article_in.aspx?nid=7627。查詢日期：2016 年 6 月 25 日。

非民營化所揭櫫的目標。

中華郵政目前處於公司化階段的轉型期間，面臨的問題在於人力資源運用及 各項業務發展仍受員額法、採購法等諸多法令規章限制，導致公司化期間人力結 構老化、新陳代謝緩慢、對勞基法認識不足之衝擊以及自然人承攬的爭議等。另 外，轉型期間暫採的人事雙軌制度更衍生新舊員工之角色衝突、濫用績效管道升 遷、職階人員高離職率等諸多問題，再加上中華郵政每年必須上繳百餘億盈餘進 入國庫，政府才是造成民營化策略失焦的重要因素。