公營出租住宅相關課題

第四節 公營出租住宅相關課題

長期以來，政府在住宅政策之執行上偏重輔助中低收入戶購買住宅。相關政策例如 房屋貸款利率的優惠措施、興建國民住宅、所得稅的減免等，皆顯示民眾與政府對於增 加住宅持有的偏好。但由於近年因不動產的景氣循環，導致民眾持有不動產觀念逐漸改 變，但地價與房價的飆漲對低所得家戶而言，仍是無法負擔得起房價，相對於不動產供 需失衡，空餘屋不斷的增加的現象，顯示推動出租政策以引導空餘屋進入出租住宅市 場，一方面可改善國宅基金日益惡化的財務問題；另一方面則可藉此提供更多的出租住 宅供選擇。但於出租之同時仍會引起相關之課題，包括對於低收入戶補貼、投資報酬率 考量等。而本小節即將針對後續探討出租住宅可能產生之課題進行初擬。

壹、 住宅供需體系調節構想

(一) 空餘屋轉用的本質應該是發展租貸市場

住宅是社會的基本需求，住宅供給的來源包含市場、政府、家庭與非營利機構。過 去一百年裡各國住宅供需的核心議題，基本上是一種持續演變的結構，從早期嚴重住宅 短缺的補充，到維護基本安全衛生的居住品質提升，進而發展至所有權的滿足，再者為 住宅商品化後所關注的負擔能力問題，最後便是住宅供需深度金融化後所衍生的投機泡 沫與高房價問題。

早期各國住宅短缺問題嚴重，此時市場能量有限，因此多由政府擔任最主要的供給 者，或由政府授權組成半公營機構來承擔。在此階段，西方國家與亞洲的香港、日本、

新加坡等國，發展出各式公營或住宅公團會社等機制，配合大量住宅組織機構的成立與 出租經營模式的建立，為國家解決了住宅短缺問題，並且建立這些國家整體住宅供需的 基本結構—公營住宅為主市場為輔[49]。

在此時的台灣則是配合國宅相關條例興建數十萬戶平價住宅與國民住宅，但由於缺 乏發展國宅經營管理組織或過早採取住宅自有化政策，導致國民住宅被以配售或出售方 式進入市場體系，因此現行釐清政府應該協助的對象與服務內容，則是公營住宅政策所

必須嚴肅面對的課題。同時，住宅商品化與金融化後所衍生的負擔能力不足與房價泡沫 問題，過高的房價導致更多家戶落入需要政府協助的弱勢門檻，健全的供需體系則可以 讓較多弱勢家戶，有機會自力回到市場。

在前述說明下進一步產生的問題則是，是否可將既有空餘屋轉用為社會住宅，過度 興建社會住宅有擴大供給過剩問題之嫌。如果政府有能力將閒置空餘屋轉換為社會住 宅，並提供有效管理，確實是大功一件，也是值得進一步發揮與規劃的方向；但是否能 夠滿足多元的社會住宅需求模式，則存在相當大的疑慮。也就是說，調節空餘屋使用效 率有其效應，但這些房子終究屬於私人，如何納入社會住宅體系亦待相關機制之建立與 實驗。空餘屋的有效利用基本上是個模糊的說法，因為空餘屋是變動的屬性，重點應在 於讓既有住宅更有效使用，讓民間住宅資源投入社會住宅體系。因此，如何讓國內長期 以來未受妥善經營管理的租屋市場健全與發展，讓租屋也能成為穩定安逸的住宅消費模 式，才是問題根源。此外，政府也應建立誘因與制度，引導民間住宅納入社會住宅服務 輸送體系，並進行必要之管理與支援。如此便能建構維護社會經濟相對弱勢家戶居住保 障的第一道防線。

(二) 台灣短期住宅供給過剩，中長期卻快速老化

至於大量興建公營住宅將導致供給過剩問題擴大一事，則應該從更長遠的都市發展 歷程來討論，不宜侷限於當前住宅與家戶數量的加減。目前全國約四成住宅屋齡超過 25 年，台北市則高達 62%；過去十年全國新建住宅數量平均每年不到 10萬戶，約占存量 1.25%，台北市約僅 1%。若以此速度調整，台灣新增住宅將難以彌補既有住宅的老化 折舊(以平均使用 50年而言，每年應補充 2%的新住宅)， 20年後台灣的住宅存量供給 過剩問題會自然消失，但城鄉環境將嚴重老化，另一種形式的住宅短缺 (品質短缺) 將 逐漸形成，台北市將會首當其衝。針對此，已不能用當前過剩或可能導致市場失衡的傳 統思維來觀察。我們應該思考的是，未來台灣為避免居住品質惡化的確需要新蓋住宅，

但能否不要讓它們全然進入市場，而是自成新的供需輸送體系。問題的答案很可能就是 公營住宅。

(三) 住宅供需體系調節方向

所謂市場空餘屋轉化為社會住宅的更具體論述，其實就是發展較現在更為合理完善 的租屋市場，是不是空餘屋其實不是重點，在市場環境中，房子總會有它最有效率的去

處。如果我們的住宅市場有較目前多一點 (例如 15% 20%)、且居住安定感較佳的租

賃市場，再搭配一定比率的社會住宅 (例如 5% 10%)，甚至再提供與社會住宅相同比

率的公營自有住宅市場 (可承購，但僅能以政府規定之價格售給政府或政府指定之家 戶)。這些受到政府管控的供需比率，將可基於租買選擇機制，有效率地節制民間市場 一定比率住宅的價格。如此一來，整體住宅供需體系將有半數以上處於相對穩定的價格 結構中，可讓中高所得以下家戶得以免除高房價之苦。至於民間市場則用來滿足消費能 力較高者或房地產投資 (甚至炒作)，讓整體住宅供需體系滿足社會各種需求。因此，

建構社會住宅 (含租賃市場與部分受管制之自用住宅市場) 體系，可根本解決高房價問 題，而非將房價打壓下來後，人民就會自動安居樂業[50]。

三、四十年前台灣錯失建構合宜住宅供需體系的機會，弱勢家戶長久以來的苦苦等 待，中產階級一步步踏入屋奴的悲哀，不是打房這麼單純便可解決的事。當前是個重要 的改革時機，更是避免台灣未來城鄉老化，讓公共住宅重新取得發展的關鍵時刻。對台 灣而言，社會住宅並非只是住宅福利制度，而是經濟政策與國土政策都不能忽視的重大 議題。對此，政府住宅組織編制、法令制度、預算等均須配合檢討補充，讓社會住宅或 公營住宅成為台灣的國家重大建設計畫。

貳、 中低收入戶住宅補貼政策

購屋貸款 與補貼(包

含少數修 繕補貼)

77.73%

租金補貼 20.48%

其他 1.78%

台灣住宅補貼制度的制訂與執行長期使用「以量制價」的手段，造成住宅補貼制度 主要的照顧對象是中階層收入家庭而非中低收入家庭，而以「購屋補貼」的姿態出現，

佔據了 97%的資源。以台北市為例， 1999年公佈之出租住宅承租資格為平均家庭年收 入 85萬以下者，以台北市家庭收支調查（1999）計算，約有 25%之家庭有資格申請。

此外，假設住宅支出佔家庭所得 30%為合理負擔，以作為補貼界線（低於此不予補貼），

而住宅支出佔家庭所得超過 60%將造成生活上困難，以作為進入住宅市場的門檻（超 過 60%者不會進場），其中約有 20%之家庭，即使進行「購屋補貼」亦不易進入購屋 市場。而約有 55%「得進入購屋市場且應予補貼」之家庭。就台北市歷年補貼資源當 中，以受益戶數計算，其中約有 97%資源為「購屋補貼」，而「租屋補貼」僅佔 3%。

由上，我們可以知道台北市約有 55%的家庭擁有 97%的住宅補貼資源（購屋補貼），

而有 20-25%較低收入的家庭僅享有 3%的住宅補貼資源（租屋）。

除了整體住宅政策支出與他國相比極度偏低，政府亦以鼓勵購屋為住宅政策的基本 邏輯。營建署國民住宅組在民國 100年度的預算，可大略區分為購屋補貼與租金補貼二 類 (另有少數屬行政、政策推動費用)，其中超過四分之三的預算編列於購屋為主的相 關補貼 (如圖3‐30所示)，包括「健全房地產市場措施專案利息補貼」、「整合住宅補 貼資源實施方案」、「青年安心成家方案」等；另有針對特定對象的住宅補貼，如公教、

勞工、原住民等，也都以建購或修繕為主 ( 也就是對象是擁有產權者)。租金補貼的部 分，則僅見於「整合住宅補貼資源實施方案」與「青年安心成家方案」，分別編列約 8 億 4000萬與 6億 1000萬元，合計占國宅組總預算的 20.48%。

圖3-30 營建署國民住宅組民國 100年度預算分類          (資料來源：參考自[51]) 

檢視購屋與租金補貼內容，可發現租金補貼對弱勢者的針對性並不高。以「98年度 整合住宅補貼資源實施方案」來說，弱勢家戶與一般家戶申請租金補貼的比率約為 62%

與 38%，而購屋補貼則相反，為 27%對上 73%。此外，租金補貼的申請戶數超過了計 畫戶數 (106%)，而購屋補貼與修繕補貼的申請戶數僅分別為計畫戶數的 67%與 59%

顯然，弱勢家戶對於租金補貼的需求遠超過購屋需求 (弱勢者多無法購置自有住宅)，

但在政府長期鼓勵購屋的思維下，這個方案低估了租金補貼的需求，而將過多的資源放 置在購屋補貼上。

利用現有房屋市場上的住宅，是短期內提供弱勢家庭住宅最有可能的執行方式。根 據 2000年的戶口及住宅普查資料，台北市約有 10萬多戶空屋，空屋率達 12.2%，且屋 齡 20年以下的空屋分別占 54.0%[52]。簡言之，目前房屋市場上的空餘屋屋況並不差，

但未被善加利用或當成投資商品而閒置。

既有協助弱勢者租屋的主要政策，乃透過內政部營建署國民住宅組的專案來提升其 租屋能力。依內政部目前的辦法，每戶申請者可獲得每月 3,600元的補貼(見第二章表 2‐4所示)；並建立評點機制，根據申請者的情況排定補助的先後順序。除了中央政府專 案的住宅補貼外，各縣市政府亦針對特定族群給予租金補貼，但通常不同類型的補貼無

既有協助弱勢者租屋的主要政策，乃透過內政部營建署國民住宅組的專案來提升其 租屋能力。依內政部目前的辦法，每戶申請者可獲得每月 3,600元的補貼(見第二章表 2‐4所示)；並建立評點機制，根據申請者的情況排定補助的先後順序。除了中央政府專 案的住宅補貼外，各縣市政府亦針對特定族群給予租金補貼，但通常不同類型的補貼無