國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
指導教授：靳菱菱 博士
公營事業民營化的組織變革試探 -以中華郵政人事雙軌制為例
研究生：謝子芃 撰
中 華 民 國 一 ○ 五 年 七 月
國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
公營事業民營化的組織變革試探 -以中華郵政人事雙軌制為例
研究生：謝子芃 撰 指導教授：靳菱菱 博士
中 華 民 國 一 ○ 五 年 七 月
謝 誌
臺東大學是一個非常棒的學習環境，也是徹底改變我人生軌跡的殿堂，
兩年碩士在職專班修課期間，受到最優秀師資的培育指導，感謝李玉芬老師、
柯志昌老師、謝志龍老師、劉麗娟老師、張育銓老師以及蔡西銘老師，是您 們開拓了我在公共與文化事務領域的視野，深廣我的思考，讓我受到如醍醐 灌頂般的啟迪，令我獲益良多。
本篇論文得以順利付梓，首要衷心感謝我的恩師靳菱菱博士，給予我莫 大的指導。初始有感於郵政公司化後，產生兩制併行的人事制度，衍生種種 問題與隱憂，遂萌生研究動機，然在研究實作中，由於郵政性質與制度的特 殊性，少有相關文獻與研究成果可供參照，對一個初學者而言，撰寫過程倍 感艱難，從題目的擬定、研究方向與架構、理論的選取運用、思考的邏輯與 分析等等，每一步都如披荊斬棘般在探索中前進。是恩師啟發了我的研究思 路，當我感到迷茫無助之時給我指引，在她的嚴格要求、熱切鼓舞與全力支 持下，促使我克服一個又一個困難，電子郵件記錄著24版的斧正過程是粹煉 與成長的軌跡，也是恩師對學術品質的堅持。她廣博的學識、嚴謹求實的研 究態度、睿智寬容的學者風範，將是我一輩子學習的榜樣。
碩士論文口試期間，承蒙口試委員彭堅汶教授與劉麗娟教授對於論文的細 心審閱、觀察入微，並給予許多良好的建議與提醒，才能讓本篇論文更臻嚴謹完 備，受益至深，永銘肺腑。此外，接受我訪談的受訪者A1~C4，感謝您們提供寶 貴經驗與看法，協助本篇論文得以順利完成，在此一併致上最誠摰的感激與謝意。
能與最棒的公碩班同學們一同學習與成長，是我進修歷程中最美好的回憶。
難忘同門資優生彥孜同學，即使論文進度超前，總是不忘私 line 鼓勵仍在後頭努 力追趕的我，並默默協助電腦排版方面的障礙，陪伴我走完最後一哩路；亦難忘 論文寫作過程中，義閔、修泰、震庭、容溱、玉敏的互相熱情鼓勵，以及樹立一 哥、一姐最佳典範之俊能、美玲的提攜關懷，能與您們契若金蘭的情誼尤為珍貴。
最後，要特別感謝我的先生王誌聰，一路上陪伴我度過許多艱難與風雨，給 予我最大的支持與堅定的力量，以及我的婆婆周英女士，給予我生活上最大的包 容與協助，讓我無後顧之憂，並感謝我們全家的貴人曾世聰叔叔之鼓勵與關懷。
謹以本文獻給我在天上的父母親，摰愛的家人以及所有幫助過我的貴人。
謝子芃 謹誌 2016.07 於臺東尼伯特風災後
公營事業民營化的組織變革試探 --以中華郵政人事雙軌制為例
謝 子 芃
國 立 臺 東 大 學 公 共 與 文 化 事 務 學 系 碩 士 在 職 專 班
摘要
中華郵政於2003年改制公司化迄今已逾13年，以人事雙軌制度作為保障舊 制員工同時又能彈性聘用人力的權宜性措施，然此舉措卻讓中華郵政面臨不 公不私、人事分軌造成內聚力喪失等問題。本研究旨在探討中華郵政公司在 民營化過程中，人事雙軌制度對於組織變革、組織文化與營運績效是否產生 衝擊與影響，採文獻檢閱方式及深度訪談法，從人事雙軌制度的特性、運作 以及人力資源現況層面切入，瞭解新舊制員工與管理階層在制度轉換期間之 適應情形，據此提出較完善之結論與建議。
研究發現：中華郵政公司民營化過程中在人員方面，政府干預董事會人選、
設定員工總額限制使郵政公司無法彈性用人、辦理優退，讓老化人力儘速汰換。
在制度方面，人事雙軌制度合理化職階人員不平等的薪資結構，無法吸引專業人 才。其所造成的衝擊包括：一、相對剝奪感導致新舊員工對組織認同的弱化。二、
人力結構老化無法汰弱留強。三、高階團隊的專業管理技能欠缺無法帶領企業轉 型。四、績效與升遷制度的偏誤，讓組織轉型出現停滯。五、組織文化的崩解，
營利與社會服務產生失衡。本文建議：放寬員額管制及優惠退休辦法、加強主管 及種子人才的專業培訓、導入有給職之資深輔導員角色，方能讓中華郵政更具競 爭力。
關 鍵 詞 ： 民 營 化 、 組 織 變 革 、 中 華 郵 政 、 人 事 雙 軌 制
Exploration to Organization Reform in Public Enterprise Privatization:
A Case Study of the Dual Personnel System at Chunghwa Post Corporation Hsieh, Tzu-Peng
Abstract
There are over thirteen years when the Chunghwa Post started privatizing since 2003. The dual personnel system was executed to protect the senior staffs and recruit new members in order to complete the transformation. However, this policy resulted to failure of privatization and cohesion declining. The methods of document review and depth interview were used by this paper which was focus on the characters of dual personnel system, the cultural adaption between the seniors and the newcomers.
The findings include: the government is a key factor which decided the CEO and normative policies. It rationalized the unfair salary structure and delayed the human resource adjustment in dual personnel system. The relative deprivation reduces the cohesion of employees, and also affects the promotion and award allocation. The leadership is getting old and lacking of innovation for management. It existed the role of dilemma between profits and social services. The government should relieve the amount control about employees, reinforce the training of mid-level executives and build the system of senior tutor. It would enhance the competitiveness and reduce the conflict in privatization process.
Keywords：Privatization, Organization Reform, Chunghwa Post
Corporation, the Dual Personnel System
目次
中文摘要 ... i
英文摘要 ... ii
目次 ... iii
表次 ... iv
圖次 ... v
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景 ... 2
第二節 研究動機與目的 ... 4
第三節 研究方法與抽樣 ... 6
第四節 研究架構 ... 10
第二章 文獻回顧 ... 12
第一節 公營事業民營化 ... 12
第二節 民營化與組織變革 ... 26
第三節 郵政事業民營化之跨國比較 ... 35
第三章 中華郵政民營化的歷程 ... 46
第一節 人事雙軌制度的特性 ... 46
第二節 人力資源現況分析 ... 57
第三節 變革中的陣痛 ... 63
第四章 郵政組織文化的轉變與挑戰 ... 84
第一節 郵政民營化的策略失焦 ... 84
第二節 人事雙軌對組織文化的傷害 ... 88
第三節 國外經驗對我國郵政改革的啟示 ... 90
第五章 結論與建議 ... 96
第一節 研究發現 ... 96
第二節 建議 ... 98
參考書目 ... 100
一、中文部分 ... 100
二、英文部分 ... 103
三、網路資料 ... 105
附錄：訪談逐字稿 ... 107
表次
表 1-1：訪談對象一覽表 ... 8
表 2-1：民營化之類型及方式 ... 20
表 2-2：已移轉民營化之公營事業 ... 22
表 2-3：已結束營業之公營事業 ... 24
表 2-4：持續推動民營化之公營事業 ... 25
表 3-1：中華郵政公司轉調、職階、約僱人員薪級待遇表 ... 52
表 3-2：郵政員工服務特殊地區加給每月應發款額表 ... 54
表 3-3：郵政員工兼任工作加給每月應發款額表 ... 55
表 3-4：郵政員工休假補助一覽表 ... 56
表 3-5：郵政人員年齡分析 ... 58
表 3-6：郵政各類工作人員人數分析 ... 59
表 3-7：年齡與主管層級結構分析 ... 60
表 3-8：轉調人員與職階人員派任主管比例 ... 61
表 3-9：2004 年至 2014 年各類職階人員離職率 ... 62
表 3-10：轉調人員及職階人員消長分析 ... 62
表 4-1：中華郵政公司歷任董事長 ... 85
表 4-2：中華郵政公司各項營業收入之比重及變化概況 ... 86
圖次
圖 1-1：研究架構圖 ...11
圖 2-1：組織發展重要變項關係圖 ... 32
圖 2-2：日本郵政民營化修訂法成立前後之郵政事業比較圖 ... 43
圖 3-1：轉調人員及職階人員消長分析圖 ... 63
第一章 緒論
二次世界大戰後，各國政府面對百廢待舉、民間資本不足的困境，為復 甦經濟，乃積極發展策略性工業，並大量投入資源推動民生重建的事業，公 營事業便是重要手段。公營事業 經營模式在許多開發中國家經濟發展過程 中，扮演著維持民生穩定、挹注財政收入、配合政策任務等多重角色，不僅 促使整體生產力提升，幫助民間資本逐漸累積，並兼具穩定社會經濟等積極 作用。
然而隨著經濟自由化、國際化與科技化之趨勢，公營事業種種與市場機制 邏輯的矛盾使其開始產生資源與效益的弊病。一方面法規層層節制及人事制 度僵化，造成經營效率不彰；另一方面為了實踐政策任務而無法兼顧成本控制，
導致資金虧損須由政府補貼，增加國家財政負擔。因此，各國政府遇此困境 紛紛尋求解決之道，「民營化」即是為了因應此種需求而衍生出的作為。例如 1979年英國首相柴契爾夫人就職後，隨即大幅縮減國營事業，率先積極推動公營 事業民營化，採行「漸進式、全面性」民營化手法，逐步改善財政赤字，解決英 國低迷的經濟問題。日本亦陸續將郵政、國鐵等交予民間經營，公營事業民營化 蔚為一股風潮。
綜觀先進國家推動民營化之成功經驗，並因應國內經濟環境之變遷，行政 院於1989年成立「公營事業民營化推動專案小組」，開始積極推動公營事業民 營化政策，期能提升事業競爭力以提高整體經濟效率，籌措公共建設財源以 加速公共投資，進而解決公營事業經營績效不彰等問題。
以我國郵政來說，其於1896年（清光緒22年）3月20日成立，由海關總稅 務司兼管，初始功能為遞送郵件，便利國民通信。成立之初是為服務不為營 利，早期以傳遞軍情及公文書為主，其後為因應需要而將民間通信納入，它 是政府機關的一部分，需要推行政務，貫徹執行命令。爾後陸續增加了匯兌、
儲金、簡易人壽保險等業務，目的是為提供便利的郵儲設施，服務社會大眾。
因此我國郵局的角色相當複雜，它兼具扶植文化發展、穩定金融物價、融通 財務資金、安定社會大眾生活、促進國家建設及經濟繁榮等功能。在交通不 便、工商不興，民間企業猶待發展情況下，郵政奉命兼辦儲金、匯兌及簡易 人壽保險業務，藉以吸收游資、繁榮工商、促進社會安定。演變至今，面對 多元的金融服務，郵政被完全置於市場之中，不但面對物流業的競爭，同時 需自負盈虧。尤其科技發展，交通發達，經濟活絡，加上郵政是屬官署組織，
受多種法令規章約束，自主空間小，因應變化速度慢，經營逐漸發生困難，
改革郵政效率的呼聲日起。
然郵政是否應民營化，各國作法不同。綜觀世界各國如英、美、德、法等 先進國家民營化案例中，民營化範圍遍及航空、電信、石油、汽車、運輸等 行業，唯獨郵政不在其列，僅有少數國家如荷蘭、瑞典、新加坡及馬來西亞 等已實施民營，其餘大多數國家係以國營公司型態經營，但也有少數國家郵 政至今仍維持政府機關型態經營，顯見郵政國營仍佔相當比重，民營化僅是 極少數的例子。推究其主要原因係郵政事業之性質極為特殊，兼負政策宣導 與小型金融服務，倘若民營化恐將造成原有社會功能無人接手的不良後果。
因此中華郵政目前朝向郵、儲、壽三業合營等政策原則進行內部公司化改制，
至於未來是否民營化，仍屬於規劃階段。
本論文企圖從法制面探討中華郵政改制公司化後，因組織變革而呈現雙軌 併行之人事制度，其所產生同工不同酬、福利待遇不一致之落差，對於組織 發展及員工士氣是否造成影響，並試圖藉由文獻分析方法，探討雙軌制度併 行之過渡期間，人力結構漸進式之變革對於人力資源管理策略可能衍生的問 題。
第一節 研究背景
我國郵政肇建於1896年，迄今已有119年悠久歷史，郵政法制化後，郵政總局 仍維持獨占的行政官署組織型態，隸屬於交通部，掌管全國郵政業務，郵局的業 務包括郵件、集郵、儲匯、簡易壽險與電子服務等項目，下轄郵政儲金匯業局及 各區郵政管理局，長期執行政府所交付之政策性任務。例如郵政法第11條規定：
「郵政機關非依法令，不得拒絕郵件之接受與遞送」。郵政總局為照顧離島或偏 遠地區之民眾，確保其基本通信和基礎金融服務之權益，在全國高山、離島和偏 遠地區設置郵局，以提供民眾通信和儲匯等金融服務。然而，偏遠地區的服務成 本較高，需求較弱，郵政總局每年因提供普及服務而產生的虧損超過20億元，但 在政府政策的指示下，則由郵政總局自行吸收（莊懿妃、劉崇堅，2000：359-391）。
故傳統郵政經營除為國人提供迅速、安全、便利之郵件服務外，同時利用廣佈各 地的據點辦理郵政儲金，匯集民間游資，支援公共建設，提供財經部門推動國家 整體建設所需之資本（交通部郵政總局，1999）。
1970年代以降，全球經濟快速發展，社會結構急遽轉型，資訊科技被廣泛運 用，傳統郵政經營模式已無法因應消費市場與民眾多元化之需求，同時受到經濟
自由化、國際化等因素影響，全球經濟帶來競爭態勢之轉變，造成民營遞送業者 如雨後春筍般紛紛成立，並以利潤為導向，選擇人口密集、交通便捷、郵件量集 中之都會區經營，尤有甚者，更將所攬收到之郊區及偏遠地區郵件，悉數轉送至 郵局交寄，形成不公平競爭，亦增加郵政負擔。百年郵政面臨國內外政經環境所 導致之經營困境與瓶頸，顯見以行政官署組織型態之郵政事業確已不敷市場需 求，亦妨礙事業發展，有學者認為必須以公司體制回歸市場機制，在自負盈虧下 經營郵政事業，可以改善官署機構經營缺乏效率的弊病，並藉由法規鬆綁，賦予 經營者較多自主權。因此，郵政將原組織由「郵政總局→區管理局→各地郵局→
支局」四級制改為「郵政總公司→責任中心局→支局」三級制，裁撤區管理局，
成立20個責任中心局，達到組織精簡、降低用人成本的目的，藉以改善經營體質，
落實企業化經營目標，進而有效投入市場競爭，強化郵政經營效率。
此外，郵政總局為因應民營遞送業者搶奪都會區郵件，以及金融、壽險業者 激烈之市場競爭，並突破郵政經營限制，立法院於2002年7月完成郵政法修正，
並於2003年1月1日改制成立「中華郵政股份有限公司」，在不影響業務績效及服 務品質之前提下，採國營及郵務、儲匯、壽險三業合營之經營型態，期透過組織 扁平化、法令修訂及人事制度等配套措施，達到管理、經營等資源共享和節約營 運成本之目的，並跳脫官署體制法規及行政程序限制，增加經營之自主性與彈 性。另一方面，考量郵政屬勞力密集之公共性服務事業，經營業務種類繁多，並 具有普及服務之特性，尤其是外勤郵件收投工作，更需投入大量的人力，倘若分 開經營，恐因利潤考量而產生「吸脂效應」1（cream skimming）（小坂直人，1999：
217；顏嵩源，2000：57；林淑馨，2003：236），造成離島、偏遠地區民眾之通 信權受到侵害，故郵、儲、壽三者合一，彼此可以藉由事業的相互補助達到收支 平衡的目的。
郵政改制公司後，由董事長全權負起公司之經營責任，人事制度亦暫採「雙 軌制」，設置條例明定改制前之交通部郵政總局及其所屬機構現職人員，仍然受 原有人事法令規章規範，但新進從業人員適用新的人事制度，不再具有公務員身 分，也將依員工實際工作表現決定員工升遷、派職、待遇、福利、績效考核等。
然此種以溫和漸進方式達到改制目的，對於現職人員「保留身分，權益不變」之
1所謂「吸脂」（cream skimming），從字面上來解釋，係指當牛奶加熱時，只把浮在表層營養較多，
最美味的脂肪部分瓢起食用，其他部分則棄置不吃。引申為在實施自由化、民營化後，新的業者 在利潤的考量下，僅經營高獲利區域或提供高獲利的服務，而不願經營低獲利的服務。因而，吸 脂所產生的結果，一方面使不經濟或偏遠地區的消費者，無法以均一的價格享受全國相同的服 務，另一方面，吸脂成功的新業者會壓迫既有事業的經營，使其放棄對於特定地區或特定顧客群 提供服務，造成維持郵政事業普及服務供給的困難。
妥協措施，是否和公司化後欲導入的績效制度扞格不入，反而影響效率及服務品 質之提昇？另外在人事雙軌制度併行的過渡期間，現職留任人員未完全退離之 前，公司內部同時存在兩套截然不同的人事制度，對於人事管理必然產生重大困 擾。因為在同一組織下，存在兩種完全不同保障與工作條件之員工，同工不同酬 及權益保障不均，勢必引發爭議與衝突，彼此是否能同舟共命，努力達成組織績 效目標？此點引發作者研究目的與動機。因此本文藉此探討郵政改制公司後，人 事雙軌制度是否產生衝突之研究。
第二節 研究動機與目的
中華郵政改制初期，原有穩定之人事制度不得不產生結構性改變，其改變方 式並非著重於相關人事法令的修改以建構新的人事制度，亦非聚焦於將員工去公 職化，解除員工本身所受的公務人員相關保障，而是強調藉由組織改制為具公司 性質，以另立特別法之方向來進行，達到人事權彈性自主之目的(楊士炫，2007：
7)。是故，為將郵政總局改為郵政公司型態，並改採較具彈性之人事制度，規定 新進人員始適用新的公司人事規章，原有人員則全部移轉為郵政公司員工，並原 則上適用原有之人事法令，以保障原有權益。
承上，中華郵政公司於成立初期，公司內部產生不同身分之人員：
（一）轉調具交通事業資位人員：即於郵政公司設置條例施行前之交通部郵政總 局及其所屬機構現職人員轉調公司者，其已具交通事業人員任用條例所 定資位人員，仍適用交通事業人員任用條例。包含業務類或技術類之 長、副長、高員、員、佐及士等資位人員。
（二）聘用人員：為郵政公司設置條例施行前依郵政聘用人員管理要點聘用之人 員，於公司成立後聘期屆滿前，尚未依公司新訂之人事規章進用者，例 如定期及不定期約僱人員。
（三）未具交通事業資位仍適用原有法令人員：即由原交通部郵政總局及所屬機 構轉調郵政公司，而未具交通事業人員任用條例所定士級以上之資位人 員，除聘用人員外，仍得適用原有法令規定，繼續任原職至離職或退休 為止，例如郵務差、機匠、郵務工等人員。
（四）新進職階人員：係郵政公司新進職階人員，不再適用公務人員有關法令之 規定。職階人員之職階，分經營職、營運職、專業職（一）及專業職（二）
共4職階。
上述轉調具士級以上資位人員，及未具士級以上資位之差、工、機匠人員，
於郵政公司設置條例施行日起五年內，得選擇改依不適用公務人員有關法令規 定。另，郵政公司亦可視業務需要於聘期屆滿前或屆滿時，將聘用人員改依不適 用公務人員有關法令之規定進用（蕭正祥，2002：17）。因此，郵政改制公司後，
四種不同屬性之人員依適用之法令不同，分別歸屬為「轉調人員」及「職階人員」
兩種，呈現雙軌併行的人事制度。
然則，面對郵政組織變革，決策管理者大多強調郵政事業官署型態之制度困 境，卻鮮少注意到郵政事業人事制度設計之特性，並探究雙軌併行人事制度是否 因勞動條件及福利制度不一致而衍生若干問題。兩制併行之過渡時間與組織內士 氣強弱的關聯為本研究動機之一。
其次，就實務面分析，中華郵政改制公司迄今已逾13年，截至2015年6月統計，
員工總人數共計25,777人，其中職階人員已逾9,000人，約占總員工數30%。雖然 公司接受市場考驗，落實企業化經營原則，但是由於職階人員之薪給、升遷、調 派、考成、進修補助、請假、休假、旅遊補助等均較轉調人員為低，工作環境無 論內勤或外勤均同等辛勞，亦需承擔業績壓力與服務效能，不具公務員身分的職 階人員對於兩制併行的制度容易產生比較與相對剝奪感，削弱凝聚與向心力。加 上為降低用人成本而僱用之非典型人力，各種不同身分之員工在同一職場內產生 待遇落差，衝突與對立已不容小覷。以上種種對人事變革的負面感受與認知，均 可能影響員工組織認同與工作態度。本研究欲以深度訪談了解職階人員是否因同 工不同酬而影響工作滿足感？因適用法令不同而產生角色衝突？因勞動條件及 福利待遇之落差產生抗拒及疏離？此係本研究動機之二。
由於研究者任職於臺東郵局人力資源室，同時擔任人事工作已逾10年，郵政 改制公司後，對人事雙軌制度衍生之問題感受甚深，本於上開研究動機，研究者 針對臺東郵局不同屬性員工，透過深度訪談進行實證研究，希冀達致下列研究目 的：
（一）探討郵政員工對公司化變革的認知與自我因應。
（二）探討不同屬性員工對人事雙軌制度評價。
（三）探討郵政員工對兩制併行下衍生勞動條件及福利制度不一致情況，所持 之因應策略與期許。
（四）探討人事雙軌制度對郵政制度變革的衝擊與隱憂。
第三節 研究方法與抽樣
一、研究方法
本研究為達致前一節所敘及之研究目的，首先進行文獻整理分析與次級資料 之蒐集，並以質性訪談進行相關資料之蒐集，研究方法分述如下：
（一）文獻分析法（document analysis）：
此一方法多用在社會科學研究，方式包括文獻蒐集、分析、歸納、研究來提 取所需資料，並對文獻作客觀而有系統的描述。文獻分析可以幫助研究者釐清研 究的背景事實、理論的發展狀況、研究的具體方向、適當的研究設計方式及研究 工具的使用方式。它可以幫助我們了解過去、重建過去、解釋現況及推測未來（葉 至誠、葉立誠，2011）。
在本文，筆者擬蒐集相關文獻資料包括與研究主題相關的期刊文章、專書、
碩、博士論文、檔案、官方統計資料、及媒體報導等，進行初步分析，以了解郵 政組織變革前後與營運績效之關係，並探究人事制度與員工工作態度間之差異，
作為理解問題意識之基礎。
（二）次級資料之分析（secondary data analysis）：
次級資料研究類型包括前人的研究或機構所蒐集或者記錄的資料，研究者於 基礎研究中使用次級資料來解決欲研究的議題、尋找可進一步研究的新觀點，幫 助問題的定義、發展假設及延伸理論，讓現有的知識得以拓展。而本文主要是透 過政府機構相關研究成果報告、中華郵政年報、郵政統計要覽等結果資料，據以 擬定研究架構與訪談問題之大綱，作為本研究建立概觀、研究設計及後續論述之 基礎。
（三）深度訪談（depth interview）：
由於本文主要探討不同身分的郵政人員面對不同人事制度所產生的角色衝 突與認知差異，深度訪談是本研究主要的研究方法。透過與受訪者進行面對面的 訪談方式，直接詢問受訪者自己對研究問題的看法，使他們有機會用自己的語言 和概念表達他們的觀點（陳向明，2002），並藉由半結構式的訪談，根據研究者 事先設計之訪談大綱對受訪者提出問題，以避免訪談者之言談方向、內容偏離本 研究之主題。
中華郵政公司化後，改由各責任中心局擔負行政及管理權責，執行總公司政 策。而各責任中心局因經營條件不同（例如人力結構、城鄉差距、幅員大小不一 等）亦間接影響其營運績效及服務品質。在全國20個責任中心局中，臺東郵局具 有人力結構老化、轉調與職階人員比例懸殊、城鄉差距大、幅員廣闊(含離島地區) 等特殊性，相較於其他各局，人事雙軌制度之組織變革對其產生之衝擊特別明 顯。本研究係以中華郵政股份有限公司臺東郵局之現職員工為研究對象，採用立 意抽樣（purposive or judgmental sampling）作深度訪談的依據，訪談對象包括：
轉調人員、職階人員、不定期約僱人員及外包人員等，主要分為：管理階層人員、
內勤人員、外勤人員、工會幹部及編制外人員，並兼顧當事人性別、年資、年齡、
工作屬性、族群之平衡，期能確保相關人員所提供之資訊能切中本研究之目的。
樣本如下表：
表 1-1：訪談對象一覽表
對象類別 代號 性別 服務年資 職務性質
轉調人員
A1 男 32 年 高階主管 A2 男 33 年 高階主管 A3 男 40 年 高階主管 A4 男 34 年 高階主管 A5 男 31 年 支局經理 A6 男 24 年 支局經理 A7 女 16 年 儲匯窗口人員 A8 男 24 年 外勤投遞稽查
職階人員
B1 男 8 年 高階主管 B2 女 11 年 儲匯窗口人員 B3 女 1 年 儲匯窗口人員 B4 男 18 年 外勤投遞人員 B5 女 4 年 外勤投遞人員 約僱人員 C1 男 6 年 郵務窗口人員 半日制外包 C2 女 3 年 郵務窗口人員 自然人承攬 C3 男 4 年 外勤投遞人員 自然人承攬 C4 女 14 年 外勤投遞人員
三、訪談大綱
本研究係探討中華郵政改制為公司化後，人事運用管理產生雙軌制的人 事制度、人力結構漸進式之變革對郵政永續經營及員工向心力是否產生影 響，以及人力資源管理可能衍生的問題。由於採「半結構式訪談」方式進行，
此一訪談方式有以下幾種好處：一、有特定主題，提問問題的結構有一定的 方向，但尊重受訪者因情境、議題的不同而自由發揮；二、訪問前擬定訪談 大綱或訪談要點，但所提問題可以在訪問過程中隨時邊談邊形成，提問的方
式和順序也可依受訪者的回答隨時提出，有相當彈性（陳曉宜 2005：31）。本 文訪談大綱如下：
（一）轉調人員：
1. 您對於郵政改制為公司化後評價為何？
2. 職階人員與轉調人員工作態度有何不同？
3. 郵政改制為公司化後，升遷制度合理嗎？考量因素為何？
4. 面面對與您身分不同的職階人員，您感受到什麼樣的危機？
5. 在人事雙軌制度併行下，您認為應如何整合二類身分不同人員共同協 力？有何溝通管道？
6. 郵政改制為公司化後，您對工會有何期待與看法？其扮演的角色為何？
（二）職階人員：
1. 您對於郵政改制為公司化後有何看法？
2. 職階人員薪資比轉調人員少，您心裡的看法為何？
3. 同一公司內採用兩套不同之人事制度，您所持的態度與評價為何？
4. 對於兩制併行下產生之酬勞差異現象，您所持的態度與評價為何？
5. 外勤工作負擔情形是否過量？有無超時加班情形？
6. 您對於郵政工會的態度與評價為何？
（三）非典型僱用人員：
1. 您如何看待郵政公司化？
2. 您認為郵政改制後產生之人事雙軌制度合理嗎？
3. 對於同工不同酬現象，您所持的態度與評價為何？是否有機會改變？
4. 您認為郵政工會可人保障僱用人員的權益嗎？
5. 您是否希望定期舉辦投遞外包人員考試，成為正式員工？
第四節 研究架構
本論文的研究目的在探討中華郵政改制為公司化後，衍生之人事雙軌制度對 組織績效的影響，進一步從人事制度面反思公營事業改革所產生的衝擊。據此蒐 集與公營事業組織變革、人事雙軌制度個案研究、人力資源管理等相關之文獻資 料，經由整理與分析後提出本研究之架構（如圖1-1所示）。
本研究架構首先從組織變革的法制面進行研究，包括配合改制公司修訂之郵 政法、郵政儲金匯兌法、郵政簡易人壽保險法及訂定中華郵政股份有限公司設置 條例等郵政四法，以及組織扁平化、分權化、組織分工等，俾瞭解郵政改制後之 現況。
由於郵政改制公司化係為達到法規鬆綁及彈性用人之目的，為減少改革阻力 並避免衝擊現職人員權益保障，係採「保留身分，權益不變」之妥協措施，故而 產生二種不同保障與工作條件之員工。然改制後同工不同酬現象引發爭議不斷，
嚴重影響工作態度及工作士氣，本研究架構針對人事雙軌制度進行質化研究，分 別從轉調人員層面及職階人員層面，再輔以非典型人力僱用層面，採深入訪談法 進一步瞭解本議題之內涵。
本研究將針對郵政組織變革後，探討人事雙軌制度是否為影響營運績效之主 因，並綜合以上分析結果或發現，對政府、中華郵政公司及郵政員工提出本研究 之結論與建議，並對後續研究者提出建議。
圖 1-1：研究架構圖
研 究 結 論 與 建 議
研 究 資 料 整 理 與 分 析 基 礎 理 論
組 織 變 革 組 織 發 展 人 力 資 源 管 理
研 究 方 法 文 獻 分 析 法 次 級 資 料 分 析 法 深 度 訪 談 法
研 究 課 題
人 事 雙 軌 制 度 的 政 策 與 影 響
第二章 文獻回顧
為迎合國際潮流趨勢，解決公營事業經營效率不彰、減輕國家財政負擔等 問題，自1980年起許多國家推動公營事業民營化，已蔚為一股風潮。然回顧 公營事業的發展歷程，前經濟部長施顏祥（1997）認為不應全盤否定公營事 業的存在貢獻，而應以正面積極的做法導引公營事業轉向更有價值的方向。
尤其公營事業成立的背景，或基於政治理念、財政收入；或基於就業創造、
經濟發展；或基於社會變遷等源由，其背後皆肩負著階段性任務確實產生鉅 大貢獻與價值。值得吾人注意的是：公營事業本身擁有公共性和企業性的雙 重性格，公營事業在公共性的制約下所產生的缺乏效率問題，雖然可以藉由 民營化及導入市場競爭方式而暫時得到解決，但是民營化後的事業，如何在 發揮企業性、效率性的同時，還能持續維持公共性及普及性的服務供給，向 來是一個不易兼顧的難題（林淑馨，2003），相關運行機制及配套措施都可能 是影響公營事業民營化政策成敗之重要因素。
施顏祥（1997）同時指出，公營事業民營化，在學理上，確實能夠產生社 會整體更高的價值，但更重要的是民營化之路該如何有效進行？本章擬從國 內、外之相關文獻研究瞭解公營事業民營化的類型、作法及優缺點，進一步 探討民營化後的組織文化變革是否對營運績效產生影響？並從組織理論來看 人事雙軌制度的運作條件與風險是否與組織內士氣強弱有關聯？最後經由其 他國家郵政民營化之個別案例歸納推動民營化的各種作法，並分析其利弊，
藉此作為探討中華郵政公司民營化的挑戰與困境。
第一節 公營事業民營化
一、公營事業的定義與類型
公營事業（public enterprise）亦稱為公企業、公共事業、國營事業或政府 企業，係由國家或地方政府基於各種政策目的及公共利益而自為經營，不以 權力為要素的事業（陳志華、甘國正，2008）。換言之，政府為因應社會需要 及公眾服務，以私法人的資格所設置的事業或企業機構，並以商業經營方式 從事營運之行為。
我國審計法第47條及會計法第4條，將公營事業區分為「公有營業機關」
及「公有事業機關」，凡政府所屬機關專為供給財物、勞務或其他利益，以營 利為目的，或取相當之代價者，為公有營業機關；其不以營利為目的者，為
公有事業機關。但須特別注意的是這二項法令對於各級政府經營事業的審 計、會計實務上並未嚴格區分，皆稱之為公營事業。故從法制面言，我國公 營事業制度的建立係根源於憲法第144條規定：「公用事業及其他有獨占性之 企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」，成為各級政府從 事公營事業的法源依據。另公營事業通常採公司之組織形態經營2，故吳庚
（2007）進一步定義公營事業為由各級政府設置或控有過半數股份且從事私 經濟活動為目的之組織體。
茲將公營事業之類型說明如下：
（一）公營事業之經營形態：
1. 政府獨資經營之事業：例如經濟部所屬的台電、中油、台糖、台水公司，
財政部所屬的台灣菸酒公司，交通部所屬的台鐵、中華郵政公司。
2. 各級政府合營之事業：例如桃園縣大眾捷運公司，係由臺北市政府、新 北市政府、桃園市政府按照桃園捷運路線的長度比例出資（出資比例依 序為6.67％、29.32％、64.01％），並由桃園市政府負責經營。
3. 依事業組織特別法之規定，由政府與人民合營之事業：例如臺北捷運公 司是悠遊卡公司最大股東，其餘股本由台北富邦銀行、國泰世華銀行、
台新銀行、中國信託銀行、神通電腦、臺北市及新北市之公車業者擁有。
4. 依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以 上之事業（見公營事業移轉民營條例第3條之規定）：例如早期的中鋼，
但為了達到民營化之「實」，政府持股會低於50%，但實際擁有決策或指 派董、監事的權力，例如漢翔公司（政府持股45.73%）、國軍退除役官兵 安置基金投資國華海洋企業公司與欣欣客運公司（政府持股比例各為 49.68為％與49.07％）、中油公司投資中殼潤滑油公司、台耀石化材料科 技公司、淳品實業公司（政府持股比例全為49％）。
（二）公營事業由國家設置或控股者，稱國營事業（參照國營事業管理法第3 條），由地方自治團體設置或控股者稱市營、縣（市）營事業（參照公營事業移
2依公營事業移轉民營條例第 3 條規定：「本條例所稱公營事業，指下列各款之事業：一、各級政 府獨資或合營者。二、政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十者。三、政府與前二款 公營事業或前二款公營事業投資於其他事業，其投資之資本合計超過投資事業資本百分之五十 者。」另可參照國營事業管理法第 3 條。全國法規資料庫網址：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx，
檢索日期：104.10.03
轉民營條例施行細則第3條）。例如「中華郵政公司」為隸屬交通部之國營事業、
「新竹農產運銷公司」為新竹市政府獨資經營之市營事業機構等。
（三）公營事業機構雖然亦負有行政目的3（參照公營事業移轉民營條例第1條、
國營事業管理法第2條），然其行為屬於私經濟範疇，原則上應受私法規範，但 在現行法制下，其財務審計（審計法第47條以下）、人事行政（公務員服務法第 24條及其他相關法規）等事項仍受行政法規之羈束。例如中華郵政公司不論是各 項資費收費、資金投資、預算編列、資產運用等方面，都受到政府採購法、預算 法、審計法、國有財產法等限制，不具有一般企業具相當自主性，且郵政服務人 員如違反郵政法之規定，必須受到刑罰或行政罰之制裁。
（四）公營事業之種類：
1. 生產事業機構：係指各級政府從事公營之生產公用事業，例如台糖、台 電、中油等公司，及各縣市瓦斯管理處、印刷廠、報業、自來水事業等。
2. 金融事業機構：係指各級政府從事公營之金融事業機構，例如臺灣銀行、
臺灣土地銀行、台銀人壽保險公司等等。
3. 交通事業機構：係指各級政府從事公營之交通事業機構，例如郵政、航 空、鐵路、公路、公共車船、大眾捷運等等。
4. 其他事業機構：係指各級政府從事公營之其他事業機構，例如魚、肉品、
果菜市場、農產運銷公司、金門縣陶瓷廠等等。
綜合上述之定義，本論文研究對象為中華郵政公司係隸屬交通部的國營事 業，且政府占有百分之百的股權，目前僅將兼具行政官署與國營事業性質之
「郵政總局」改制為具有私法人性質之「郵政股份有限公司」。至於中華郵政 公司未來是否民營化，尚無規劃推動民營化之時程表（交通部，2012）。
二、民營化的浪潮背景
民營化之浪潮背景與二次大戰後公營事業之擴展有關，當時許多國家為振興 經濟，帶動需求，以政府資源大量介入各項公用事業，進行計畫型經濟政策，公 營事業遂成為各國實現發展策略及穩定民生的重要政策性工具。隨著戰後經濟持
3依公營事業移轉民營條例第 1 條規定：「為促進公營事業移轉民營，以發揮市場機能，提升事業 經營效率，特制定本條例。」另依國營事業管理法第 2 條規定：「國營事業以發展國家資本，促 進經濟建設，便利人民生活為目的。」
續發展、貿易自由與科技進步，促使民間企業迅速成長，資本市場日趨完善，相 形之下，公營事業缺乏效率、浪費及虧損等問題，造成財政入不敷出，逐漸引發 民眾詬病及不滿。同時新自由主義（neo-liberalism）興起，經濟學者海耶克所信 奉之自由放任思想取得主流地位，帶動解除管制及私有化的經濟思潮，期能減少 政府對於市場的干預，行政官僚的裁量權限儘量降到最低，簡化行政組織，減免 租稅，透過市場交易秩序達到有效率的資源分配（張英磊，2010：13-17）。是故，
國營事業應民營化的聲浪在政策上逐漸成型。
1980 年代開始，英國首相柴契爾夫人及美國總統雷根不約而同地提出了國營 企業民營化的政策，藉由出售國有企業進行一連串民營化政策，希望以釋出國家 管理不當的經濟主體，交由民間接管解決龐大的財政赤字。在長達 18 年的努力 推動下，公營事業逐漸被納入市場自由競爭之規範中，範圍包括航空、天然氣、
鋼鐵、電信、石油、航運業、自來水、電力、機場營運單位、部分核能產業、煤 礦業以及勞斯萊斯…等等，促使英國的經濟情況獲得極大改善（鄭寶清，2013）。
由於公營事業大多屬於高度保護的獨占或寡占企業，缺乏競爭，創新意願不 高，加上官僚政治的干預，效率普遍低落。反觀民營企業因同業競爭激烈，必須 依賴資本市場融資而受市場紀律的約束，以及雇主給予員工分享利潤的激勵等，
效率自然較公營企業高（吳定，1994）。因此，各國見柴契爾夫人推動國營事業 民營化大獲成功之後，國營事業民營化的潮流即從歐洲、北美一直漫延至亞洲等 地。此外拉丁洲的墨西哥、巴西、智利、阿根廷與中國大陸等國家，也都為了改 善國內經濟體系而採取強有力的民營化政策，自此公營事業民營化遂成為一股國 際潮流。
三、民營化的作法
民營化（Privatization）一詞並非驟然而生的概念，1961 年版的「Webster’s Third New English Dictionary 」起初是以「民營」（privatize）定義為「變更公的統治 或所有產業之地位為私的統治或所有」（林淑馨，2003），直至 1969 年 Peter F.
Drucker 在其著作「斷續的年代」（The Age of Discontinuity）一書中，使用了「再 民營化」（reprivatization）一詞，1976 年 Robert Poole 將該詞彙改成「民營化」
（Privatization）概念，並延用至今。而此新語彙亦在 1983 年首度編入「韋氏新 大學字典」（Webster’s New Collegiate Dictionary）中（李慰遲，1995）。
關於民營化之定義各家學說相當不一致，主因是民營化的概念包含國營事 業、公共服務等多樣內容，涉及不同的政策層面，若從不同角度觀察會有不同的
結果，很難給予明確或完整性的定義。前經濟部長施顏祥（1997：13）亦發現，
民營化內涵常因各國之政治、社會、經濟等環境相異而呈現不同之解釋風貌，
罕見任何二國有相同的作為，且同一國家因應經濟發展所需也採取不同的作 法。
就民營化（privatization）之字義而言，王榮祖（1993）譯為「私有化」、「私 部門化」、「民有化」、「民營化」等，故有若干論者（M. Pirie，1988）將民營 化作引申性之廣義解釋，認為其應包括「自由化」（liberalization）與「解除管制」
（deregulation）或是與「完全的市場安排」（pure market arrangement）視為相同 意義。然此界定很容易讓人擔憂政府是否假借「民營化」之名而行推諉責任之實？
詹中原（1993）即主張在討論民營化概念及定義時，不宜完全以成本價格、市場 誘因等經濟機制之角度來下定義，其前題應包含：
（一）民營化之公共責任仍由政府承擔，而轉移者僅是民間所展現的績效；
（二）政府角色是減少，但絕無法消失；
（三）唯有政府的能力及效率，才能保證民營化之成功。
故民營化應指政府減少直接涉入生產及提供財貨與服務，轉而強化政策能力
（規劃、監督、評估），以增加社會中私有機制之發展，進而提昇民眾所接受之 品質，且能滿足公共需求。在此定義下，政府角色並未退縮，而是運作重點及工 作內容之轉變，將節省之財力及人力投入提昇服務品質及整體規劃政策之功能4。
就概念上而言，民營化其實具有多元的意義。前台鹽公司董事長鄭寶清
（2013：37）認為，從廣義來說，只要在總體經濟活動中民營事業所占之比重提 高即為民營化，只要是開放民間事業自由參與市場競爭，並解除各種管制，即可 達成民營化的目的。狹義的定義則將民營化視為國營事業之所有權與經營權做不 同組合的移轉，其中包含：
（一）所有權與經營權一併移轉。
（二）經營權移轉，但政府仍擁有所有權，又稱之為公有民營。常見的是委託 經營或外包方式，如公立醫院委託民間經營。
（三）所有權已移轉，但政府仍握有經營權，資本額較大之國營事業，當政府 持股已降至 50%以下，但仍為最大股東時，則屬此類型。
在民營化的研究領域當中，Emanuel S.Savas（1992）認為政府基本上對各類 財貨及服務有規劃、支付及生產之功能。而在此基礎上，民營化意謂著減少政府 干預，增加私有機制的功能，以滿足人民之需求，在各類公共活動及資產所有權 上政府角色縮減，但政府仍需對其事務監督及負責。按照 Savas（1999）之定義，
政府的勞務活動、國營企業及國有資產的民營化方式，通常可分為：委託授權
（delegation）、政府撤資（divestment）、及替代（displacement）三大類型，每 一類又可以透過幾種具體的技術和方式來實現（如表 2-1 所示），茲分述如下5：
（一）委託授權：此係民營化最常用的方式，要求政府持續而積極的介入，因 為政府部門依然承擔全部責任，只不過把實際生產活動委託給民間部門，透過承 包、特許、補助或法令委託等形式來實現，茲分述如下：
1. 承包：即政府可以透過與營利或非營利性民間組織簽訂承包契約的形 式，委由私部門提供直接或輔助勞務，例如路面維護、街道清潔、樹木 維護、資料處理、訓練、設備維護…等等。
2. 特許權：係由政府授予某一民間組織可直接向公眾出售其勞務或產品之 權利（通常是排他性權利），如電力、水、天然氣及交通運輸業者經營 權，但保留「價格率之核准權」，而費用由使用者付費。經營權又涉及 公共場域的使用，如廣播電台頻道之使用、航空、公車路線之特許及公 共資產之租借。
3. 補助：補助通常僅涉及最一般化的要求，由政府透過補助方式（免稅、
低利貸款、直接補助等）來安排民營企業從事該項活動，如提供客運勞 務、建造以低於市價出租的住房、海上運輸、主持研究、推動藝術發展…
等等。
4. 抵用券：不同於補助生產者的作法，抵用券是補助合格的消費者，係由 政府將抵用券核發給有資格使用之民眾，以指定消費某類貨品或公共勞 務，如食品、房租、教育、醫療、保健、托兒及運輸等等。通常社會福 利救濟即運用此種方式。
5. 法令委託：是由政府以命令方式要求民間機構自付代價來提供勞務，如 失業保險、對身心障礙人士就業的照顧、就業訓練等等，亦即透過政府
5Emanuel S. Savas 著，黃煜文編譯（2005 年），《民營化歷程：公部門．非營利．企業的夥伴雙贏 之道》，臺北：五觀藝術管理有限公司，頁 188-204。
對民間雇主增加法定要求的方式來提供社會勞務項目，為政府分擔或共 同承擔若干社會安全責任。
上述作法的優點是能提高生產力、節省成本，有利於吸引民間專業及技術參 與公共事務，並提供民眾更多選擇自由，提昇政府職能。缺點是成本降低可能招 致工人的反對，進而影響生產品質；補助及抵用券需要政府持續投入，可能加重 政府財政負擔；對於有些受委託之民間部門，可能由於種種因素，因而中斷服務，
將導致服務對象之不便或權益受損，掩蓋了政府的角色職能。
（二）政府撤資：撤資一詞常意味著「去國有化」，即公營事業或公共資產藉 由出售（sale）、無償移轉（free transfer）及清算（liquidation）等方式進行民營 化，茲分述如下：
1. 藉由出售進行撤資：包括建立合資企業、將企業出售給民間買主、將股 份賣給公眾、將企業出售給管理者或雇員、將企業或資產出售給使用者 或顧客等等。
2. 藉由無償移轉進行撤資：撤資不一定要出售企業，可以將企業贈與給雇 員、使用者或消費者、公眾、原所有者，也可以贈與給符合資格之特定 團體。例如原本隸屬於國有英國鐵路公司之下的英吉利海峽渡輪勞務被 轉讓給了管理者 Sealink 渡輪公司，從此終止國庫對該勞務無窮無盡的補 助。
3. 藉由清算進行撤資：對於經營不善之公營企業，若找不到買主讓企業繼 續經營下去，或者獲利的希望微乎其微，則可藉由關閉或清算等方式退 出市場。在後社會主義和發展中國家，有上千個諸如此類之公營企業最 後走上被清算的命運。
上述作法的優點是：政府撤資引入競爭之後，績效顯著提高，並有利於吸引 民間知識、技術和投資，藉由出售國有不動產，能增加政府財政及稅務收入，並 節省維護費用。同時有利於資源的重新配置和有效利用，從而促進經濟的整體發 展。缺點是：政府撤資後帶來的裁員問題，影響員工權益易引發工會抗爭；民營 企業以利潤為導向，只對最好的機會感興趣，而不願承擔太多無利可圖的社會責 任，造成「吸脂效應」問題。另外不當的撤資策略恐導致貪污、財富過於集中、
損害社會正義、私人壟斷等不良後果。
（三）替代：當政府提供之勞務和商品，無法滿足社會大眾之需求時，將會加
速政府移出的過程，同時吸引民間部門的競爭者意識到此種需求，而適時提供滿 足社會大眾之勞務和商品，此時政府部門即逐漸被民間部門所取代。替代可分為：
1. 不履行職務之替代：當公眾認為政府對於商品或勞務的生產是不適當 的，且民間部門恰好能滿足這類需求時，公眾逐漸轉向民間部門來獲取 勞務。如果政府對於商品和勞務不履行職務，或者政府在勞務提供上的 角色相對縮小，那麼民間部門扮演的角色就會越來越重要。例如政府提 供的客運勞務無法讓公眾滿意或不適當，定點服務的計程車、通勤公車、
小巴士等非正式、半合法民間運輸可能會大幅成長。
2. 撤出之替代：政府透過限制國有企業成長或縮小其規模，讓民間部門進 入相關領域，有意識地實現撤出或「卸下職務」，此種作法也叫「消滅 式（byextinction）民營化」或「盆栽式民營化」（bonzai aapproach to privatization），被修剪的國有企業就像被忽視的或生病的盆栽一樣，最 終會被丟棄。例如在非洲賴索托（Lesotho），國營企業「賴索托貨運與 客運勞務公司」負責整個國家的貨運與客運勞務，但卻沒有再購置新車，
而舊車又不斷退役，於是民營客運公司便購置了大批新車，逐漸取代了 這家國營公司。
3. 解除管制之替代：國有企業和政府活動之所以能繼續存在乃是因為它們 享有壟斷地位，禁止民間部門與它們競爭，解除管制有助於民營化，它 讓民間部門能挑戰政府的壟斷，甚至取而代之。例如美國郵政管制的放 鬆，造成競爭性民營公司遞送的郵件和包裹量急劇增加，搶佔了美國郵 政局的市場。在瓜地馬拉，則估計有 60%至 80%的信件由 250 家左右的 民營公司投遞，人們認為它們比政府郵局更可靠。
上述作法的優點是：對於嚴重虧損的國營企業進行結構調整，能夠減輕政府 的沉重負擔，利用自由市場的經濟、效率原則，改善公共服務品質；注入民間企 業活力，提升資源運用效率；解除市場獨佔現象，透過放鬆管制及市場競爭機制，
達成經濟成長目標。缺點是：民間企業在最高效率、最低成本之考量下，容易忽 略社會責任與公共利益；政府最後仍需負擔財政籌措、業務監督，以及績效成敗 之責任。
表 2-1：民營化之類型及方式 民營化類型 民營化方式
委託授權
（Delegation）
1.承包
（1）部分勞務
（2）全權管理 2.特許權 場域特許使用 3.補助
4.抵用券 5.法令委託
政府撤資
（Divestment）
1.出售
（1）給合資企業
（2）給民間買主
（3）給公眾
（4）給雇員
（5）給使用者或消費者
2.無償移轉
（1）給合資企業
（2）給公眾
（3）給雇員
（4）給使用者或消費者
（5）給原來的擁有者（歸還）
（6）給特定的群體 3.清算
替代
（Displacement）
1.不履行職務
2.撤出（卸下職務）
3.解除管制
資料來源：Emanuel S. Savas，2005：190，作者自行整理。
就國內國營企業民營化政策而言，主要採取的策略就是所有權轉移、經營權 與型態改變及解除管制等方式辦理，透過對國有資產或是股份的出售、無償移轉 甚至是清算變現的方式，全面或漸進式將經營權由公部門轉移至私部門的過程。
但臺灣近年來推動民營化政策在形式上將事業股份降到 50%以下，但實質上仍握 有公司經營管理權，演變成人事酬庸的工具。另外，大量釋股的結果造成資本市 場衝擊與嚴重資金排擠效應，移轉及清算變現政策運用不當，造成犧牲本業及賤 賣國家資產，讓財團利用土地炒作獲取暴利，移轉民營之企業為提高利潤，以裁 員減薪降低人事成本、經營其他事業賺取利潤及變賣土地或變更地目，以獲取暴 利（鄭寶清，2013）。例如中華電信釋股案、臺灣南北高速鐵路 BOT 案、污水 下水道工程、ETＣ案、以及高捷弊案，常引發賤賣國產以及圖利財團等爭議，造 成國營事業民營化不僅無法在自由市場中搶到機會，反而承擔過多無法預料之企 業經營風險。
因此，晚近有學者主張民營化不是萬靈丹，在「民營化」前應先進行「企業 化」。如 Milton Friedman（2002）修正自由主義觀點，認為自由主義在不同社會 環境其產生的結果也不盡相同。Friedman 認為有些社會推行法治比推行自由主義 更加重要，所以施行一個政策必須要考量該社會的法治素養、公民社會、社會資 本以及財富分配等等因素。另外 Joseph E. Stiglitz（2002）亦指出，許多開發中國 家的轉型經濟忽略了自由化、私有化需有完善配套制度才能成功。國營事業民營 化不是唯一不變的王道，但國營事業企業化與永續經營才是最新、最重要的思 維。國營事業如何有效運轉，又不危害人民權益及增加國家財政負擔，則是未來 國營事業改造的重要方向6。
四、我國推動公營事業民營化現況
近年來，國際經貿情勢變遷，各國在自由化、國際化的潮流趨勢下，公 營企業民營化已成為各國政府施政的重點和目標之一。我國為了參加國際經 貿組織，以往公營事業長期受政府各項法令規章約束，改革步伐難以配合外 在環境變遷，行政院於 1989 年國營事業民營化推動專案小組會議揭示：增進 事業經營自主權，以提高其經營績效；籌措公共建設財源，加速公共投資，藉以 提升生活品質；吸收市場過剩游資，紓解通貨膨脹壓力；增加資本市場籌碼，擴 大資本市場規模，以健全資本市場之發展，作為民營化之主要目的7。
臺灣在1980年代初期國、省縣市營事業機構至少有150家以上，資產總值 市價數以兆計，為上市公司總資產市價的數倍。公營機構經濟活動占全國總
6引自鄭寶清（2013），《民營化策略》，臺北：大橋出版有限公司，頁 24-26。
7經濟部國營事業委員會網站：民營化沿革。網址：
http://www.moea.gov.tw/Mns/cnc/content/Content.aspx?menu_id=10277。查詢日期：2015 年 10 月 15 日。
生產毛額比重幾近10%，明顯較各先進工業國家高出許多（施顏祥，1997）。
1989年7月25日行政院成立「公營事業民營化推動小組」，正式推動公營事業 民營化，過程紛爭及干擾不斷，造成民營化進度遲緩，截至2014年12月1日止，
全部或部分移轉民營之事業計39家（見表2-2），結束營業者有17家（見表2-3）。 表 2-2：已移轉民營化之公營事業
原主管機關 已移轉民營事業 民營化
基準日 民營化方式
經濟部
中國石油化學公司 1994.06.20 出售股權 中華工程公司 1994.06.22 出售股權 中國鋼鐵公司 1995.04.12 出售股權 台肥公司 1999.09.01 出售股權
中興紙業公司 2001.10.16 讓售資產（員工承接）
台機公司 2001.11.19 讓售資產（與特定人協議）
臺灣省農工公司 2003.01.01 標售資產 台鹽實業公司 2003.11.14 出售股權 唐榮公司 2006.07.05 出售股權 臺灣國際造船公司 2008.12.18 出售股權 漢翔公司 2014.08.21 出售股權
財政部
中國產險公司 1994.05.05 出售股權 中國農民銀行 1999.09.03 出售股權 交通銀行 1999.09.13 出售股權 中央再保險公司 2002.07.11 出售股權 合作金庫 2005.04.04 出售股權
交通部
陽明海運公司 1996.02.15 出售股權
台汽公司 2001.07.01 讓售資產（員工承接）
台鐵貨搬公司 2003.01.01 資產標售（員工承接）
中華電信 2005.08.12 出售股權
臺灣省
彰化銀行 1998.01.01 出售股權 華南銀行 1998.01.22 出售股權 第一銀行 1998.01.22 出售股權 臺灣中小企銀 1998.01.22 出售股權 臺灣產險公司 1998.01.22 出售股權 臺灣航業公司 1998.06.20 出售股權 臺灣人壽保險公司 1998.06.30 出售股權 台開信託公司 1999.01.08 出售股權
退輔會
液化石油氣供應處 1996.03.16 標售資產
榮民氣體廠 1998.01.01 資產作價與民間投資人合 資成立民營公司
岡山工廠 1998.08.01 標售資產
食品工廠 2003.07.01 資產作價與民間投資人合 資成立民營公司
榮民製藥廠 2005.12.31 資產作價與民間投資人合 資成立民營公司
龍崎工廠「事業廢棄 物處理區」
2006.10.04 資產作價與民間投資人合 資成立民營公司
榮民工程公司 2009.11.01 核心業務（無形資產、未 完工程、技術人力及施工 材料機具等）資產作價與 民間投資人合資成立民營 公司
新聞局 新生報業公司 2000.12.31 讓售資產（與特定人協議）
台北市
台北銀行 1999.11.30 出售股權 印刷所 2000.12.31 標售資產 高雄市 高雄銀行 1999.09.27 出售股權
資料來源：行政院國家發展委員會，作者自行整理。
表 2-3：已結束營業之公營事業
原主管機關 已結束營業事業 結束營業日
退輔會
農業開發處 1990.06.30 海洋漁業開發處 1991.12.31 冷凍加工廠 1992.01.30 台中港船舶中心 1993.04.30 榮民製毯廠 1996.06.30 彰化工廠 1996.10.31 榮民礦業開發處 1997.04.30 榮民化工廠 1997.06.30 楠梓工廠 1998.09.30 榮民印刷廠 1999.03.31 台北紙廠 1999.09.31 台中木材廠 2000.07.31 台北鐵工廠 2000.11.30 桃園工廠 2001.12.31 塑膠工廠 2003.07.01 新聞局 臺灣電影文化事業公司 1999.10.31 經濟部 高雄硫酸錏公司 2002.12.31
資料來源：行政院國家發展委員會，作者自行整理。
從表2-2與2-3中可知我國民營化的作法偏向所有權轉移，透過出售股權
（如中石化、中鋼、台肥等等）、讓售資產（如台機鋼品廠賣給統一集團、唐 榮鋼鐵廠出售給秦楊公司等等）、以資產作價與私人公司合資成立私人公司
（如榮民氣體廠由退輔會以資產作價與聯華氣體出資60%成立遠榮氣體），以 及解除管制方式進行民營化。此一作法的優點是能夠快速達成民營化目標，
並將虧損、經營績效不佳之國營事業移轉至民間，增加政府財政收入，減輕
虧損及補貼負擔。但相對的，其風險為容易造成資源被財團壟斷，要求資源 分配的可能性將完全消失，因為全民不再是股東，即使是小股東亦無法改變 董監事的決策，民營化的結果若淪為財團化，全民利益在此過程中受到漠視。
因為透過股權的移轉，政府可在很短的時間與較少的資金下，將國家資產輕 易移轉到民間財團手中。檢視我們民營化作法與國際趨勢的作法相比，西方 是資方市場下逐漸形成的產物，我國則是以行政手段快速解決問題，忽略社 會信任、社會資本、社會價值觀及無形的政治等非經濟因素，很難阻止民營 化的弊端。
另外，政府目前仍持續檢討推動民營化之公營事業共有7家（見表2-4），
其尚未民營化的理由各有不同，主要原因是公用事業之特殊性、政策考量等 因素暫以維持現況為宜，然實際執行時多因工會反對而難以執行釋股。
表 2-4：持續推動民營化之公營事業
主管機關 事業名稱 民營化推動現況
經濟部
臺灣電力公司 「民營化計畫書」檢討修正中
台灣中油公司
「民營化計畫書」檢討修正中，規 劃採分階段釋股方式，預計於民國 106 年底前完成民營化
台糖公司 「民營化計畫書」檢討修正中 台灣自來水公司 暫緩執行民營化
財政部 台灣菸酒公司 暫緩執行民營化
交通部
台灣鐵路管理局 民營化時間表不明確 中華郵政公司 民營化時間表不明確
資料來源：行政院國家發展委員會，作者自行整理。
由上述資料顯示，政府近年將國內許多公營事業積極移轉民營，運作方 式主要是採取「股權移轉」，於公開市場中釋出股權，惟適逢國內股市不景氣，
失業率逐年提高，國內許多學者及工會組織開始質疑民營化的真正目的和方 向，認為民營化是為解決國家負債及圖利財團。前立法委員邱毅（1995）即 指出，當前國內資本市場的胃納能力有限，一旦採取股權出售方式，主管部 門為追求民營化的作業效率，並減少作業風險，必然偏好以證券商包銷方式
來釋出官股。但在不健全的市場機能下，這種運作方式很容易讓特定財團順 勢切入，使「民營化」淪為財團化之後果。邱毅同時認為，對於部分攸關民 生福利或是民間無意接手的公營事業，其實可以透過「多角化經營」與「公 司扁平化」來改善決策程序冗長、經營缺乏彈性、科層化與官僚化等問題，
而不一定汲汲於推動民營化。因此政府在推動公營事業民營化時，採漸進式、
部分委託經營、簽約外包、公設民營的方式等是否更具經營彈性及效率，「企 業性」提昇後對「公共性」之普及服務是否產生影響，這些都是政府在推動 民營化政策時必須慎重考量的重要因素。
第二節 民營化與組織變革
由於公營事業民營化過程中，不僅牽涉到事業體質的轉換、組織結構的 重整、勞動條件的改變與工作環境的變化等，對民營化後的組織發展與員工 福利亦有顯著的差異，因此，民營化對公營事業而言，可算是一種組織上的 重大變革（林淑馨，2006）。
綜觀公營事業民營化之運作型態及過程，其實際內涵應包括政府機構公 司化、業務外包、委託民間經營及代理、事業移轉、解除管制與開放市場等 等，無論採取哪種方式，勢必為該機構帶來巨大衝擊8。因民營化前的公營事 業多屬官僚型組織，無論在組織架構、組織文化或管理方式上多與行政機關 相似，且屬政府組織系統的一部分（例如郵政總局、電信總局及菸酒公賣局 等），受到相關法規約束、政府直接或間接透過其他機構與民意之監督，容易 產生層級節制、決策程序冗長及缺乏彈性等弊病，不僅無法適時因應外在環 境的變化與民眾之需求，公務員鐵飯碗心態更易使組織人員欠缺「以客為尊、
顧客導向」的企業觀念，服務品質與效率難以提升，自然無法與民間企業相 抗衡。因此，官僚組織特性及公共性的制約所造成之經營無效率才是迫使公 營事業民營化的關鍵因素。故整體而言，如欲提升公營事業的競爭力，除了 形式上移轉民營外，唯有實質的改變公營事業內在組織型態，如組織架構、
組織文化及人事變革管理方式，才能達到公營事業永續經營的目標9。 然值得深思的是，公營事業藉由民營化提高競爭力與經營效率的同時，
是否能夠繼續維持公共責任之承擔與公共利益之伸張已引發諸多爭議，有學 者從公共行政的角度指出，經濟效率絕不能單獨成為政府決策之唯一衡量，
8黃雅榜（2007），《變革與管理》，臺北：考選周刊社，頁 89。
9林淑馨（2006），「民營化與組織變革-日本國鐵的個案分析」，《政治科學論叢》，第 27 期，頁 148-149。
民營化仍為「公共」事務，脫離了「公共」，如何奢談藉民營化的「手段」來 實踐政府的「公共目的」（張淑芬、江明修、倪達仁，1994）？另外，林淑馨
（2006）亦發現，公營事業在進行民營化時都會藉由人員精簡來達到降低生 產成本與提升效率之目的，但問題是，事業本身藉由人員精簡來改善經營效 率的作法僅能產生暫時性效果，在民營化告一段落之後，新事業如何能長期 維持良好的營運效率就成為民營化實施後另一個值得探究的重要課題。基 此，從上述學者的覺察可以發現，在民營化的過程中，「組織變革」、「組織發 展」與「管理策略」似乎扮演著重要的關鍵角色，這些策略成為公營事業超 越民營化之政策困境所採行的必要手段。
一、組織變革
組織係指一群人為了達成共同目的時，經由權責的分配、層級結構所構成的 一個完整有機體，它是隨著時代及環境的改變而在自謀調整與適應，同時，人員 之間建立了一種團體意識，以達成他們所共同追求的目的（張潤書，1998：123），
足見組織並非是一個靜態的實體。「組織變革」（organizational change）乃是一種 因環境改變而導致組織改變過程10。一般來說，變革可分為「漸進式變革」與「革 命式變革」兩大類：
（一）漸進式變革（evolutionary change）：乃是逐步的、漸進的、有特定焦點 的變革，意味著試圖增進組織現行營運的效率。例如全面品質管理
（TQM）是一種變革的流程，透過它，組織企圖經由漸進的方式來改善 工作的方法。
（二）革命式變革（revolutionary change）：係指迅速的、激烈的、涉及整個組 織的變革，意味著試圖發現有效率的新方法。例如全新的做事方式、新 目標、新結構，組織可以使用許多方法中的一種來執行革命性變革，以 迅速獲得這些結果，其型式可分為流程再造、結構重整及創新三種11。 組織變革是指組織從現在的狀態轉變到期望的未來狀態，以增進其效能的過 程。組織變革的意涵非常廣泛，舉凡組織試圖改變其結構、文化、技術、策略、
人事、行為與價值觀等構面所做的努力，皆可屬於組織變革的範圍。因此，各國 政府對於積弊已久且組織規模龐大的公營事業而言，面對民營化的改制風潮，在
10詹中原等著（2006），《變革管理：組織的成功密碼》，臺北：國立中正紀念堂管理處，頁 9-13。
11Gareth R. Jones 著，楊仁壽、俞慧芸、許碧芬等合譯（2002），《組織理論與管理：理論與個案》，
臺北：雙葉書廊，頁 472。
