第二章 文獻回顧
第三節 郵政事業民營化之跨國比較
各國郵政事業在民營化歷程中，考量郵政制度設計的特殊性，大都採取 審慎態度，以循序漸進方式進行改革，除少數幾個主要國家仍維持行政官署 體制外，大多數國家選擇改制為公司體制，採企業組織型態經營，以求先行 改善經營體質，提升營運績效。
近年來，郵政事業改革速度加快、開放幅度較大者應屬於歐洲各國，主 要是受到歐盟指令的影響所致。1992年歐洲各國為建立歐盟區域之安全保護 政 策 以 及 經 濟 與 貨 幣 之 統 合 ， 由 15個 國 家 共 同 組 成 歐 洲 聯 盟 （ Eurpopean Union，簡稱EU），進行整合境內領域。有關郵政改革之推動，則是基於歐洲 委員會於同年針對郵政共通政策所發表的綠皮書（Green Paper），提議將歐盟 各國郵政服務整合為單一市場。1995年歐洲委員會提出「歐盟指令案」，翌年 在歐洲議會和閣員理事會中被採納，並於 1998年2月正式實施「歐盟指令」
（European Union Directive），該指令希望階段性地將加盟國之郵政市場予以 自由化、共通化，並逐步將專營領域縮小，藉以擴大競爭；另一方面，為因 應市場統合，確立郵政普及服務的定義，並賦予具體內容及水準，迫使歐盟 各個加盟國不得不加速郵政事業改革的步伐（林淑馨，2003：237）。2009年 信件郵遞服務在歐洲正式納入完全競爭市場，故具有獨占性的信件郵遞服務 亦正處於逐步消失的階段，歐洲各國郵政事業為因應此一變革，無不搶食有 較高利潤的快遞、物流等業務15。從先進國家為了建構自由公正的郵政服務單 一市場，歐盟會員國的郵遞市場改革紛紛以取消信函專營權的「完全自由化」
為其終極目標16。
15陳金城、周昆法（2008），《參訪郵政民營化等業務報告書》，臺灣郵政公司，頁1。
16「信函專營權」係指郵政事業專營遞送具通信性質文件之權利而言，任何人不得以之為營業。
我國郵政法第 6 條第 1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、
名信片或其他具有通信性質之文件為營業。」
面對21世紀郵遞市場所引發的自由化風潮以及民營化的衝擊，現階段我 國雖然仍確保郵政服務公共性、普及化，亦保留信函專營權的政策目標，但 未來是否開放郵遞市場，以及配套的普及服務保障制度該如何制訂等都是值 得探討的課題。尤其郵政改革已然是世界趨勢，且需隨著時代的演進和市場 需求的變化，不斷調整其組織與策略，以滿足社會對郵政服務的需求。本研 究將探討荷蘭（完全民營化）、德國（部分民營化）及與我國郵政體制相近的 日本（部分民營化）等三個先進國家郵政組織之發展，對應東西方不同文化、
經營環境變遷差異及政治因素之影響，探討不同型式民營化所產生的效應與 衝擊，並藉由先進國家的改革經驗提供我國今後在思考郵政事業發展方向之 參考與借鏡。
一、荷蘭
（一）民營化歷程與作法：
荷蘭郵政原為政府的行政機關，稱為「荷蘭郵政電信電話機關」（Posterijen, Telegrafie en Telefonie Nederland），郵政與電信合營。第二次世界大戰之後，荷 蘭郵政的營運開始出現虧損，改採提高服務價格及降低勞動成本經營策略，仍然 無法轉虧為盈，故於1949年將郵政組織進行重組，裁撤部分郵件部門，自1985年 至1989年這段期間獨立諮詢委員會建議郵政與電信應民營化，郵政內部並開始為 民營化作準備。細部作法包括更改其郵政公司名稱、組織重整、郵政與電信企業 化等，自1989年起經過多次的改組，改革初期先將郵政與電信整合成立國營的「皇 家郵政電信公司」KPN（Koninklijke PTT Nederland），後來再分成「荷蘭郵政公 司」與「荷蘭電信公司」。1992年與法國、德國、瑞典與加拿大郵局共同出資收 購澳洲TNT國際快遞公司50%股權，為進軍國際郵遞市場作準備（周昆法，2010：
23-24）。
1994年6月，荷蘭政府賣出皇家郵政電信公司（KPN）30%的股權，接著又於 1995年賣出25%的股權，KPN乃成為民營公司，但政府仍擁有45%的股權，1996 年10月KPN以7億英磅收購澳洲TNT跨國快遞公司後，於1998年6月28日將PTT Post 和TNT合併組成「荷蘭郵政集團」（簡稱TPG，亦稱TNT），並掛牌上市。
2006年10月正式改名為「荷蘭皇家郵政快遞公司」（Royal TNT Post），同年11 月荷蘭郵政與荷蘭政府達成協議轉讓持有之特別股，至此荷蘭郵政已是一完全民 營公司組織（周昆法，2010：24-25）。
荷蘭郵政現已被公認為全球最富創造力的企業，民營化過程中重視與員工溝
通，因此並無抗爭及罷工情形，亦無裁員或減薪現象，反而因應業務發展需要，
適時調整員工薪資，荷蘭郵政自2009年4月取消郵政壟斷經營，開放市場提倡自 由競爭後，其他廉價快遞公司係以計件來支付員工薪資，其工資和福利待遇都不 如TNT公司。
（二）組織架構與營運績效
「荷蘭郵政集團」自2000年起將組織架構分為：皇家TNT郵政、TNT快遞及 TNT物流三大部分。其在民營化過程中，主要成功的關鍵因素是政府不加干預而 能獨立運作，清楚授權與建立明確的組織架構。荷蘭郵政集團不僅在組織上隨市 場需要不斷的重整，為達成其國際化，強化國際競爭力的目標，在各國併購快遞 及物流公司，將其業務推向國際市場，建立TNT全球據點。尤其在歐盟市場，其 與八個歐洲國家策略聯盟、併購等策略，進行信函、快遞和物流跨境之服務，促 使其經營績效、營收更為出色，2006年該公司營業額即已超過100億歐元，同時，
TNT N.V.更在阿姆斯特丹、紐約、倫敦和法蘭克福證券交易所掛牌上市公司。2005 年12月，該公司為了集中資源於本業，逐將其不認為專精的物流子公司出售。
（三）挑戰與因應
荷蘭郵政集團（TNT N.V.）為因應未來郵政市場之自由化，自2001年起即總 體規劃下列未來發展的方向17：
1. 訂定節省成本320億歐元的目標：從營運、市場行銷、管理三方面進行，
於2006年第3季已達成281億歐元。
2. 建置全球「重點遞送網絡」：發展策略主要是強化核心的傳送網路服務，
亦即透過專業的網路管理，和八個歐洲國家策略聯盟、併購案等策略方 式，進行信函、快遞和物流跨境服務，同時並擴及亞洲，尤其是新加坡、
中國、印度、巴西、日本、臺灣等國的跨境網路服務，結果證明此項策 略使該公司業務蒸蒸日上。
3. 因應歐盟郵政服務為單一市場之目標：為了迎合歐盟將於2009年整個歐 盟地區更應完全實踐郵政事業劃為「國內市場」（Binnenmarkt）之目標，
荷蘭政府計劃自2008年1月1日荷蘭郵政市場完全自由化。
二、德國
17陳金城、周昆法（2008），《參訪郵政民營化等業務報告書》，臺灣郵政公司，頁 9。
（一）民營化歷程與作法18：
德國郵政組織原本為行政機關，由於郵政暨電信部管轄之三事業（郵件、郵 政儲金及電信）規模過於龐大，復因以電信事業之盈餘彌補郵件及郵政儲金兩事 業之虧損而引起社會之批評。1980年代起德國政府就郵政壟斷事業予以公開辯 論。當時推動歐盟經濟統合主要會員國之德國開始針對郵政電信體制進行改革。
德國郵政改革策略與民營化之變遷，其主要過程可分為下列三個階段：
第一階段：起源於1989年7月公佈實施之德國聯邦郵政基本法，將郵政暨電 信部分離，分割改為郵政、郵政銀行和電信三國營事業。1990年底郵政暨電信部 被聯邦政府裁撤，三事業之監督業務分別由經濟部和財政部接辦，排除政治干預 並進行部門分割、獨立。
第二階段：1995年聯邦政府經由修憲程序修訂基本法第143條，賦予郵政與 電信事業財產處理與過渡為私（民）營企業之法源基礎，目的在透過修法延續前 期的成果，使分割後的德國郵政各部門得以公司化，將三大事業體轉型成各自獨 立的公司。
第三階段：1997年12月22日聯邦政府制定了新的郵政法，該法規定政府應逐 步進行市場開放，而依據該法第51條，民營化之德國郵政公司至2002年底，在信 件與包裹運送領域仍擁有專營之特許執照，該特許執照於2001年9月第一次修定 之郵政法延長至2007年底。2002年1月，第二次修訂郵政法則特別課以特許執照 擁有者提供益及服務之義務。
綜觀德國郵政法前後兩次修訂，賦予德國郵政公司在郵遞信件尚擁有原則性 之郵政專營權，僅在例外狀況允許開放競爭，此係公共利益與憲法之考量，並預 定自2008年起取消郵政專營權，全面開放郵政遞送市場。就資本結構而言，德國 郵政公司完全由官方持股逐步走向民營化，其在完成事業部門分割、修訂條文、
重建規範與確立普及服務權責後，2000年德國郵政公司的股票在法蘭克福正式上 市，當時政府尚持有絕大多數的股權，2009年最大股東是持股30.5%官方的「德 國復興信貸銀行」（KfW-Kreditanstalt fur Wiederaufbau），其餘69.5%為公眾流通 持股，其中法人持股占62.8%，自然人持股占6.7%。故就資本結構而言，德國郵 政公司其實已是一完全民營化的公司。
（二）組織架構與營運績效
自2003年起，德國郵政集團將原有業務與併購的公司整合，旗下所屬的 DHL、Danzas Air and Ocean及 Euro Express成為新的DHL，並劃分為五大事業部 門：「郵件部門」、「快遞部門」、「物流部門」、「財務部門」「全球商業服 務部門」。2008年3月重組物流事業部門，重新劃分為全球貨運物流和供應鏈兩 大業務，至此，德國郵政集團涵括郵件、快遞、全球貨運物流及供應鏈四大事業 部門，全球共有52萬多員工、420架貨機、11萬3700輛貨車，服務網絡遍及220餘 個國家與地區（陳金城、周昆法，2008：20）。
歷經三階段之改革及德國郵政集團經營策略之成功，自1999~2008年間，德
歷經三階段之改革及德國郵政集團經營策略之成功，自1999~2008年間，德