公營事業與民營化

一、公營事業之定義

公營事業是公部門中營利或非營利機構或企業型態組織，以生產並銷售產品 及勞務，其分為國營事業及公營事業（石齊平、蔡妙姍，1990）。國內外有許多 學者對「公營事業」有不同的解釋及定義，且因各國文化上的差異，本文就針對 法律及經營型態分述如下：

（一）就法律而論

依據「公營事業移轉民營條例」、「國營事業管理辦法」、「審計法」及「會 計法」之相關規定，所稱公營事業，係指下列各款之事業：

1、各級政府獨資或合營者。

2、政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十者。

3、政府與前二款公營事業或前二款公營事業投資於其他事業，其投資之 資本合計超過該投資事業資本百分之五十者。

4、凡政府所屬機關，專為供給財物、勞務或其他利益，而以營利為目的，

獲取相當之代價者，為公有事業機關。

（二）於經營形式上

1、就所有權及股權分配而言：公營事業由政府所擁有，它可分為全部所有或 部份所有權。全部所有權，指百分之百的股權;而部份所有權，指超過百分 之五十之股權，足以影響企業決策的股權標準。另外，所有權亦可分為直 接與間接所有權兩種。直接所有權是政府單位直接投資之機構，而間接所 有權是指政府單位透過其他機構轉投資之事業，但股權必須超過百分之五 十者，才可稱之為「公營事業」。亦即透過政府單位來經營，並由政府單 位擁有完全所有權或雖擁有部份股權，且這股權達到影響該公司營運為標 準。另外就是對於子公司的投資只要達到百分之五十可控制的程度，也都 是國營事業的範圍（魏淑台，2001）。

2、就經營收益分配而言：指該企業單位的經營方針、決策等是由政府單位所 主導，不為私人機構所影響，國營事業與私人企業一樣都有營利收入和財 產收入。國營事業的財產收入稱之為「公產收入」，而國營事業經營所得 之營利收入稱之為「國營事業收入」。所不同的是，政府單位是國營事業 的私法人，然而私營企業的擁有者是民間單位（周鐵，1951）。

3、就企業個體目的而言：公營事業是基於以公共利益為目的所設立，並非是 以強化政權為目的而建立的（管歐，1978），即由政府所興辦的事業單位，

用來生產財貨或提供服務給社會大眾，其產品或服務具有經濟交換價值。

而該企業體可分為營利事業與非營利事業之非公司組織或以公司型態存 在（魏淑台，2001）。

綜合上述，就本論文研究對象郵政事業而言，目前為止為百分之百的國營企 業公司，其政府占有百分之百的股權，但是現今推動民營化政策只是將經營型態 從過去的官署型態轉變成現代化企業經營的方式而已，本質上仍屬國營事業之一 種。

二、公營事業的發展與變遷

我國早期因戰爭的影響，公營事業發展的相當有限，直到1945年政府遷台後，

接收了日本人所留下的產業，並積極的就大陸時期就已存在的公營事業在台復 業，使得公營事業規模逐漸擴大。據李信義（2001）的研究指出，其較重要的階 段為：

（一）1935年至1952年之抗戰前至遷台前後階段

1935年，政府成立資源委員會，其主要任務在於開發國家資源，從事工業生 產建設，全國性的資源調查、探勘、統計及研究，以求中國之工業化。抗戰勝利 以後，資源委員會受行政院核定承辦下列事業原則：（江丙坤，經濟部所屬事業 發展策略，1995年7月）。

1、事業性以基本工業及情形特殊而政府認為必須國營之工業為限。

2、接辦事業化零為整，以集中人力、財力經營。

3、接辦事業組織與管理，以企業化為準繩，盡可能採用公司組織。

4、接辦事業以迅速復工生產為鵠的。

根據上列四大原則，在1946年4月資源委員與台灣省長官公署簽訂「合辦台灣 省工礦事業合作大綱」，除石油、金銅事業由資源委員會自辦外，其餘台電、台 糖、台灣機械造船、台鹼、台肥、台泥等均由資源委員會和台灣省長官公署合辦，

而其他諸如港務、公路、鐵路等交通相關事業由台灣省長官公署自辦。氣象、航 空、海運（招商局）由交通部辦理。

由於當時局勢紛擾，各種產業不甚健全、發達，國家力圖穩定至為殷切，因 此倚重公營事業至深，並為國家經濟發展，增強國力之主力。

大陸局勢惡化後，政府轉進來台，為應環境變化並精簡組織，乃於1949年3月 將資源委員會改隸經濟部。而台灣省長官公署亦改為台灣省政府所屬事業單位，

將台電、台糖、台灣機械造船、台肥、台鹼及後加入之中油公司歸經濟部，港務、

公路、鐵路乃歸台灣省政府，氣象、電信郵政、海運、航空維持交通部管理，此

為該階段公營事業單位大略情勢。

（二）1952年至1969年公營事業民營化及部分事業簡併階段

1952年資源委員會改隸經濟部後設國營事業司管轄所屬公營事業單位（如前 段所述）。1953年政府為彌補政府財源不足並主導民間資金導向工業發展，乃公 佈『公營事業移轉民營條例』。1954年政府將台泥、台紙、農林與工礦等四大公 營事業股權移轉民間，籌措財源，以達國家經濟發展和資源移轉與提昇整體競爭 效率的政策目標。在此階段政府仍以開發台灣地區資源，並配合進口替代產業為 主，由公營事業單位台電、台糖及台肥等公司於1958年共同成立煤礦開發公司，

後將台灣鋼廠併入台機公司、農業化工廠併入台糖公司，又於1964年將煤礦開發 公司併入台灣金屬礦業公司，以達策略性之經營規模，同時政府為使公營事業改 進管理技能、提昇生產力，乃於1965年將國營事業司改組為公營事業企業化委員 會，其重點工作在於推動相關事業所需法規之立法。

（三）1969年至1989年發展鋼鐵及船機重工業和整頓整理階段

材料常受制於原產國或遭受他國競爭與排擠，另一方面，政府於1973年推動十大 建設，政府為因應公營事業單位能企業化，乃於民國1968年底將公營事業委員會 改組為國營事業委員會，加強發展經濟進行企業化經營管理之改革，以提昇各事 業體之整體經營績效。歷經1970年代的重、化工業的發展，國內基礎工業及石化 工業已具良好之規模並能充分供應中、下游工業之需要，而十大建設漸次完成，

經濟實力大增，並累積大量財富和外匯。因此在1981年起，政府為因應世界潮流 逐步推動經濟自由化，以應國內、外經營環境的需要，配合自由化和提昇公營事 業單位的績效和競爭力，將部分經營困難或不宜經營之事業或顧及產業特性發 展，予以關閉、合併或規劃民營化。其中作法有：

1、合併：例如中台化工與中國磷業公司營運績效不佳，併入中油化學工業開

發公司（簡稱中化公司），台灣鹼業公司因市場景氣不佳而陷入營運困境 併入中化公司，台鋁與台金公司因產品不符經濟利益或因資金不足致財政 惡化、週轉不靈，各併入中鋼和台電公司。

2、改造：例如台灣機械公司由於經營環境急遽變遷，經營日益困難，相繼聘 請日本IHI 株式會社、美國（美鋼）UEC 公司及國內中山大學評估診斷，

並展開自民國七十八年為期三年的經營、整頓、改善方案。中船公司在1980 年代因航運不景氣，造船業飽受衝擊，訂單銳減，國際競爭激烈，使營運 陷入困境，而該公司財務結構不健全，自有資金偏低（1988 年自有資本額 為 22 億元，僅佔資產總額約百分之二十），致營運所需資金逕向銀行借 貸週轉，又利息負擔沉重，因此聘用日本JMAO 顧問公司加以評鑑診斷，

並由政府增資一百億元以改善財務結構等長期整頓方案。而目前這二家公 司因台機成為政府第一波移轉民營事業之國營事業，1996 年台機將鋼品廠 讓售，移轉予統一實業，成為公營事業民營化第一件特定移轉的案例。同 年合金鋼廠也在隆成發公司同意以「現況使用權」之方式，移轉民營化，

1997 年，船舶廠更名東南水泥公司，成為旗下子公司，至 2002 年 3 月 1 日，台機公司宣佈解散，並以此作為清算起算日，台灣機械公司宣告停業。

而中船目前名稱已改為台船依然被政府列為優先民營化之目標，目前朝向 依序採(1)現金增資搭配出售部分公股、(2)基隆廠資產作價及(3)高雄與基 隆兩廠分別出售資產等3 種方式辦理民營化並且以上櫃釋股民營化方式辦 理中。

3、開放民營企業進入：例如政府許可台塑公司投資興建六輕油裝解廠，正式 開放民營設立油品蒸餾、精煉等。同時又開放加油站供民間投資興建，開 放路權由民間出資提供高速公路及民營交通運輸業，俟後陸續開放海空運 輸業，如陽明海運釋出官股及長榮等投資航空運輸。

（四）1989年迄今政府推動國營事業民營化發展階段

1989年以後，政府順應國際間對民營化之潮流，並藉以調整企業或產業的體 質，特別成立了「公營事業民營化專案推動小組」，1991年6月又公佈『公營事業 移轉民營條例』，在2003年1月15日又再修正公佈『公營事業移轉民營條例』（見 附錄B），而政府在推動公營事業民營化的過程中，推動最快的部份就以經濟部所 屬之國營事業為主。公營事業民營化自推動截至2007年為止，已完成43家國營企 業移轉民營，另有17家事業結束營業，其餘尚有10家公營事業持續推動中。

我國公營事業成立的背景，其經營和運作主要在配合個別經濟建設發展階 段，作各種不同程度的演進，但主要是直接提供民生所需兼具國家政策整體目標 和政策性任務。總而言之，我國公營事業兼具經濟性、政治性、社會性、國防和 政策性特質，茲說明如下：（李信義，2001）

（一）經濟性

1、促進經濟發展，承擔風險性高之事業投資。

1、促進經濟發展，承擔風險性高之事業投資。