公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬與可行性研究

目次

表次 ... III

圖次 ... VII

摘要 ... 1

第一章 緒論 ... 5

第一節

研究動機與目的... 5

第二節

研究內容與流程... 9

第二章 文獻回顧 ... 17

第二節

租貸住宅市場與國內外出租住宅制度與政策 ... 17

第二節

國民住宅與社會住宅之相關探討 ... 40

第三節

社會住宅需求調查... 48

第四節

國內外開放式住宅新建案例 ... 54

第五節

建築資訊模型(BIM)與數量計算工具(QTO)... 65

第六節

小結... 82

第三章 公營出租住宅使用行為現況調查與分析 ... 83

第一節

台灣地區出租住宅市場之研究 ... 83

第二節

租賃現象觀察... 89

第三節

公營出租住宅問卷... 95

第四節

公營出租住宅相關課題 ... 120

第五節

小結... 128

第四章 公營出租住宅於生命週期管理之財務評估 ... 129

第一節

公營出租住宅生命週期管理 ... 129

第二節

財務計畫評估... 134

第三節

財務效益評估... 150

第四節

敏感性分析... 170

第五節

小結... 175

第五章 初步結論與後續工作項目及內容 ... 177

第一節

初步結論... 178

第二節

研究進度與後續工作項目內容 ... 179

附錄一 期初審查意見及廠商回應一覽表 ... 187

附錄二 研究團隊會議 ... 193

附錄三 公營出租住宅問卷調查表 ... 195

附錄四 專家訪談表 ... 201

參考書目 ... 205

表次

表 2-1 台灣地區出售（租）國宅及貸款自建家庭各年收入標準 ...

...21

表 2-2 我國出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...23

表 2-3 住宅補貼政策相關研究文獻 ...24

表 2-4 我國出租住宅相關住宅補貼政策措施內容 ...25

表 2-5 美國現行住宅政策內容與具體措施 ...27

表 2-6 美國出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...29

表 2-7 英國出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...31

表 2-8 香港出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...32

表 2-9 新加坡出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...35

表 2-10 日本出租住宅相關住宅補貼政策措施 ...36

表 2-11 國民住宅與社會住宅比較表 ...41

表 2-12 各國社會住宅做法與數量(比率)一覽表 ...44

表 2-13 各國公營出租住宅與租賃住宅市場比率 ...45

表 2-14 台北市公營出租住宅數量統計表 ...46

表 2-15 台北市公營出租住宅數量分布表 ...47

表 2-16 開放式建築特性 ...55

表 2-17 易構住宅基本資料表 ...71

表 2-18 編碼格式規劃表 ...74

表 2-19 裝修工程類別表 ...78

表 2-20 QTO 計算與人工計算之時間計算成果比較...81

表 2-21 QTO 計算與人工計算之成果比較 ...81

表 3-1 影響租屋選擇之外在因素 ...84

表 3-2 影響租屋選擇之住宅本身因素 ...85

表 3-3 建築類型次數分配與交叉分析表 ...86

表 3-4 承租屋別次數分配與交叉分析表 ...87

表 3-5 不同建築類型之家戶屬性表 ...87

表 3-6 不同承租屋別之家戶屬性表 ...88

表 3-7 台灣地區與台北市住宅權屬分析 ...89

表 3-8 台北市房屋租金單價表 ...91

表 3-9 台灣地區租金價格指數 ...92

表 3-10 台灣地區與台北地價指數 ...93

表 3-11 選擇租房子之原因 ...96

表 3-12 問卷影響租屋選擇之外在因素 ...97

表 3-13 問卷影響租屋選擇之住宅本身因素 ...98

表 3-14 問卷影響租屋選擇之房屋類型 ...99

表 3-15 目前租金價格贊同度 ...100

表 3-16 租金價格按市場價格幾成訂定 ...101

表 3-17 租金應佔整體家庭收入百分比 ...102

表 3-18 選擇公營出租住宅原因 ...103

表 3-19 透過哪些管道得知公營出租住宅資訊 ...104

表 3-20 是否承租過房屋 ...105

表 3-21 住宅單元使用方便性 ...108

表 3-22 住宅單元多種格局選擇是否增加承租意願 ...110

表 3-23 能依需求作隔間變動是否增加承租意願 ...111

表 3-24 能依需求作隔間彈性變動是否增加承租意願 ...112

表 3-25 依需求變更裝修是否增加承租意願 ...113

表 3-26 線路管道方便迅速維修是否增加承租意願 ...114

表 3-27 住宅修繕降低噪音與環境髒亂是否增加承租意願 ...115

表 3-28 結合六項特性增加租金價格是否增加承租意願 ...116

表 3-29 可接受租金增加金額範圍 ...117

表 3-30 空間或設備能變動選擇之範圍 ...118

表 3-31 日本、香港、台北市公營出租住宅政策比較表 ...127

表 4-1 大龍峒公營住宅專案成本 ...136

表 4-2 大龍峒公營住宅營運收入 ...138

表 4-3 大龍峒公營住宅成本面與收益面結構表 ...139

表 4-4 興建成本、土地成本分析表 ...140

表 4-5 營運成本分析表 ...141

表 4-6 營運收入分析表 ...143

表 4-7 各項財務評估指標-考慮土地成本 ...150

表 4-8 大龍峒公營住宅現金流量表-考慮土地成本 ...151

表 4-9 各項財務評估指標-不考慮土地成本 ...153

表 4-10 大龍峒公營住宅現金流量表-考慮土地成本 ...154

表 4-11 市場租金價格 7 折、6 折、5 折各項財務評估指標-不考

慮土地成本 ...156

表 4-12 市價 7 折現金流量表-不考慮土地成本 ...158

表 4-13 市價 6 折現金流量表-不考慮土地成本 ...160

表 4-14 市價 5 折現金流量表-不考慮土地成本 ...162

表 4-15 55 戶市價 8 折 55 戶市價 5 折、55 戶市價 8 折 55 戶市價

4 折各項財務評估指標-不考慮土地成本 ...164

表 4-15 55 戶市價 8 折 55 戶市價 5 折現金流量表-不考慮土地成

本 ...166

表 4-16 55 戶市價 8 折 55 戶市價 4 折現金流量表-不考慮土地成

本 ...168

表 4-18 大龍峒公營住宅案例財務敏感性分析 ...171

圖次

圖 1-1 「公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬

與可行性研究」工作項目內容規劃...11

圖 1-2 研究流程圖 ...13

圖 2-1 住宅補貼與國民住宅政策關係圖 ...22

圖 2-2 弱勢家庭住宅服務措施的重要度比較圖 ...48

圖 2-3 弱勢家庭住宅考量條件的重要度比較圖 ...49

圖 2-4 弱勢家庭占全體社區戶數比例比較圖 ...50

圖 2-5 社會住宅能夠租住年限比較圖 ...51

圖 2-6 合理租金為市場價格幾成比較圖 ...52

圖 2-7 弱勢家庭目前居住房屋每月租金比較圖 ...52

圖 2-8 弱勢家庭每月能夠支付的最高租金比較圖 ...53

圖 2-9 兩階段供給示意圖 ...54

圖 2-10 構件層級化示意圖 ...54

圖 2-11 開放式建築構件分類 ...56

圖 2-12 NEXT 21 實驗住宅 ...57

圖 2-13 框架系統 ...57

圖 2-14 各建築構件系統關係 ...57

圖 2-15 住戶單元變更 ...58

圖 2-16 住戶單元設計 ...58

圖 2-17 MATURA 系統(上層)...58

圖 2-18 MATURA 系統(下層)...58

圖 2-19 模矩化設計 ...59

圖 2-20 插合 ...59

圖 2-21 模矩系統規劃 ...60

圖 2-22 可動隔間牆系統 ...60

圖 2-23 台科一號外觀 ...60

圖 2-24 台科一號外觀(續)...60

圖 2-25 系統層級化 ...61

圖 2-26 模矩系統設計 ...61

圖 2-27 實驗平台規劃 ...61

圖 2-28 開放性填充體試驗 ...62

圖 2-29 開放性配管設計(1)...62

圖 2-30 開放性配管設計(2)...62

圖 2-31 結構體與裝修體分開示意圖 ...63

圖 2-32 昇陽高性能住宅永住 SI 概念...63

圖 2-33 易構住宅外觀 ...64

圖 2-34 易構住宅 2F 可拆組式隔間實際單元 ...64

圖 2-35 隔間牆重複拆解重組 ...64

圖 2-36 可拆組式踢腳板實際單元 ...64

圖 2-37 BIM 資料與 CAD 資料之比較...66

圖 2-38 建築資訊模型（BIM）繪製原理 ...66

圖 2-39 建築資訊模型（BIM）繪製 2D 平面原理...67

圖 2-40 QTO 與物料管理資訊整合應用整合模式...68

圖 2-41 估價資料進行單價分析之關係圖 ...69

圖 2-42 物料需求資料與工程進度之連結關係 ...70

圖 2-43 易構住宅 1F 室內 BIM 3D 模型 ...72

圖 2-44 易構住宅 1F 平面圖...72

圖 2-45 易構住宅 1F 進行內牆安裝 BIM 3D 模型 ...73

圖 2-46 易構住宅 1F 進行內牆安裝完成平面圖 ...73

圖 2-47 易構住宅 1F 縱向剖面圖...74

圖 2-48 易構住宅 1F 橫向剖面圖...74

圖 2-49 易構住宅一樓內牆編碼示意圖 ...75

圖 2-50 由建模完成至 QTO 流程圖 ...76

圖 2-51 設定元件為建立階段 ...77

圖 2-52 3D MODEL 完成後顯示建立所有元件並儲存 ...77

圖 2-53 AUTODESK QUANTITY TAKEOFF 畫面 ...78

圖 2-54 輸入成本資料 ...79

圖 2-55 QTO 計算出之成本估算表 ...80

圖 3-1 台灣地區與台北市租貸住宅率 ...90

圖 3-2 台灣地區與台北市租金價格指數比較圖 ...93

圖 3-3 台灣地區與台北地價指數比較圖 ...94

圖 3-4 選擇租房子之原因比較圖 ...96

圖 3-5 影響租屋選擇外在因素重要度比較圖 ...97

圖 3-6 影響租屋選擇住宅本身因素重要度比較圖 ...98

圖 3-7 影響租屋選擇房屋類型重要度比較圖 ...99

圖 3-8 目前租金價格的贊同比較圖 ...100

圖 3-9 租金價格按市場價格幾成訂定比較圖 ...101

圖 3-10 租金應佔整體家庭收入百分比比較圖 ...102

圖 3-11 選擇公營出租住宅原因比較圖 ...103

圖 3-12 透過哪些管道得知公營出租住宅資訊比較圖 ...104

圖 3-13 是否承租過房屋比較圖 ...105

圖 3-14 總坪數空間適用度 ...106

圖 3-15 客廳單元空間適用度 ...106

圖 3-16 主臥室單元空間適用度 ...107

圖 3-17 臥室單元空間適用度 ...107

圖 3-18 廚房單元空間適用度 ...107

圖 3-19 浴室單元空間適用度 ...107

圖 3-20 住宅單元使用方便性比較圖 ...109

圖 3-21 住宅單元多種格局選擇是否增加承租意願比較圖 ...110

圖 3-22 能依需求作隔間變動是否增加承租意願比較圖 ...111

圖 3-23 能依需求作隔間彈性變動是否增加承租意願比較圖 ...112

圖 3-24 依需求變更裝修是否增加承租意願比較圖 ...113

圖 3-25 線路管道方便迅速維修是否增加承租意願比較圖 ...114

圖 3-26 修繕降低噪音與環境髒亂是否增加承租意願比較圖 ...115

圖 3-27 結合六項特性增加租金價格是否增加承租意願比較圖 ...

...116

圖 3-28 可接受租金增加金額範圍比較圖 ...117

圖 3-29 空間或設備能變動選擇之範圍比較圖 ...119

圖 3-30 營建署國民住宅組民國 100 年度預算分類 ...123

圖 4-1 國宅待售戶出租政策執行機制 ...130

圖 4-2 公營出租住宅全生命週期工作項目及工作要點 ...132

圖 4-3 生命週期管理導入成本結構示意圖 ...133

圖 4-4 財務計畫評估流程圖 ...134

圖 4-5 損益平衡-考慮土地成本 ...150

圖 4-6 損益平衡-不考慮土地成本 ...153

圖 4-7 損益平衡-不考慮土地成本下市場租金價格 8 折、7 折、6 折、

5 折 ...157

圖 4-8 損益平衡-不考慮土地成本下 55 戶市價 8 折 55 戶市價 5 折、

55 戶市價 8 折 55 戶市價 4 折...165

圖 4-9 SLR 敏感性分析圖 ...172

圖 4-10 NPV 敏感性分析圖 ...172

圖 4-11 IRR 敏感性分析圖 ...173

圖 4-12 DPB 敏感性分析圖 ...173

關鍵字：出租住宅、開放式建築、模矩化、系統化 一、研究主題、緣起 住，是人類的基本需求，人人都需要有棲身之所。尤其在重視社會福利的國家，通 常將「住宅」列入社會政策，訂定相關法規，致力於滿足人民的居住需求。而在人口密 集之大都會地區，如何解決眾人之居住問題，幫助經濟上相對弱勢的公民(如：低所得 家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之婦女及其子女、原住 民、災民、遊民等家庭或個人)在適當地點取得高居住品質的住宅，乃為政府住宅政策 當中相當重要的一環。有鑒於此，目前政府正積極籌設各種具社福公益性質之住宅：如 社會住宅、公益住宅、現代住宅、青年住宅、合宜住宅...等等。且近年來，公部門為協 助租屋族群解決居住問題，正蘊釀大量興建出租住宅；而「出租國宅」根據內政部頒訂 之「國民住宅出售出租辦法」之規定，申請人女子須年滿20歲，男子須年滿25歲；而且 本人、配偶及共同生活之直系親屬均無自有住宅。 而關於「公營出租住宅」方面，房價居高不下的臺北市亦配合中央合宜住宅政策， 已開辦這項福利措施並催生了全台第一個公營住宅示範案例「大龍峒公營住宅」，且於 2011年10月18日起正式開放予臺北市的青年族群申請入住，主打高生活機能和舒適寬敞 的綠建築。其中，出租住宅之特性為：使用短期且期間限定、經營主體單一及管理戶數 眾多；此特性非常適合導入開放式建築之系統。且在台灣，現行住宅的內部裝修工程， 常礙於水電暗管埋設、既有管道間、空間高度或硬體設施規劃等等之限制，仍以非模矩 化、非系統化之舊思維模式進行，造成施工期間容易產生極大之噪音、震動、粉塵與大 量廢棄物等環境衝擊。因此，內政部建築研究所思考若能運用開放式建築理念針對出租 住宅作通用化、模矩化、系統化之整體規劃設計，將可解決一般集合住宅公用設備維修 不易及私用生活空間使用彈性低等問題，並以使用者需求及不同使用階段，可單獨更換 該部位之構件或系統，以最節省資源的方式重複再利用原有(或交換)可用構件，變更內 部隔間、設備系統等。 因此，內政部建築研究所應運而生此計畫案：「公營出租住宅採開放式建築理念整 體規劃設計案例模擬與可行性研究」之主題，以探討並解決日漸興起之公營出租住宅居

本研究探討公營出租住宅之現況執行問題、目前臺北市出租住宅執行現況來進行公 營出租住宅問題的觀察彙整，及評估開放式建築理念套用於出租住宅施行之可行性，藉 以了解台北地區租賃住宅需求之特性，再從整體規劃設計著手，來模擬相關開放式建築 之系統化工法，以利降低出租住宅之成本，並達成環保、永續經營之目標。主要研究工 作如以下幾點： (1) 藉由檢討公營出租住宅之現況困境及執行國民住宅餘屋出租之限制，將可進一步了 解台北地區租賃住宅需求之特性。 (2) 針對開放式建築物之特性導入公營出租住宅並結合規劃出之管理模式，可增加空間 使用彈性及便於管理，達成永續發展的理念。 (3) 藉由建築資訊模型 BIM 之導入，並以開放式建築理念為主軸進行整合，以利整體 之規劃及施工介面管理。 (4) 透過案例財務評估的方式，可檢討公營出租住宅從規劃、設計、施工到使用管理的 可行性及建議適當合宜的價格，以有效提升居住品質，破除「出租住宅為低品質住 宅」之迷思。 (5) 針對公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計，進行可行性評估，以利提高公營出 租住宅之經濟效益。 「公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬與可行性研究」之研究過程主 要有五個步驟： 1. 文獻回顧 2. 公營出租住宅使用行為現況調查與分析 3. 公營出租住宅於生命週期之財務評估 4. 公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計案例模擬與可行性評估 5. 公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計案例經濟效益評估 6. 結論與建議  

(1) 藉由檢討公營出租住宅之現況困境及執行國民住宅餘屋出租之限制，將可進一步了 解台北地區租賃住宅需求之特性：  台北市租賃住宅仍屬必需品，此觀點即顯示出租賃住宅問題對台北市家戶而言為一 項十分重要的議題。 (2) 針對開放式建築物之特性導入公營出租住宅並結合規劃出之管理模式，可增加空間 使用彈性及便於管理，達成永續發展的理念：  綜觀生命週期管理階段性之敏感性分析，並就大龍峒公營住宅而言，營運收入的變 動對投資效益影響較大，其次則為興建成本變動之影響。整體而言，不考慮土地成本下， 重要參數變動（如：興建成本、營運成本及營運收入等）時，大龍峒公營住宅仍具高度 財務可行性。 (3) 透過案例財務評估的方式，可檢討公營出租住宅從規劃、設計、施工到使用管理的 可行性及建議適當合宜的價格，以有效提升居住品質，破除「出租住宅為低品質住 宅」之迷思：  透過本計畫先就大龍峒公營住宅之案例財務評估可知，不考慮土地成本下，公營住 宅興辦是可能建構在一個具有自償能力之財務模式上。

Key words：Rental Housing, Open Building, Modular, Systematic  Background

Housing is a basic need of people; everyone needs a place to live. Particularly, the country which focuses on social welfare usually puts "Housing" into the social policy and establishes relevant regulation in order to meet the housing needs of people. In densely populated areas of metropolitan, it is a very important part of government policy to solve housing problems. It includes helping vulnerable citizens (such as low-income families, disability, living alone or with their spouse of the elderly, the women victims of domestic violence and their children, indigenous people, victims, homeless and other families or individuals) to obtain high-quality residential housing in the right place.

In view of this, now government is actively planning to set up a social welfare policy: such as social housing, public housing, modern housing, youth housing, appropriate housing and so on. In recent years, the government wants to help people solve the housing problem by constructing rental housing. According to the "National rental housing for sale means" provisions by the Ministry of the Interior, people with the following qualifications can rent government-owned rental housing: 1. Woman must be at least 20 years old; 2. Man must be at least 25 years old; 3. Immediatly family members (including themselves, their spouses, and people living together) do not own houses.

In Taiwan, the interior refurbishment construction of apartment buildings are still done in a non-modular and non-systematic way, due to the restriction imposed by existing vertical pipelines, floor-to-floor height, etc. Consequently, environmental impacts, such as noise, vibration, dust and construction waste, were created during the interior refurbishment process. For this reason, a plan about “Application in interior refurbishment construction of apartment buildings” was executed by Architecture and Building Research Institute, Ministry of the Interior (herein refered to as ABRI) last year. A "residential open interior refurbishment construction system" has developed based on open building idea in order to ensure flexible interior configurability and minimal environment impact of interior refurbishment.

Therefore, ABRI initiates this project named "Simulation and Feasibility Study of Public Rental Housing Using Open Building Planing/Design Concept" to solve public rental housing problem.

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

壹、研究動機 自民國76 年以來，台灣地區房價呈現急驟上漲之現象，尤以台北市、高雄市等都 會區更是嚴重，而如此高的房屋價格，已並非一般受薪階級可以負擔，且住宅價格的高 漲導致一般家戶的購屋能力相對降低，因此住宅市場中的出租行為理應愈形重要。然而 由於長久以來，無論是國人的住宅消費觀念或是政府的住宅政策，大多著重在住宅的購 買，但相對於多數先進國家都市地區約40% 的出租住宅比例而言，國內出租住宅市場 確實仍有相當大的發展空間。而出租住宅市場的發展，除了需重新檢視當前住宅政策的 方向，亦需國內出租住宅市場相關研究的完備以相輔相成。如此長期而言，出租市場方 可透過住宅市場供需雙方的選擇與競爭，讓整體住宅市場的運作更加健全。 而為了回應高房價民怨，政府自去年(2010 年)開始陸續拋出各類型的住宅政策。 從優惠房貸放寬，租金補貼加碼，到合宜住宅、現代住宅、公益住宅、社會住宅等各類 型的住宅方案皆已陸續提出，且此種公營方式之住宅型態因其經營管理較具彈性，當考 量利潤與風險因子之關係後，不易產生龐大資產的浪費及無效率現象。但出租住宅對弱 勢者亦可能有所疑慮，因此此種住宅的實施方式，係以「出租」為主，而且，出租的對 象是經濟或社會的弱勢者。因此，公部門的承辦人員，或者非營利部門，對於弱勢者能 否按時支付租金？會不會影響四周住家的生活品質？難免放心不下，而降低其相關工作 的積極性、主動性。再者，若此類住宅以傳統構法建造供給，因大量建造將無法確保各 住戶之個別需求(含平面配置及內裝等)，且此出租住宅之條件設定亦讓住戶無意願於入 住後再自行裝修以符所需，這將造成個人需求難以充分對應，以致居住品質難以提升之 結果。而若能有一套住宅供給系統之規劃設計，可充分解決上述問題，並提供適當合宜 的價格，將有效提升居住品質，破除「出租住宅為低品質住宅」之迷思；而出租住宅之 特性為：使用短期且期間限定、經營主體單一及管理戶數眾多，此特性亦非常適合導入 「開放式建築(Open Building)」之系統概念。

設施規劃等等之限制，仍以非模矩化、非系統化之舊思維模式進行，造成施工期間同樣 容易產生極大之噪音、震動、粉塵與大量廢棄物等環境衝擊。其中，台灣開放式建築理 論之引進可回溯至80 年代，經過內政部建築研究所及中華民國建築學會等相關學術機 構積極推動與發展，至90 年代理論之研究已達鼎盛，而國內對開放式建築之推動，首 見王明衡教授於成功大學之建築教育學程；至此以後，相關研究逐漸由「理論性探討」 走向「實務應用」，企圖加速本土性開發建築產品之研發，惟現階段建築開發仍係重視 外在包裝述求，以吸引購屋人潮，對住戶在空間活用性的考量較欠缺，致購屋後二次施 工情形普遍。因此，希望充分整合從規劃設計、生產製造、營造施工、使用維護及建物 循環再生等階段之工程管理資訊，考量如何在既有的材料機具及設備技術上，研發出一 套系統工法，以便在建築完工後能延伸應用在智能的生活空間裡。所以內政部建築研究 所於歷年陸續執行相關「開放式建築應用」之研究，並已開發出諸如「開放性集合住宅 內裝整建設計系統」等工法，期能在確保彈性以及最小環境衝擊之前題下，進行規劃與 設計，以符合永續營造之理念。而為了延續推廣此一開放式建築，期以整體規劃、通用 化、模矩化、系統化等概念，並依使用維修需求，單獨更換該部位之構件或系統，又可 因應使用者之不同(如：社會弱勢者、經濟弱勢者等之變化)，而有健康、安全、便利需 求，以最節省資源的方式重複再利用原有(或交換)可用構件，變更內部隔間、設備系統 等，而因醞而生一項「公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬與可行性 研究」之研究計畫案，應可延續內政部建築研究所歷年之開放式建築應用研究相關計 畫，期以各項建築、營建管理之研究成果於＂公營出租住宅＂領域之案例模擬與可行性 探討。 因此，本研究將蒐集目前國內外出租住宅與開放式建物之推動及發展現況，並結合 建築資訊模型(Building Information Modeling, BIM)之導入來建構建築模擬模型，以做為 出租住宅之情境模擬，並進行構件數量計算(Quantity Takeoff-QTO)，來產生成本估算 表，以提供本計畫案例財務評估之依據。另外，本研究並將以規劃設計為目標，配合「短 期居住型導向住宅系統之開發研究」一案所發展出之開放式公營住宅供給原型，從整體 規劃設計著手，來模擬並提出有關開放式建築之系統化工法，以利降低出租住宅之成 本，並達成環保、永續經營之目標。

貳、研究目的 出租國民住宅自民國64 年公布「國民住宅條例」後，將國宅擴大為出租與出售二 種方式實施始具有法源依據，唯在政府長期以來未能積極推動及傳統擁有自有住宅的觀 念下，國內住宅自有率均維持在 80% 上下，相對於多數先進國家都市地區約 40% 的 租賃住宅比例而言，再加上租賃政策僅聊備一格而無法成為解決住宅問題之一環，因 此，國內租賃住宅市場確實仍有相當大的發展空間，但就其發展的必要性與潛在機會來 看，卻是健全住宅市場正常運作的重要一環。而租賃住宅市場的發展，除了需重新檢視 當前住宅政策的方向，亦需國內租賃住宅市場相關研究的完備以相輔相成。如此長期而 言，租賃市場方可透過住宅市場供需雙方的選擇與競爭，讓整體住宅市場的運作更加健 全。 然而從過去之研究中指出，國內租賃人數不足並非由於租金相對過高，而係出於租 賃市場之未曾充足發展，某些住宅型態供應根本不存在，使人無法做需求選擇之考慮。 且國內因租賃交易成本過高，導致出租成本超過租金收益，所以房東無出租意願及動 機，造成空餘屋年年增加，但租賃住宅供給卻不見增加，除了從需求面角度切入外，實 有必要針對租賃住宅市場的供給面進行進一步的探討，因此，均衡的市場供給狀態應該 也要能因應需求面，提供符合需求之住宅型態，而此種決策過程中背後的考量因素為 何？亦將是本研究值得討論的問題。 另外，透過開放式建築理念具有高度空間使用彈性、構件模矩化及可拆組再利用等 特性，使得它能有效減少廢棄物，或再利用填充系統構件。以日本大阪的Next 21 實驗 住宅為例，此案例著眼於反應居住者需求改變對於廢棄物減量及長期使用的重要性；其 營建系統將公共的建築結構系統與私用居住空間分離，使居住空間修繕不會影響基本建 築結構，並經由標準化及使用預製之外牆及其他組件，每一組件均以模組化方式設計， 使其得以容易的更換或移動，依據此特性，本研究試圖運用 BIM 之技術來模擬並規劃 出一套適合運用此一開放式建築理念於公營出租住宅之供給系統，並架構在使用者或入 住者經常變動之居住需求前提下，能彈性變更室內隔間，然後透過構件數量計算(QTO) 來求得工程預算表，以作為本研究案例(開放式公營住宅供給原型)財務評估及住宅合宜 價格之參考依據，有效提升居住品質，破除「出租住宅為低品質住宅」之迷思。

綜合上述，將本研究主要目的歸納如下： 1. 搜集整理國內外出租住宅與開放式建物相關之推動及發展現況，並訪談專家知識 與經驗，尋求合理化之應用模式，作為整合出租住宅與開放式建築系統應用之基 礎。 2. 公營出租住宅使用行為調查。 3. 透過案例財務評估的方式，檢討公營出租住宅從規劃、設計、施工到使用管理的 可行性。 4. 針對公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計，進行可行性評估，以利提高公營 出租住宅之經濟效益。

第二節 研究內容與流程

壹、研究內容 租賃行為隨著社會的多元化與背景因素愈形複雜，以臺灣地區租賃市場而論，租賃 住宅的區位分佈乃以都市化地區為主。因此，本研究擬以臺北地區(包括臺北市與新北 市之鄉鎮)的租賃住宅市場為研究範圍，而公營出租住宅採開放式建築理念做整體規劃 設計模擬部份則採「短期居住型導向住宅系統之開發研究」一案所欲參考之”臺北市大 龍峒公營住宅”規劃設計，並初步決定開放式支架體原型之標準層面積為 500m2/層（150 坪/層），作為操作對象與範圍。在公營出租行為與分析部分，本計畫擬依據現行住宅政 策及出租住宅辦法，參考 100 年內政部統計處之「社會住宅需求調查報告」、89 年內 政部建築研究所委託「台灣地區出租住宅市場之研究」之調查資料及 100 年「RFID 技 術在開放式住宅整建系統之應用研究」成果，來作為實證研究之資料來源，探討公營出 租住宅之現況執行問題、目前臺北市出租住宅執行現況來進行公營出租住宅問題的觀察 彙整，及評估開放式建築理念套用於出租住宅施行之可行性，藉以了解台北地區租賃住 宅需求之特性，再從整體規劃設計著手，來模擬相關開放式建築之系統化工法，以利降 低出租住宅之成本，並達成環保、永續經營之目標。 本研究計畫「公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬與可行性研 究」按其工作內容項目(如圖 1‐1所示)，可分為： (一) 公營出租住宅使用行為現況調查與分析： 依據 100 年內政部統計處之「社會住宅需求調查報告」、89 年 內政部建築研究所 委託之「台灣地區出租住宅市場之研究」報告與「社會指標統計」等之各項資料、社會 住宅推動聯盟網站、各出租住宅網站之搜尋及民間出租住宅業者調查，瞭解租賃住宅市 場現行動態。 並針對現行住宅政策進行檢討，回顧我國住宅補貼制度之相關研究、台北市現行制 度實施出租住宅現況，藉以檢討其現況困境及執行住宅出租之相關限制議題。

(二) 公營出租住宅於生命週期管理之財務評估： 為了使出租住宅發揮最大功用，而不會造成過度依賴等資源不公現象，在入住制度 設計上，絕對不是齊頭式、靜態式的福利資源分配，而會因應不同弱勢對象的居住需求、 特性，設定不同的條件與管理方式（如租金、租期等），使其能分別滿足短中長期與臨 時性等多樣弱勢居住之真實需求。對於如災民、失業勞工等階段性弱勢對象，對應的是 臨時性或是短週期的出租住宅服務；而對於如智能障礙、貧困獨居老人..等絕對弱勢對 象，提供的就應是長期、甚至是配合其生命週期的出租住宅照顧。因此，本研究將透過 案例財務評估的方式，檢討公營出租住宅從規劃、設計、施工到使用管理的可行性。 (三) 公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計案例模擬與可行性評估： 為了評估開放式建築理念能否適用於公營出租住宅之居住情況，本研究初擬配合採 用「短期居住型導向住宅系統之開發研究」所欲發展之開放式公營住宅供給原型研究成 果當做示範應用案例之探討，並透過整體規劃設計之觀點，輔以建築資訊模型(BIM)之 應用及工程數量計算(Quantity Takeoff-QTO)來模擬公營住宅之室內裝修、空間變更，並 經過構件數量計算及成本估計後，與一定坪數下之出租租金＋管理費等相關費用做收支 比較，以提出導入開放式建築理念之可行性建議，最後評估公營出租住宅之經濟效益。 1. 住宅空間方面：劃分集中管理的公共服務空間(支架體)與彈性使用的私人空間(填 充體），以滿足出租住宅多樣、多變的居住需求。 2. 結構系統方面：提供涵容性較高的空間結構系統(包括主結構與次結構系統)，同樣 滿足出租住宅多樣、多變的居住需求。 3. 設備管線方面：提供系統化垂直及水平設備管線，以方便住宅使用過程中設備管線 的維修與更新。

研究綱要 公營出租住宅工作項目 開放式建築工作項目 (一) 公營出租住宅使用行為現 況調查與分析 (二) 營出租住宅於生命週期管 理之行為探討 (三) 營出租住宅採開放式建築 整體規劃設計案例模擬與 可行性評估 蒐 集 並 探 討 國內外出租住宅推動及 發展現況相關文獻 蒐集國內外出租住宅財務評估相關 研究文獻 針對現行 出 租 住宅政策進行檢討， 及了解公營住宅之出租限制 蒐集並探討當前國內出租住宅之租 金方案及補貼制度 公營出租住宅使用行為調查 蒐 集 並 探 討 國 內 外 開 放 式 建 物 構 件 推動及發展現況相關文獻 蒐集並探討建築資訊模型之推動及發 展現況相關文獻 探討QTO數量計算應用之相關文獻 蒐集建築資訊模型(BIM)導入開放式建 物之相關應用案例 整合「短期居住型導向住宅系統之開發 研究」一案所開發之住宅供給原型，以 供本案作BIM之規劃設計 以開放式公營出租住宅為示範應用案例 ，導入開放式建築之整體規劃概念 針對公營出租住宅採開放式建築整體規 劃設計，進行可行性評估 公 營 出 租 住 宅 採 開 放 式 建 築 理 念 整 體 規 劃 設 計 案 例 模 擬 與 可 行 性 研 究 圖 1-1 「公營出租住宅採開放式建築理念整體規劃設計案例模擬與可行性研究」工作 項目內容規劃 (資料來源：本研究整理) 貳、本研究計畫之重要性 公營事業由於設立宗旨有別於一般之私人企業，營運的目標也不必以利潤最大化為 依歸，因此，在經營策略或定價決策上也與私人企業不同；故公營住宅的租金定價，是 以「使用者付費」及「合理租金負擔」兩項為基本原則。而租賃住宅市場一直以來未被 列為住宅政策推動之重點，然而，基於滿足不同家戶住宅需求的目的，租賃住宅市場之 發展仍有其發展契機與存在必要性。另外，開放式建築因為具備高度空間使用彈性、構 件模矩化、構件重複使用性高及構件分類管理等施工特性，因此，在生產流程中，舉凡 規劃、設計、施工乃至使用管理，若能運用建築資訊模型BIM 等加以輔助，使將圖型 與非圖形資訊整合於圖檔模型中，減少不必要的資料格式轉換與紙本文件，將可促進資 訊處理的一致性與效率，而達成資訊一貫化、作業標準化之境界，進而提高公營出租住 宅整體規劃設計之作業效率與經濟效益，因此，導入開放式建築理念之應用對於未來在 公營出租住宅入住者之規畫設計上必定是一大助益。 是故，本研究擬將開放式建築理念配合建築資訊模型之應用導入公營出租住宅整體 規劃設計與模擬中，其思考有如下之重要性：

1. 藉由檢討公營出租住宅之現況困境及執行國民住宅餘屋出租之限制，將可進一步了 解台北地區租賃住宅需求之特性。 2. 針對開放式建築物之特性導入公營出租住宅並結合規劃出之管理模式，可增加空間 使用彈性及便於管理，達成永續發展的理念。 3. 藉由建築資訊模型 BIM 之導入，並以開放式建築理念為主軸進行整合，以利整體 之規劃及施工介面管理。 4. 透過案例財務評估的方式，可檢討公營出租住宅從規劃、設計、施工到使用管理的 可行性及建議適當合宜的價格，以有效提升居住品質，破除「出租住宅為低品質住 宅」之迷思。 5. 針對公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計，進行可行性評估，以利提高公營出 租住宅之經濟效益。 參、國內外有關本計畫之研究情況 租賃住宅市場一直以來未被列為住宅政策推動之重點，然而基於滿足不同家戶住宅 需求的目的，租賃住宅市場之發展仍有其發展契機與存在必要性。本階段將針對有關公 營出租住宅相關議題、開放式建築理念，以及建築資訊模型與QTO 等之國內外相關文 獻與理論進行歸納與整理。首先，回顧國內外出租住宅市場之運作及使用現況文獻，以 了解租賃住宅市場需求與政策方向，做為本研究可行性評估的一項佐證，亦可做為案例 模擬時判定需求面是否合理的另一種評估標準。 其次，為深入了解開放式住宅概念於國內外營建工程相關領域之應用，在進行導入 公營出租住宅之需求及可行性探討時，必須將需求面與供給面區隔出來，使得整體開放 式建築之應用屬性可以對出租住宅市場需求呈現較一致之情形，以獲得較合理之評估。 透過回顧過去開放式建築應用之文獻，可做為本研究逕行公營出租住宅市場之應用參 考。 最後，將針對國內外有關建築資訊模型(BIM)與構件數量計算(QTO)之文獻進行歸 納整理，一方面可了解如何建置案例之BIM 3D模型，另一方面亦可瞭解如何利用QTO 來對本研究之案例進行數量計算與成本估算功能，以做為出租住宅財務評估之參考依

據。 肆、研究流程 茲將本研究計畫之主要工作項目及背景共分為七項階段內容進行規劃與探討如下 述，其研究流程圖詳如圖 1‐2所示： 圖 1-2 研究流程圖 (資料來源：本研究整理)

第一階段：確立研究動機與目的 首先將對研究目標進行初步瞭解與釐清，並針對主要問題點提出改善或解決之構 想，據以擬定本研究之主要研究方向。 第二階段： 確立研究方法與流程 依據本研究所規劃之研究方向，擬定出欲採用之研究方法與研究流程。 第三階段：文獻蒐集與彙整 文獻探討與資料蒐集階段主要的工作項目如下所述： (A) 剖析國內公營出租住宅之發展現況與使用行為。 (B) 蒐集出租住宅之租貸內容相關資訊與評估方式。 (C) 瞭解目前國、內外開放式建築發展現況及應用實例。 (D) 瞭解 BIM 建築資訊型於建築工程之應用方式。 (E) 瞭解 QTO 於建築工程估價之應用概況與分析內容。 第四階段：公營出租住宅使用行為現況調查與分析 本階段將依據歷年出租住宅之相關研究報告與調查結果各項資料、社會住宅推動聯 盟網站、各出租住宅網站之搜尋及民間出租住宅業者調查，瞭解租賃住宅市場現行動 態。並針對現行住宅政策進行檢討，了解我國住宅補貼制度之相關研究成果、以台北市 現行制度實施出租住宅現況，藉以分析其現況困境及探討執行住宅出租之相關限制。 第五階段：公營出租住宅於生命週期管理之財務評估 本階段將以「生命週期管理」為基礎，透過案例財務評估的方式及因應不同弱勢對 象的居住需求、特性，設定不同的條件與管理方式，如：租金範圍、租期年限等，使其 能分別滿足短中長期與臨時性等多樣弱勢居住之真實需求，藉以檢討公營出租住宅從規 劃、設計、施工到使用管理的可行性。 第六階段：公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計案例模擬與可行性評估 此階段將採「短期居住型導向住宅系統之開發研究」所欲發展之”開放式公營住宅 供給原型”之階段研究成果以為示範應用案例，並透過整體規劃設計之觀點，導入 BIM

繪圖工具及QTO 估算軟體，於相關設計規範下，建立公營住宅之室內裝修、空間配置 等模擬模型，並經過構件數量計算及成本估計後，提出導入開放式建築理念之可行性建 議。 第七階段：公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計案例模擬經濟效益評估 此階段將配合第五階段公營出租住宅之財務評估項目，對第六階段公營出租住宅採 開放式建築整體規劃設計應用案例進行財務計畫評估，並期望能提高公營出租住宅之經 濟效益。 未來政府相關單位或出租業者亦可參考此階段案例模擬評估，規劃一套適合本土化 之公營出租住宅規模，以期能提高居住之經濟效益。 第八階段：結論與建議 本階段最後將歸納綜整上述各階段之研究成果，作為本研究最終之結論與建議。

第二章 文獻回顧

第一節 租貸住宅市場與國內外出租住宅制度與政策

因本研究目的為探討公營出租住宅採開放式建築整體規劃設計，故首先將介紹台灣 租貸市場運作與國內外出租住宅制度與政策，作為本研究切入之鑰，以下蒐集相關文獻 概述。 壹、租貸住宅市場運作 過去有關租賃住宅市場的文獻，大多從住宅需求面的角度切入，主要偏重於租金影 響因素、租金與空屋率之調整關係、以及住宅租買選擇⋯等課題之探討。對於市場中供 給面的討論甚少。 在租金影響因素方面，住宅市場鬆緊程度與未來資本利得差異是造成不同地區房價 與房租比例差異的主要原因，在房價快速上漲的地區，房東願意接受較低的房租，但在 平均空屋率較高的地區，房東反而會要求較高的房租以彌補在空屋期間可能的損失[1]。 而國內的房租波動遠較房價波動為小，房租上漲率甚至低於平均所得成長率，且房租乘 數(房價/每月房租之比例)遠較美國一般房租乘數為高[2]。另外，亦發現住宅本身屬性對 於租金影響較大，但外在居住環境與公共設施的影響則不顯著。透過上述文獻可知，房 租與房價間雖有關聯性，然而並無確切的實證指出房租與房價之間存在固定的比例關 係，且影響兩者的因素亦未盡相同[3] [4]。 在租金與空屋率之調整方面，依據自然空屋率概念，實質租金調整率主要由空屋隙 (vacancy gap,自然空屋率與短期實質空屋率的差額)所決定。於此之研究基礎下，目前自 然空屋率已成為解釋出租住宅市場調整過程最重要的理論依據，甚至廣泛被應用於辦公 室、旅館等收益性不動產的自然空置率的分析。然而，過去國內由於缺乏出租住宅的空 屋率統計資料，加以租賃住宅市場零星且規模小，目前鮮少有文獻針對此課題進行討 論。此外，在家戶住宅租買選擇方面，現有文獻主要探討預期遷徙、擁屋成本(尤其是 稅賦)、預期資本利得、以及所得穩定性等變數對於家戶住宅選擇的影響[5] [6]。 在國內住宅租買選擇相關研究方面，發現自有住宅與租賃住宅間確實有相當高的替

代性存在，但不同城市間的替代性則有差異，在分析住宅消費時，若忽略兩者間的替代 性將產生估計上的偏誤[7]。而租賃住宅市場與自有住宅市場之間替代性並不能被忽略， 並首次以租買選擇估計台灣地區住宅需求[8]。家戶租買選擇行為的研究多以探討租買行 為的影響因素為主，包括家戶組成特性[9]、稅賦[10]、成本與預期增值[11]等。上述經 濟分析文獻為台灣租賃住宅市場最常見的研究方向，對於租買理論討論貢獻極大，但上 述文獻並未進一步探討供給面的出租者租賣選擇行為。 另一方面，除了探討租買選擇外，依據市場現況進行分析及政策研擬，亦是相關市 場運作文獻中可見的類型之一。在為國內高住宅自有率與低租賃率的結構是一種既無效 率又不公平的現象，呈現出畸形的權屬分配、租金不足以支撐租賃市場發展、以及空餘 屋過多卻未能做為租賃使用等三個相互關聯的基本問題[12]。某些研究更指出國內租賃 住宅市場無法健全發展的原因主要是因為租賃住宅報酬率偏低、傳統觀念及政府政策均 鼓勵自有住宅、以及租賃相關法令對於租賃雙方之權利義務並非對等原因所造成[13]。 就影響台灣地區租賃住宅發展的因素著手，可大致區分為兩類，其一為外在的社會轉變 或變遷而產生的需求，如房地產價值觀轉變、就業人口遷移率、家庭結構改變等三項因 素，而屬內生因素者，多因租賃住宅本身特性，而吸引部分住宅需求，如租金低廉、市 場選擇性大、交易簡單迅速極低收入戶之住宅消費能力限制等特性均是[14]。此外，從 社會機能而言，租賃住宅之缺乏增加了社會與空間流動之障礙，不當居所之區位僵固性 造成過量通勤而耗費個人與社會資源，並提出在近年來人們對投資預期改變、建商產品 定位改變、以及人口結構改變情況下，租賃住宅市場的契機在於非傳統租賃住宅發展 [15]。綜合上述文獻可知，國內偏低的住宅租賃率，並非因市場的發展潛力不足，背後 隱含許多結構性問題必須加以探討與釐清。 於探討租賃住宅市場需求面及供給面的研究方面，亦曾利用「Probit 模型」建立供 給者與需求者二項選擇模型，並且假設租賃市場存在短期均衡的條件下，建立均衡的「租 金函數」，進而推估台北地區及台南地區兩地的期望供給及期望需求彈性[16]。在租賃 住宅市場失靈的情況下，嘗試從供給面的管理切入，佐以國內個案分析，並參考國外(美 國、香港)專業租屋企業之發展，試圖為國內租賃住宅市場不發達尋求解決之道，探討 專業租屋企業在國內發展的可行性。發現台灣專業租屋企業並非不存在，與國外市場比

較而言，市場呈現數量少、發展規模過小、企業限制條件太多等特徵，因此，難以正常 發揮如國外企業之市場力量，後果則使得國內租屋市場供給來源有限[17]。 國外研究方面，則建立異質偏好與完全預知的租賃住宅市場模型，分析新建住宅與 租賃住宅之間的轉換行為，認為租賃住宅的短期供給是由既有住宅存量與轉換發生時持 有空屋的獲利率所決定，長期供給則是由新建住宅的預期獲利率與相關轉換活動的多寡 所決定[18]。並探討租屋者與出租者的搜尋行為，以及租金與空屋率如何在兩者的搜尋 行為下進行調整，進而使出租住宅供給達到利潤為零的長期均衡[19]。但上述文獻均未 考量租賃住宅市場與自有住宅市場間的互動關係，也就是出租者租賣決策行為可能引起 的轉換活動。從1975 年到1985 年美國四都市中10%至15%的租賃住宅銷售到自有市場 之中，同樣也有差不多的數量從自有市場進入租賃市場之中[20]。住宅在市場之間的轉 移並非為一特定現象，但研究住宅經濟學者對於此一移轉現象卻極少加以描述。 從上述租賃住宅市場相關文獻回顧中，可發現國內租賃住宅市場的文獻偏重於需求 面的討論，鮮少從供給面之相關課題進行研究，市場中供給面之現況多散見於研究報告 之中，對於出租者決策的討論更是缺乏，從偏重政策研擬的文獻中，可以發現租賃住宅 市場不發達，並非僅是租屋需求不足的問題，背後仍隱含著結構性問題，有待釐清，實 有必要針對此一部分進行整合與更深入探討分析。另一方面，從國外研究中可知租賃住 宅市場與自有住宅市場存在有互動關係，因此，針對租賃住宅市場供給面進行分析時， 對於市場供給量可能移轉至自有住宅市場的情況，亦必須列入考量。 貳、國內國民住宅補貼政策 國內住宅政策的理想是衍生自國父孫中山先生「廣建住宅以利民居」的遺訓，加上 「耕者有其田」土地政策的理念，而將「住者有其屋」做為住宅政策的最高理想與目標 [21]。因此，國民住宅的推行係藉由購屋貸款補貼以滿足多數家庭的購屋願望[22]，唯 以近來國宅政策產生的問題觀之，應就國民住宅的政策沿革與住宅補貼資源分配的問題 作一回顧，以推演國宅理念與執行上的差異。 (一) 出租住宅政策背景[21] 台灣地區的出租住宅政策為因應各時期不同的環境背景而演進。最初是為了民國42

年克蒂颱風的災後重建而開始，至 43年內政部設立「興建都市住宅技術小組」， 44 年改為直接隸屬行政院之「國民住宅興建委員會」， 46年頒「興建國民住宅貸款條例」 為政府正式介入國宅與建之開始， 48年國宅興建業務由中央轉交台灣省辦理，成立「台 灣省國民住宅興建計劃委員會」， 56年省府公佈「國民住宅興建管理辦法」，至此， 早期皆以災害重建為主要業務，依據「興建國民住宅貸款條例」以貸款人民自建為主要 方式。台灣省從民國 48年接收國宅興建業務至 63年止，興建完成之住宅種類包括勞工 住宅、農漁民住宅、公教住宅、礦工住宅、鹽民住宅、一般國民住宅、配合拆除違建興 建住宅、鼓勵投資興建住宅、災害重建住宅、災害整修住宅、平價平民住宅與示範住宅 等。 民國 62年世界性能源危機，台灣地區亦受影響而導致房價飛漲，中低收入家庭更 難以購買合適之住宅，加以新加坡國宅政策的成功（1960~1975），於是在 64年頒布「國 民住宅條例」並同時廢止「興建國民住宅貸款條例」，以朝向政府直接興建與擴大國宅 為包括出租與出售之二種方式進行， 65年將國宅建設納入六年經建計畫， 67年行政院 通過了包括「中央國民住宅基金收支保管及運用辦法」、「國民住宅貸款辦法」、「國 民住宅條例施行細則」及「國民住宅出售出租辦法」等相關法令。同年國防部頒「國軍 老舊眷村重建試辦期間作業要點」，建立了國宅與眷村改建合作之基礎。 68年「廣建 國民住宅」列入十二項重大建設之一， 69年省政府與國防部開始運用眷村土地興建國 宅， 71年修正「國民住宅條例」，除「政府直接興建」之外，增列「貸款人民自建」 與「獎勵投資興建」，並全力推動國宅之興建，但適逢經濟不景氣與房地產蕭條，國宅 發生嚴重滯銷，是故政府放慢直接興建腳步，改以獎勵投資興建與貸款人民自建為主， 76年國宅滯銷問題因適逢景氣復甦迎刃而解， 78年 8月 26日無殼蝸牛抗議房價飆漲， 夜宿忠孝東路，社會輿論反應熱烈， 78年內政部完成「輔助人民貸款自購住宅暫行辦 法草案」，十月行政院核定「改善當前住宅問題重要措施」並規劃 79-80年度與建國民 住宅五萬戶，十一月有關單位會商決定「無自用住宅購屋專案貸款」， 80年 6月為鼓 勵民間參與國家建設六年計畫之國宅及新社區發展計劃（ 81-86年），分別於高雄、台 中與台北舉辦「鼓勵民間參與國家建設六年計劃國宅及新社區發展計畫研討會」。至此 政府協助興建或購買的住宅種類則可分為國民住宅（包含出租與出售）、中低收入住宅

（第一次購屋家庭、公教人員、勞工、公共工程拆遷戶）、公教住宅、眷村改建及軍眷 住宅，以及輔助企業興建員工住宅等。 目前國內在出租國宅方面一般申請條件與承購國宅者相同，但家戶收入標準較低 （如表2‐1所示），唯出租國宅供給數量極少，目前僅有台北市的 4,787戶（至民國 89 年止），且其中的 2,389戶是於 1983-87年先後因 80年代初國宅滯銷以及部份軍眷村改 建戶拒繳配合款而進住，而暫時以承租方式辦理。根據上述可知台灣地區的國民住宅政 策始終在「住者有其屋」的觀念下推動人民擁有自有住宅，出租國宅則淪為因應國宅滯 銷之權宜措施或僅少數中低收入戶家庭受益，在提供平價住宅是為「德政」的意識型態 下，其宣示及象徵性意義遠大於實際執行的意義。 表2-1 台灣地區出售（租）國宅及貸款自建家庭各年收入標準（單位：萬元） 台灣省  台北市  高雄市  年度  _出售及  貸款戶  出租戶  出售及  貸款戶  出租戶  出售及  貸款戶  出租戶  79  45.0  28.0  66.0  45.0  50.0  34.0  80  51.0  31.0  71.0  51.0  60.0  40.0  81  58.0  35.0  84.0  56.0  72.0  49.0  82  64.0  40.0  94.0  63.0  76.0  50.0  83  70.0  42.0  103.0  70.0  81.0  54.0  84  76.0  45.0  117.0  80.0  87.0  560  85  80.0  47.0  122.0  80.0  92.0  58.0  86  84.0  49.0  127.0  80.0  97.0  60.0  87  88.0  51.5  132.0  81.0  101.0  62.0  88  90.0  52.0  136.0  85.0  105.0  63.0  89  94.0  54.0  140.0  89.0  109.0  65.0  (資料來源：營建署國宅組) (二) 住宅補貼政策相關研究

住宅補貼制度（housing subsidy policy）是公部門解決住宅問題的主要政策，而廣 義的國宅供給可以「住宅補貼」一詞代表，因此住宅補貼是為住宅政策之一環[23]，如

圖 2‐1所示）。依據福利經濟學論述完全競爭市場達到帕累托最優性的關鍵，任何產品 或要素的買方或賣方都不處於能顯著影響價格的地位，供給者利潤極大化行為和消費者

效用極大化行為與供需的作用，使其間的均衡狀況達到帕累托最優狀況，若此，其實政 府並不需要介入住宅市場。而政府介入住宅市場的幾個理由包括1.住宅市場不完全競 爭；2.住宅市場有外部性影響；3.財富所得重分配；4.住宅市場調整落差與循環及總體 經濟的影響[24]。另外，我國政府持續進行住宅補貼的原因是為達下列三個目標：1.使 所得重分配更公平；2.運用價格機能分配較多之資源至住宅部門；3. 透過補貼方式降低 住宅成本，導正住宅為窮人消費決定所忽略的問題[21]。至於住宅補貼的方式則可依據 政策措施可分為供給面需求面二種。 1.需求面：因為住宅基本上屬於私有財貨，因此居住問題的根源來自貧窮問題，因 此，社會需要的是所得維護計劃（income maintenance program）而非特定財 貨的住宅政策[6]，因此，需求面補貼的為一種現金補貼（Housing Allowance） 的政策，包括租金補助（rent certificates）、房租津貼（housing vouchers）、 稅賦減免、協助自購住宅與鼓勵自有住宅等措施。

2.供給面：以出租或出售的方式，以提供較低價格住宅給住戶。即住戶在家庭所得並未 增加的情形下，利用低於市場的價格買到相同的服務量。

圖2-1 住宅補貼與國民住宅政策關係圖 (資料來源：參考自[21])

如表 2‐2所示，根據上述關於住宅補貼制度（housing subsidy policy）的說明，我國 住宅補貼的方式依據政策措施可分為供給面需求面二種，下面彙整我國出租住宅相關住 宅補貼政策措施。 表 2-2 我國出租住宅相關住宅補貼政策措施 補貼屬性 補貼產品類別 補貼政策 1.住宅補貼 2.青年安心成家住宅補貼 需求面 房租津貼 3.臺北市低收入戶承租住宅租金費用補貼 1.出租國宅 2.中繼住宅 3.平價住宅 供給面 公營出租住宅 4.公營住宅 (資料來源：本研究整理) 我國政府多年來在推動增加住宅持有的前提下介入自由市場，但補貼之效率性 （Efficiency）與公平性（ Equity）的問題上，缺乏政策的全盤檢討與規劃整合。而「供 給面的補貼不但限制了低所得者必須多消費於住宅，而且是一個缺乏效率的補貼政策， 而在供給面的各種補貼政策中，政府興建國民住宅算是其中較有效率的，例如間接對建 商的補貼，其實是建立在住宅市場會產生下濾作用的假設上」。根據成本效益貨幣化方 式實證分析發現「供給面的補貼之社會淨效益為負值，即供給面之補貼方式有違社會公 益。而真正支持出售國民住宅得理由在於政府財政的考慮，有能力購買出售國民住宅的 人還是經濟情況較好的家戶，對於低收入戶還是無力購買」。對美國公屋私有化的調查， 在經濟性的影響上發現「自有住宅並未增加工作意願與收入，且於一定期限之後的轉手 獲利無法避免，而購買的家戶也是經濟情況較好的，出售的公屋都是條件狀況最好的」。 某項研究則提出「台灣現行的住宅補貼制度並無保障都市地區中低收家庭之基本居住權 益，然而，這卻不是資源不足的問題，是資源錯置而著重在購屋補貼」。玆整理國內對 住宅補貼的相關研究及其成果整理如表 2‐3所示：

表2-3 住宅補貼政策相關研究文獻 作者 研究成果 Rohe & Stegman (1992) [25] 自有住宅並未增加工作意願與收入，且於一定期限之後的轉手獲利無法避免，而 購買的家戶也是經濟情況較好的，出售的公屋都是條件狀況最好的。 丁致成 (1992) [24] 供給面的補貼之社會淨效益為負值，且補貼資源的集中造成水平的不公平。而真 正支持出售公屋得理由在於政府財政的考慮，有能力購買出售國宅的人還是經濟 情況較好的家戶，對於低收入戶還是無力購買。 林祖嘉 (1995) [8] 對土地價個的低估造成直接興建國宅的補貼額度過高，而政府政策不應協助人民 擁有「土地資產」，若以出租國宅的補貼方式則爭議較小。 石振弘 (1999) 1.居住是政府應該給予居民保障的基本權益 2.購屋補貼不是住宅補貼的絕對的方式 （1）對農業社會「有土斯有財」含意的錯誤認知 （2）並非只有購屋才有居住穩定性 張金鶚等 (1999) [26] 1.整合住宅補貼工作至單一行政主管機關 2.以所得別認定住宅補貼對象 3.貸款利息補貼與租金補貼納入相關法令 4.對中低收入戶家庭採用租金卷之補貼 (資料來源：本研究整理) 總體而言利用出租國宅的補貼方式因居住者並不擁有「土地資產」使實際補助額度 不致於同出售國民住宅般的龐大，但而出租國宅的主要問題正是在於管理及維護問題在 於產權仍屬政府，維修保養工作必須耗費行政人力與資源，且由於居住者大都是中低收 入戶，對居住環境及房屋本身的愛惜程度較低，造成政府在保養及維護上的重大負擔。 此外，地方政府須派專人負責國宅管理之庶務之成本極高且效用較低，因此目前我國政 府仍偏愛出售國民住宅的主要原因之一[8]。若採取美國的租金補貼（付給房屋所有權 人）或房租津貼（直接付給住戶）方式等需求面補貼，政府在省略管理及維護上的行政 困擾之際，由於台灣地區住宅出租市場並不完善，房東與房客間的契約權利義務關係不

清楚使雙方受到的保障都很模糊，且租屋管理與品質的維護方面較不易管制，仍待住宅 法及相關法令對租屋契約制定、權利義務關係及住宅資訊流通上做進一步的規範。下面 茲整理出我國出租住宅相關住宅補貼政策措施內容，如表2‐4所示 表2-4 我國出租住宅相關住宅補貼政策措施內容 補貼 類別 補貼政策 補貼對象資格 補貼方式及補貼額度 申辦單位 住宅補貼 經濟或社會弱勢之 低收入戶 每戶每月最高新臺幣 3,600 元 (補貼期限最長 1 年) 內政部營 建署 青年安心成家住 宅補貼 新婚租購屋或育有 子女租購屋換屋者 每戶每月最高新臺幣 3,600 元 (補貼期限最長 2 年) 內政部營 建署 房 租 津 貼 臺北市低收入戶 承租住宅租金費 用補貼 經濟或社會弱勢之 低收入戶 每戶每月新臺幣 1,500 元 臺北市政 府都市發 展局 出租國宅 經濟或社會弱勢之 低收入戶 101 年承租戶家庭年收入 92 萬元以下者或 平均家庭年收入每人每月未達本市最近 1 年 平均消費支出之 80%者。 中繼住宅 新婚或育有子女之 青年家庭 家庭年收入在 60%分位點以下（101 年度為 170 萬元以下）。 平價住宅 經濟或社會弱勢之 低收入戶 家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在 最低生活費標準以下（101 年度為 14,794 元）。 公 有 出 租 住 宅 公營住宅 青年或育有子女之 青年家庭 最近一年綜合所得稅各類所得資料清單在 50%分位點以下(100 年度為 158 萬元)。 (資料來源：本研究整理) 叄、國外住宅補貼政策與制度 由於住宅建設攸關國民的居住水準，因此，各國均視住宅政策為總體經濟建設之重 要部分，且依據國情之差異採取不同之住宅供需策略以納入公共政策的領域中，由政府 制定整體性的住宅政策作為長期之發展依據。就政府介入住宅投資與供需關係的決策分 類，可分為以下數種[25]：1. 政府絕對論（一般共產國家屬之）；2. 政府主體論（如新

加坡、香港等國家地區）；3. 分擔參與論（如日本、英國等社會福利國家）；4. 政府 誘導論（如美國與台灣地區）。 (一) 美國的住宅補貼政策與制度 美國住宅政策發展迄今已60 餘年，早期因為實施雙重聯邦主義（Dual Federalism） 的緣故，除了州際間的事務與聯邦稅之外，住宅政策並無全國一致性的規劃。發生於1930 年代的經濟大恐慌（Great Depression）則直接促成了合作式聯邦主義（Cooperation Federalism）興起，使各州政府體認到的合作可以解決重要的公共政策，因此於1932 年 設立的聯邦住宅貸款銀行（Federal Home Loan Corporation，FHLB）目的是為協助住宅 興建者度過財務難關，繼之於1934 年設立聯邦住宅局（Federal Housing dministration； FHA），並於1937 年制定的住宅法（Housing Act）中，確立了美國全國性的國民住宅 體系（陳麗春，1990）。1937年修訂的住宅法揭諸貧民窟的消除與興建公共住宅二大目 標，並於各地設立國宅局處理一般國宅業務。 1949 年的住宅法揭示「每一個美國人家庭可在合宜的生活環境（ suitable living environment）中的合宜房屋居住」，同時提出三大住宅政策：1.以民間企業為主，發展 住宅建設；2.政府應協助民間發展住宅建設；3.地方政府應以更新住宅環境、開發社區， 及興建廉價住宅為主。1954 年，聯邦政府更成立「都市更新管理局」（Urban Renewal Administration, URA），使住宅政策偏向都市更新計畫，除考慮原有住宅的興建問題外， 並擴展至交通、產業區位及都市內外公共設施等問題。1965 年，將「住宅建設及住宅 金融總署」改為「住宅及都市發展部」（Department of Housing and Urban Development, HUD），主要目的是為加速都市更新，同時亦奠定了今天美國住宅體系的基礎。同年宣 佈的「示範都市及都會發展法」（Demonstration Cities and Metropolitan Development Act），更以示範都市方案（Model Cities Program）成為住宅政策之新目標。緊接著於 1968 年的「民權法」中揭諸公平住宅及反對種族歧視的理念，同時再次修訂住宅法， 規定十年興建住宅二千六百萬戶的新目標 （其中民間興建二千萬戶），除了鼓勵民間 投資外，另一方面亦加強公共住宅的興建。此時住宅的興建數量達到空前的水準。除此 之外也擴大了住宅政策之範圍，其中包括利率補貼、降低低收入戶每月貸款償還金額 等，以增加低收入戶的購屋能力。此後於1974 年頒布「住宅與社區發展法」（Housing

and Community Development Act, HCD）奠定了美國今日的住宅政策。 而目前美國住宅政策的發展方向為：1.達成住宅政策之目標；2.提高民間介入住宅 市場程度；3.減少聯邦政府對住宅補助的支出。而具體內容可歸納如表 2-5所示： 表2-5 美國現行住宅政策內容與具體措施 政策內容 具體措施 住宅金融措施 抵押貸款保證（Mortgage guarantee）

次級抵押市場（Secondary Mortgage Market）

抵押貸款收回擔保共同組織（Mortgage-backed securities pools） 低收入者之自有住宅融資補助 稅負減免 政府直接補助住宅政 策 興建出租國宅 獎勵投資興建出租國宅 住宅補助（housing allowance） 社區計劃與發展 社區發展基金（CDBG） 都市發展行動基金（UDAGs） 售予都市不動產（urban homesteading） 出租住宅整建（rental rehabilitation） 整建貸款 公平住宅與機會均等 公平住宅方案（fair housing）

公平住宅補助方案（Fair Housing Assistance Programs） 接受HUD 補助機會均等（Equal Opportunity in HUD-Assisted Program） 州及地方政府住宅政 策 自有住宅政策 環境保護 節約能源 社區管制（Community Control）

都市更新 公私合夥模式（Public and Private Partnership，PPP） 市中心計畫（Downtown Plan）

(資料來源：參考自陳麗春，1990)

其中針對低收入戶的具體措施觀之住宅政策包括：低收入戶自有住宅融資補助、興 建國民住宅、出租住宅整建與住宅補助四項，其具體措施詳述如下： （1）低收入者自有住宅融資補助 1. 減免所得稅：對自用住宅減免所得稅之措施，包括設算租金不必課稅、自用 住宅貸款利息與不動產稅捐可抵扣報稅所得及緩繳房屋交易所得稅等。 2. 租金管制（rent control）：主要精神在於保護已長久租住於同一住宅者。由於租 金管制法為州法，因此各州標準不一，其採行之措施有最高租金管制與租金上 漲率管制。此辦法普遍實施於房租高昂的都市地區。 （2）興建與獎勵投資興建出租國民住宅 為地方政府建設國民住宅提供符合資格者租住使用，分為政府直接興建與獎勵投資 興建二種，獎勵民間投資興建由政府之國宅機構保證長期之公平市場租金回收。其實施 辦法如下： 1. 對象：收入在當地家庭收入中位數之80%以下家庭及年滿62 歲以上或殘障者皆 可申請。 2. 服務方式：一律以出租方式租予合格者。 3. 租金計算：1981 年以後以家庭全部收入之30%支付之。 4. 運作經費：租金收入及聯邦編列預算補助。 5. 服務項目：定期維護、緊急修護、警衛服務、醫療設施、兒童照管中心、康樂 活動及老人居家服務等，視國宅社區之區位而服務對象有異。 （3）出租住宅整建 在五萬人口以上的都市或地區，聯邦補助州或市對提供出租國宅者的租金收入予以 免稅。另外，美國政府將70%~100%的整建國宅提供給低收入戶承租之用，而提供整建 出租住宅者，享有每戶最高5,000 元的補貼。

（4）住宅補助

1. 租金補助：政府先依住宅特性訂定公平市場租金（fair market rent），再補足低 收入者實際支付租金（家庭收入的30%）與公平市場租金之差額，再將租金付 給房屋所權人。 2. 房租津貼：服務對象嚴格限制極低收入家庭（家庭收入在當地收入中位數50% 以下），補助額以實際支付租金及公平市場租金之差距為限，為該補助金直接 付給住戶，住戶接受補助今後可自由承租高於或低於公平市場租金之住宅居 住，為承租之住宅必須合宜、安全且衛生。 將上述介紹的美國住宅補貼政策與制度內容與具體措施作一整合，歸納美國出租住 宅相關住宅補貼政策措施，如下表2‐6所示。 表2-6 美國出租住宅相關住宅補貼政策措施 補貼屬性 補貼產品類別 補貼對象資格 補貼方式及補貼額度 備註 租金補助 年 收 入 在 當 地 收入中位數80% 以下家庭 政府直接付給房屋所權人 政府補足低收入者 實際支付租金（家 庭收入之30%-40%） 需求面 租金管制 實 施 於 房 租 高 昂的都市地區 最高租金管制與租金上漲 率管制 租 金 管 制 法 為 州 法，因此各州標準 不一。 出租住宅整建 聯邦補助州或市對提供出租 國宅者的租金收入予以免稅 提供整建出租住宅 者，享有每戶最高 5,000元的補貼。 獎 勵 民 間 投資興建 供給面 公營出租住宅 政 府 自 行 興建 年 收 入 在 當 地 收 入 中 位 數 之 80%以下家庭及 年 滿62 歲 以 上 或殘障者 最高金額為家庭收入之30% (資料來源：本研究整理)