民營化與組織變革

由於公營事業民營化過程中，不僅牽涉到事業體質的轉換、組織結構的 重整、勞動條件的改變與工作環境的變化等，對民營化後的組織發展與員工 福利亦有顯著的差異，因此，民營化對公營事業而言，可算是一種組織上的 重大變革（林淑馨，2006）。

綜觀公營事業民營化之運作型態及過程，其實際內涵應包括政府機構公 司化、業務外包、委託民間經營及代理、事業移轉、解除管制與開放市場等 等，無論採取哪種方式，勢必為該機構帶來巨大衝擊⁸。因民營化前的公營事 業多屬官僚型組織，無論在組織架構、組織文化或管理方式上多與行政機關 相似，且屬政府組織系統的一部分（例如郵政總局、電信總局及菸酒公賣局 等），受到相關法規約束、政府直接或間接透過其他機構與民意之監督，容易 產生層級節制、決策程序冗長及缺乏彈性等弊病，不僅無法適時因應外在環 境的變化與民眾之需求，公務員鐵飯碗心態更易使組織人員欠缺「以客為尊、

顧客導向」的企業觀念，服務品質與效率難以提升，自然無法與民間企業相 抗衡。因此，官僚組織特性及公共性的制約所造成之經營無效率才是迫使公 營事業民營化的關鍵因素。故整體而言，如欲提升公營事業的競爭力，除了 形式上移轉民營外，唯有實質的改變公營事業內在組織型態，如組織架構、

組織文化及人事變革管理方式，才能達到公營事業永續經營的目標⁹。 然值得深思的是，公營事業藉由民營化提高競爭力與經營效率的同時，

是否能夠繼續維持公共責任之承擔與公共利益之伸張已引發諸多爭議，有學 者從公共行政的角度指出，經濟效率絕不能單獨成為政府決策之唯一衡量，

8黃雅榜（2007），《變革與管理》，臺北：考選周刊社，頁 89。

9林淑馨（2006），「民營化與組織變革-日本國鐵的個案分析」，《政治科學論叢》，第 27 期，頁 148-149。

民營化仍為「公共」事務，脫離了「公共」，如何奢談藉民營化的「手段」來 實踐政府的「公共目的」（張淑芬、江明修、倪達仁，1994）？另外，林淑馨

（2006）亦發現，公營事業在進行民營化時都會藉由人員精簡來達到降低生 產成本與提升效率之目的，但問題是，事業本身藉由人員精簡來改善經營效 率的作法僅能產生暫時性效果，在民營化告一段落之後，新事業如何能長期 維持良好的營運效率就成為民營化實施後另一個值得探究的重要課題。基 此，從上述學者的覺察可以發現，在民營化的過程中，「組織變革」、「組織發 展」與「管理策略」似乎扮演著重要的關鍵角色，這些策略成為公營事業超 越民營化之政策困境所採行的必要手段。

一、組織變革

組織係指一群人為了達成共同目的時，經由權責的分配、層級結構所構成的 一個完整有機體，它是隨著時代及環境的改變而在自謀調整與適應，同時，人員 之間建立了一種團體意識，以達成他們所共同追求的目的（張潤書，1998：123），

足見組織並非是一個靜態的實體。「組織變革」（organizational change）乃是一種 因環境改變而導致組織改變過程¹⁰。一般來說，變革可分為「漸進式變革」與「革 命式變革」兩大類：

（一）漸進式變革（evolutionary change）：乃是逐步的、漸進的、有特定焦點 的變革，意味著試圖增進組織現行營運的效率。例如全面品質管理

（TQM）是一種變革的流程，透過它，組織企圖經由漸進的方式來改善 工作的方法。

（二）革命式變革（revolutionary change）：係指迅速的、激烈的、涉及整個組 織的變革，意味著試圖發現有效率的新方法。例如全新的做事方式、新 目標、新結構，組織可以使用許多方法中的一種來執行革命性變革，以 迅速獲得這些結果，其型式可分為流程再造、結構重整及創新三種¹¹。 組織變革是指組織從現在的狀態轉變到期望的未來狀態，以增進其效能的過 程。組織變革的意涵非常廣泛，舉凡組織試圖改變其結構、文化、技術、策略、

人事、行為與價值觀等構面所做的努力，皆可屬於組織變革的範圍。因此，各國 政府對於積弊已久且組織規模龐大的公營事業而言，面對民營化的改制風潮，在

10詹中原等著（2006），《變革管理：組織的成功密碼》，臺北：國立中正紀念堂管理處，頁 9-13。

11Gareth R. Jones 著，楊仁壽、俞慧芸、許碧芬等合譯（2002），《組織理論與管理：理論與個案》，

臺北：雙葉書廊，頁 472。

「民營化」前紛紛先改為「公司化」之組織型態，期透過組織變革的方式，採取 企業化的經營管理，藉此改善營運績效及降低用人成本。例如郵政總局原是公務 機關，其為隸屬交通部的國營事業，隨著市場競爭機制的引進，改制後的郵政體 質從「官署型態」大幅轉型為「公司化」之企業體，組織結構從四級制扁平化為 三級制，且招募之新進人員已不再具有公務員身份，並採多角化、顧客導向的經 營方式管理。

至於民營化前後公營與私營在組織變革方面呈現哪些較顯著差異，對改革的 成效也容易產生直接影響，如按照 Harold J. Leavitt（1976）的分類，基本上可分 為三種：

（一）組織結構的變革：係以透過正式工作結構及職權關係的改善，而企圖改 善績效的管理行為。例如分工、改變控制幅度、實施工作豐富化等。

（二）技術的變革：乃將資源轉變成產品或服務的任何新方法的運用，如引進 新設備、工具、營運方式，或是進行電腦化、自動化等。

（三）人員的變革：即透過溝通、參與決策以及解決問題的過程，來改變員工 的態度與行為。以人員為基礎的變革必須透過適當的教育訓練，同時配 合評估與獎酬制度來鼓勵員工接受變革。

目前中華郵政的作法是配合政府再造，推動郵政公司化，將兼具行政官署與 國營事業性質之「郵政總局」改制為具私法人性質之「中華郵政股份有限公司」，

藉組織重整改善經營體質，提高行政效率，減少用人成本，落實企業化經營，使 郵政事業更能反應市場需求及提升競爭力。由於過去受制於法規羈束與官僚經營 模式已不能順應世界潮流，而員工又具公務人員身分，人員任用及調動都不能彈 性因應組織的需求，故在所經營之業務種類、資費結構、資金運用及人事、會計、

審計、採購等方面，均因種種法令的約束，使組織運作趨於僵化，致自主空間受 限，不易發揮企業化經營管理應有之機動性、適應性及績效賞罰之明確性（陳瓊 玲，1997：6）。故郵政事業面臨的挑戰是來自多方結構性的改變，負有社會性及 經濟性的雙重使命，其改採企業化經營策略係屬計畫型、漸進式的組織變革，因 為公司化是未來走向自由化、民營化的第一階段變革，郵政改制公司化後，有助 於業務發展，亦產生以下之變革¹²：

12中華郵政股份有限公司（2011），《中華郵政史-中華民國建國 100 年紀念》，中華郵政史編纂

（一）法制變革：

政府在推動官僚組織公司化的過程中，首要工作都是進行法制的擬定和修改 作為組織變革及日後運作之依據（楊士炫，2007：3）。郵政總局改制公司化的過 程中，首先修訂「郵政法」、制定「中華郵政股份有限公司設置條例」，以作為 未來郵政公司設置及業務經營的法源，接續制定「郵政儲金匯兌法」及修正「簡 易人壽保險法」，此郵政四法於 2001 年 8 月底前相繼完成修訂，舊有相關法令 隨之廢止，各項內外法令規章等亦一併配合修訂。因郵政改制公司化後即不再具 有官署地位，與用郵大眾之間存在的是一般契約行為。

（二）組織結構變革：

2003 年 1 月 1 日起，郵政改制為「中華郵政股份有限公司」，依公司之組織 架構設置總機構之相關部門，分職辦事。郵政總局與郵政儲金匯業局整併為總公 司，由原 27 個單位整編為 14 個單位及總經理室。另為提升經營效能，並落實組 織扁平化原則，廢除三區管理局，以一縣市設一責任中心局、一鄉設一支局為原 則，將全郵區劃分為 20 個責任中心局及 1300 多個支局，組織由四級制改為三級 制，各責任中心局擔任行政及管理權責，執行總公司政策，並賦予經營責任，俾 使落實企業化經營，以收因事制宜、因地制宜及自負盈虧的責任目標。

（三）產品技術變革：

面對資訊網路急速成長及雲端時代的來臨，郵政經營亦需隨之因勢利導，不 斷向前開展，努力提高各項作業之效率及品質。郵政公司化後，為求各項作業程 序之再簡化、郵儲壽三業合營延續民眾便利性及郵政營運效率加乘效果之擴大 化，全面更新電腦系統，加速推動電子化便利郵局、郵件處理自動化、電子函件 業務、開發新種業務，如優鮮配凍冷藏包裹服務、農特產快遞、郵政商城網購業 務、ATM 保險單借款業務、代收聯邦快遞貨件業務、拓展物流業務及兩岸商務 等，原有傳統業務包括郵務、儲匯、壽險等皆充分運用資訊科技，開發多樣化商 品，以滿足客戶需求，並符合時代潮流演進、跟隨市場趨勢之新經營方向，提供 民眾及企業更多元、更完整及更便利的服務。

（四）人事制度變革：

郵政改制公司化後，人事制度面臨重大變革，既要考慮現職員工權益，又希

小組，頁 383-554。

望注入企業經營彈性，提升績效。經「郵政公司化小組」審慎研議確立「雙軌制」

人事制度，設置條例明定現職轉調人員仍適用「交通事業人員任用條例」及有關 規定辦理，其服務年資、薪資、退休、資遣、撫卹、其他福利及勞動條件等應予

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