國民住宅與社會住宅之相關探討

這幾年社會住宅的議題引起各方熱烈討論，興建社會住宅體現政府對弱勢族群居住 問題的重視，故此節乃蒐集國民住宅與社會住宅之相關文獻進行探討。

壹、 國民住宅轉型為社會住宅之相關問題

國民住宅，是我國住宅政策長期使用的名詞，到了 2004 年行政院修正社會福利政 策綱領，才在官方文件首次提及社會住宅。 2007 年 7 月，內政部通過住宅法草案，更 臚列「社會住宅」專章。由此觀之，由國民住宅轉而採用社會住宅的理念，似乎已經成 為一種必然的趨勢。茲略述國民住宅與社會住宅的理念、比較、轉型的優勢，以及轉型 的問題：

(一) 國民住宅的理念

依據內政部所編社會工作辭典的解釋，國民住宅（public housing）是各國房屋立法 的基本精神，在於推行房屋政策，使收入較低，無力擁有住宅的國民，能獲得適當的住 所[30]。我國於1975 年公布施行國民住宅條例，其立法目的即在於透過政府統籌規劃辦 理國民住宅事務，以出售、出租、貸款自建或提供貸款利息補貼，提供收入較低家庭居 住之住宅。

(二) 社會住宅的理念

社會住宅（social housing）一詞，係由歐洲國家引進的新名詞，社會住宅是指政府 興建，或民間擁有之合於標準的房屋，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶，

如勞工，或特殊的對象，如老人、身心障礙者、精神病、物質濫用戒治者、家庭暴力受 害者、遊民等；或政府補助房租給所得較低的家戶向民間租屋居住；或政府補助所得較 低的家戶購買自用住宅[31]。另外，依據內政部通過的住宅法草案的界定，社會住宅指 由政府興辦或獎勵民間興辦，用以出租予經濟或社會弱勢者居住之住宅（第 22 條）。

至於經濟或社會弱勢者，是指低所得家庭、單親家庭、生育子女三人以上、65 歲以上 之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒 者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民等（第7 條）。

(三) 國民住宅與社會住宅之比較

如果將國民住宅與社會住宅的理念作一簡單之比較，可歸納如表 2‐11所示：

表2-11 國民住宅與社會住宅比較表

國民住宅 社會住宅

本 質 非營利住宅（non-profit）住宅去商品化（decommodification）

經 營 主 體 公部門 公部門 稱「社會出租住宅」（Social Rented Housing），但國民住宅則另有出售與貸款人民自 建等方式。至於經營主體、適用對象、目的等方面，則是大同小異，其稍有不同之處，

在於社會住宅的涵蓋面較為寬廣。換言之，在經營上，社會住宅除了政府部門主導之外，

也鼓勵非營利組織參與；在對象上，社會住宅除了照顧經濟弱勢群體之外，也擴及社會 弱勢群體；在目的上，社會住宅除了達成「人人適其屋」之外，也顧及提升居住品質。

(四) 轉型之優勢

國民住宅一詞，在台灣已行之有年，何以現在必須轉型為社會住宅？追究其轉型的 優勢，至少有三：

(1) 順應福利多元主義的思潮：自 1986 年諾門強森（Norman Johnson）提出福利多元主 義（welfare pluralism）之後，對於社會福利的提供，除了政府部門之外，企業部門與 非營利部門也扮演重要的角色。在社會住宅方面，由政府結合非營利組織，共同協助 弱勢群體改善居住條件，正可符合福利多元主義的潮流。

(2) 因應社會弱勢者的居住問題：基本上，國民住宅的適用對象，以經濟收入較低家庭為 主，而未能兼顧社會弱勢者。但是隨著家庭結構與功能的快速變遷，老人、單親、家 庭暴力與性侵害被害者的居住問題，已逐漸浮現，而有待解決。再者，身心障礙者、

愛滋病患者等福利人口的安置場所，也時常遭到社會排除。這些社會弱勢群體的居住 問題，已超出國民住宅的範疇，必須改由社會住宅的策略來處理。

(3) 配合住宅政策的轉變：依據內政部營建署 2006 年 10 月所發布之住宅狀況調查報告顯 示，2005 年底臺閩地區住宅總計約有 740 萬餘宅，空閒住宅約有 103 萬餘宅，而 2006 年 12 月底台閩地區總戶數約為 739 萬餘戶，其住宅供給率已超過 100%。換言之，

當前的住宅問題，不是數量不足，而是經濟或社會弱勢者沒有能力購買或貸款自建住 宅，甚至難以承租適合居住或負擔得起的住宅。所以，政策上不再由政府興建國民住 宅，而改由政府核定興辦社會住宅，以出租方式，解決低所得及其他福利人口群的居 住問題。

(五) 轉型之後之相關問題

就住宅福利而言，由國民住宅轉型為社會住宅，可以照顧更多的福利人口群，其立 意良善，且具優勢，應予肯定。但是，轉型之後也可能衍生一些問題，例如：

(1) 民眾對於社會住宅的瞭解有限：在台灣，大多數人對於「社會住宅」一詞，可能還很 陌生。影響所及，民間對於投資興建社會住宅，可能採取觀望的態度；民意代表對於 政府有關社會住宅的預算，也可能有所保留。

(2) 出租住宅給弱勢者可能有所疑慮：社會住宅的實施方式，係以出租為主。而且，出租

的對象是經濟或社會的弱勢者，因此公部門的承辦人員，或者非營利部門，對於弱勢 者能否按時支付租金？會不會影響四周住家的生活品質？難免放心不下，而降低其相 關工作的積極性、主動性。

(3) 社會福利機構如何善用社會住宅：通常，社會福利機構以直接服務居多，現在 必須安排或協助其服務對象居住於社會住宅，尤其涉及房租與將來歸還住屋的權益問 題，可能一時也不知如何是好。

(4) 擔心社會住宅重蹈平價住宅的覆轍：台北市曾於 1970 年起，在安康、延吉、五分埔、

福民等地區興建平價住宅，免費出借或出租低收入者居住，以改善其住宅環境。不過，

平價住宅的供給量有限，成效不彰，而且被污名化為「貧民窟」。目前，台北市政府 已計畫將平價住宅全部重建，作為社會福利設施之用。基於前車之鑑，難免擔心社會 住宅會步入平價住宅的後塵。

(5) 國民住宅現住戶的權益有無保障：在政策規劃上，將來住宅法草案一旦完成立 法程序，國民住宅條例將同步廢止。因此，國民住宅的現住戶可能擔心其權益未能繼 續獲得保障，甚至成為「政策足球」（policy football）的犧牲品，被踢來踢去。

針對上述問題，可能想到的解決方案，一是加強社會住宅理念的宣導，以釋群疑；

二是選擇適當地區先行試辦社會住宅，經過評估與改進之後，再予逐步推廣。

貳、 各國公營住宅作法與比率[32]

參考崔媽媽基金會網站，本研究在此彙整出當前各國公營出租住宅之作法與比率，

如表 2‐12所示。

表2-12 各國公營住宅作法與數量（比率）一覽表

國家

公營出 租住宅 比率

作法

荷蘭 34%

於20 世紀初開始推動，為目前社會住宅比例最高國家達 34%（其中 阿姆斯特丹高達50%），採政府補助（提供土地、建築補貼、貸款）

由非營利住宅協會經營，其組織運作、財務皆獨立，盈餘用於照顧弱 勢居住服務。租金計算由政府每年調整，申請方式公開透明，以評點 制度分配先後。特色為各區平均分佈、透過住宅設計混居，維護居住 區域品質，並結合照護服務。

英國 20%

於19 世紀為緩和勞工及地主間衝突，訂定「住宅法」並開始興建公 營住宅，目前約有800 萬人居住此類住宅，由地方政府與住宅協會分 別持有管理，以低於市場價格之租金補貼，透過評點制，保障住宅需 求最大者，並提供多元的補貼系統網絡，滿足各式需求，且遵守規範 者可終身居住。

德國 16.2%

(1999 年)

於二戰後開始大量推動，主要採政府補貼（土地、貸款）民間投資興 建模式，完成後在入住對象與租金訂定上均需受規範，出租人只可收 取成本租金，租賃期間不會提高租金，並設定最低居住水準，對適當 的住宅面積、房間數有所規範。

美國 6.2%

1950 年代起興建大量公有租出住宅提供弱勢團體，近年來為減低標 籤化與種族隔離問題，提倡混居政策並改善既有公有出租住宅品質，

並配合住宅補貼，解決中低收入住宅問題。

日本 6.1%

英國 20% 33%

美國 6.2% 40%

香港 29% 46%

新加坡 8.7% -

韓國 4.4% 49%

台北市 0.64% 14%

(資料來源：本研究整理)

參、 台北市公營出租住宅數量

本研究彙整出目前國內台北市公營出租住宅數量統計資料，如表2‐14所示。

表2-14 台北市公營出租住宅數量統計表

地區 項目 數量(戶) 申辦單位 出租國宅 3824 台北市政府都市發展局 中繼住宅 394 台北市政府都市發展局 平價住宅 1544 台北市政府社會局 公營住宅 110 台北市政府都市發展局 小計：5872（戶）

台北市

佔台北市住宅總量 0.64%

(資料來源：本研究整理)

本研究彙整出目前國內台北市 12 個行政區公營出租住宅數量統計資料，如表 2‐15所示。

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