一、公私部門的差異
在認識公私協力的內涵之前，應對其中公部門、私部門特性及兩者差異加以認識，
以釐清兩者在經營管理、任務及目標上的不同。
（一）公部門的特性
「公共財」的提供為公部門最顯著的特性，亦是公部門存在的理由。「公共財」具 有共享（nonrival）以及無法排他（nonexclusive）兩項特性，「共享」指的是可以讓多人 共用而不損及其中任何人的效用；「無法排他」則指涉很難禁止他人不付代價便得以坐 享其成（張清溪等，1995）。追本溯源，在一百年前「官僚主義」一詞原本帶著正面積 極的意義。它傳達了一種理性、有效率的組織方式，取代了執政者任意濫用的權威，以 層級節制和專業分工的方式，來完成龐大複雜的任務。的確，長久以來公部門解決了人 們的基本問題，提供安心、穩定與一定程度的公正平等，同時也提供工作機會、一視同 仁的服務。為何時至今日，提到公部門，第一印象就是行事遲緩、缺乏效率、事不關己 呢？因著政府領導者是以爭取連任為工作動機，政府部門的最終考驗，在於能否取悅「民 選的政治人物」--這些政客又常被利益團體所左右（劉毓玲，1993），加上公部門處於獨 特的優越地位：以納稅所得為經費，具有獨占性，無須面對競爭。容易導致創新或變通 能力不足，形成無效率或資源浪費的狀態；加上預算須受民意機關的監督，審查過程冗 長，使行政體系無法及時解決問題。福特基金會的魏尼克（Lou Winnick）說道：「公家
機構鼓勵『不做不錯』。你最有成就的九十九樣事，往往無人注意，但是只要犯了一個 錯，你可就完蛋了。」（劉毓玲，1993）公部門就在重重的壓力下漸趨於保守，作為總 是諸多束縛。政府必須對全體人民一視同仁，「為民謀福利」是其基本任務，不能因為 賦稅能力而與以差別待遇，加上決策過程必須符合「民主」、「公開」，因此公部門往 往難以兼顧市場效率。
（二）私部門的特性
私部門的經費來源多數來自顧客自掏腰包，所以為了企業的延續及獲益，必須站在 本位的立場，以利潤為優先考量的目標。正因為背後有競爭壓力趨使，在講求成本效益 的前提下，為了特定需求可以閉門速作定奪，不如公部門需要協調社會各方面的需求與 意見，承受各種壓力。法國經濟學家賽伊定義「企業家」一詞的原意，就是這些人、這 些機構「時時以新的方法運用資源，來提高效能與效率」（吳英明，1996；劉毓玲，1993）。 如上述公私部門的特性存在著差異，學者 Cornawall 與 Perlman 曾詳加比較，如 表2-1所示。
表 2-1 公私部門的特性比較 資料來源：Cornawall & Perlman (1990)，引自陳珮君（1999，頁20）
公私部門的特性存在著差異，學者 Cornawall 與 Perlman 曾詳加比較，如表2-1所 示。而學者 Cooper (1985，引自陳佩君，1999，頁22)也指出：就人類存在的演進而言，
公私部門是相互依存、互動的，並視其為一個「公私連續體」（a public-private continum）； 國內學者丘昌泰（2000）也認為，其實公私部門的劃分呈現的是一種光譜的形式，從市 場化到國家化的程度來劃分，可劃分為：完全的私部門、私有兼部分國有的私部門、公 私合營的合作部門、管制性的私部門、私部門經營的公共基礎建設部門、簽約外包的公 部門、管理競爭性的公部門以及完全沒有競爭性的公部門，如圖2-1 所示。
完全市場化 完全國有化
案，讓決策更成熟；在資源日益短缺的今天，依然能讓各項服務需求不漏接（朱鎮明，
Kouwenhoven (1993) 最主要乃由公部門與私部門兩關係主體組成，就組織型態來看，公私協力可看作公部門 與私部門個別網絡下的聯合體；狹義而言，公私協力乃指公部門與私部門兼具一定形式 的合作型態。
Pollock (1994) 認為所謂的合作關係是指兩個或兩個以上之團體在同一組職下運作，並為同一目的或共 同利益之合作，結合科層體制的主從 (master and servant) 與自由經濟體制的消費者與 生產者，及外源化 (out-sourcing) 的理念，來為企業提供一種非核心的功能，以補助傳 統經濟理論的不足，此種機構為一種策略聯盟與便利結合體 (marriage convenience)。
Brinkerhof (2002) 是一種基於相同的目標，而建立在不同行為者間的動態關係，包含：相對自主、公平、
參與、明確課責、透明程序的相互鑲嵌 (embed) 與相互承諾的新相互關係。
李宗勳（2004） 政府尋求提昇治理能力，改善治理效果的主流思維，其不僅只於「合產」(coproduction)，
強調價值與利益結合的交易與交換關係，反而突顯的是一種基於相互認同的目標，而建 立在不同行動者間的動態關係。
李宗勳（2005） 強調過程、權力互賴與共同治理，注重輔導與授能的領導方式，勇於面對風險的任事態 度，以產生「合超效應」(synergy)，亦即團體合作的結果將會大於個體的總和。
林彰聰（2009） 制度的產生，是基於政府財政緊縮，以及在面對政治民主化及經濟自由化的衝擊之下，
從上述學者的論述中，可以發現公私部門的特質和專長不同，資源整合是彼此合作 的最主要原因，彼此的「資源依賴」關係是顯而易見的，期待藉由彼此的互補達到「1
＋1＞2」的合超效應；雖然彼此的合作能帶來原先所無法達到的效益，但合作的過程中，
目標尋求、契約的制定及過程的監督等都存在有風險與成本，故對於「交易成本」的探 討不容忽略。「社會責任」為彼此的共同課題，也是協力關係下所要達到的最主要目標。
有鑒於此，研究者將透過「資源依賴」、「交易成本」及「社會責任」三個面向展開本文 的探討。
（一）資源依賴理論
早在 1980 年代，學者 Rhodes (1988，引自江岷欽等，2004，頁 7) 研究英國中央與 地方政府關係，曾提出五項地方治理過程中，行動者之間所擁有並用之以進行合作或競 逐的資源，包括憲法及法定職權、政治正當性、資金與財源、組織能力、資訊等。資源 依賴理論是在「組織不能產生自身所需要的所有資源」的假設下，依各自資源的優勢或 劣勢，透過所處的環境獲取所需的資源，這種取得資源的形式可以透過交易、交換或是 權力控制（王仕圖，1999）。組織在資源不能完全自主的限制下，必然會透過與環境中 其他組織交流的方式來尋求合作，藉由彼此間的互動來回應其需求，如此一來便與其他 組織產生依賴關係，有如生態學中對於「共生」的概念。即公部門的行動決策成為私部 門在資源取得上的依賴關係，而公部門也依賴私部門提供所欠缺的資源，如經營管理的 效率經驗、減輕財務負責及回應市場等。透過整合利用雙方優勢資源，促使整體社會資 源使用效率達到最大化。從資源依賴角度分析公私協力，不難發現公部門與私部門兩者 間的關係是以一種共生的互賴關係（楊信洲，2006）。
（二）交易成本理論
在古典經濟學當中，市場被假設成一個完全競爭的場域，依賴價格機能使得資源得 以達到巴瑞圖最適 (Pareto optimality)，但是，完全競爭的假設並不存在，因為交易過程
當中獲取交易資訊並非不需成本，包含交易前的搜尋資訊、契約協商和簽訂的成本，交 易後的執行與監督契約執行成本等 (Coase, 1937)，這些是普遍存在並且影響一切經濟活 動的。既然取得資訊需要成本，這樣的障礙(資訊不對稱)便會造成市場失靈。Williamson 在1975 和 1985年對Coase的觀點加以整合與延伸，認為資產特殊性、不確定性及交易 頻率會影響交易成本大小才使交易成本理論的架構更加完整，逐漸受到學者們的重視
（謝叔芳，2008）。Lake (1996, 1999) 論及交易成本分為「機會主義預期成本」以及「治 理成本」兩者。機會主義意味著「以詭譎狡詐的方式尋求自利」的行為，是所有行動者 普遍具有的特性。治理成本則為行動者在創造與維持關係的過程當中所需付出的成本。
交易成本越高，對行動者而言自然越為不利，故行動者必須採取一切可能的措施去降低 我必須付出的交易成本。當機會主義的預期成本越高時，行動者越能降低此成本，越會 選擇相對而言較為傾向層級節制的治理結構。因此，行動者間所建構的治理結構並非恆 久不移，而是會根據對交易成本的權衡取捨而有所變遷（孫本初、吳宗憲，2008）。
其中機會主義預期成本與治理成本似乎是兩個相對立的概念，若耗費於治理上的成 本不足時，機會主義的預期成本就會提高；為了減低機會主義的預期成本問題，則必須 提高用於治理的成本。因此，完全的層級節制或者完全的無政府階層關係，對行動者而 言均非降低成本的最佳選擇（孫本初、吳宗憲，2008）。至於如何找到最適切的一點，
莫永榮（2004）及宋永俊（2010）的論點可供協力的雙方參考--此一理論對於政府部門 而言，主要在減少交易中產生的行政成本，並在不違背「公共性」的原則下，儘可能將 公共服務委託外包給民間企業或非營利組織，並提供適當的競爭機制，以降低交易成 本。對於私部門而言，與公部門建立協力關係，可藉以取得正確的資訊，與政府直接對 話，藉雙方契約的訂定，以建立公共服務責任網等，以縮短政府供給和民間需求的差距。
（三）社會責任面向
「公共性」應該為協力關係中最高指導原則，著重於以公民參與為基礎，並以公共 責任為核心，以公共利益為目的，並以公共服務責任網之建立為公私部門權責劃分之依
據（王千文，2005）。吳英明（1996）提及，透過公部門與私部門之協力關係建立，民 眾可清楚將人民之需要，反應給政府部門，提供政府更明確的政策目標與方向，而政府 也可適時且正確地予以回應且確實滿足民眾的需求；因為使用者參與的原則，讓公部門
據（王千文，2005）。吳英明（1996）提及，透過公部門與私部門之協力關係建立，民 眾可清楚將人民之需要，反應給政府部門，提供政府更明確的政策目標與方向，而政府 也可適時且正確地予以回應且確實滿足民眾的需求；因為使用者參與的原則，讓公部門