臺中市無游泳池國小游泳教學推動之研究

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(1)國立臺中教育大學教育學院體育學系碩士論文. 指導教授：李炳昭博士. 臺中市無游泳池國小游泳教學推動之研究. 研究生：陳建行撰. 中華民國一○一年一月.

(2) 臺中市無游泳池國小游泳教學推動之研究. 摘要本研究以公私協力觀點探討我國國民小學游泳政策的推動概況，突顯地方政府、學校及民間游泳池等行動者在落實游泳政策過程中，所扮演的角色及彼此之間交流互動的關係。研究者採文獻分析方式，回顧體育、運動及公共行政領域公私協力夥伴案例，並藉由深入訪談的方式，予以實證。研究發現：在政策推動過程中，「經費」、「泳池硬體設施」及「教練人力」是行動者相互依賴的主要因素。行動者互動當中，政府扮演監督及控制的角色，學校和民間業者則配合執行。在硬體設備提供方面，部分業者的游泳池建物資格和現行法規有所差距，恐有安全疑慮。此外，學校和民間業者合作游泳教學另行收費的手段，尚須兼顧國民義務教育免費精神，以符合相關法律規定。而補課及未參加游泳教學者的學習權益也需要加以重視。. 關鍵字：游泳政策、公私協力、行動者. I.

(3) A Study on Swimming Promotion of Elementary Schools without Swimming Pools in Taichung. Abstract This research explores the promotion of the swimming policy in Taiwan’s elementary schools through a public-private partnership perspective. The research design is intended to signify the respective roles played by the local governments, schools and private swimming operators and their relationships in the implementation of the swimming policy. Through literature review, this research revisited the cases of public and private sector cooperation in sports and public affairs, which have subsequently been verified by in-depth interviews. The research findings show that ‘budget’, ‘facilities’ and ‘number of coaches’ are the major factors affecting the mutual reliance among actors in the policy promotion. Regarding the relationship amongst the three, the government plays a supervising and monitoring role while schools and private operators are responsible for the implementation. With respect to the provision of facilities, since swimming pools of some operators are not up to the standards as set out in the applicable laws currently in force, this raises safety concerns. In addition, in order to conform to relevant laws, schools and private swimming pool operators collaborating to provide chargeable swimming courses should consider the courses be free of charge as swimming is regarded as national compulsory education. Meanwhile, learning rights of students who are making up classes or miss classes should also be emphasized.. Keywords: swimming policy, public-private partnerships, actors. II.

(4) 目. 錄. 中文摘要 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I 英文摘要 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II 目錄 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III 表目錄 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V 圖目錄 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI 第壹章緒論 ……………………………………………….. 1 第一節研究背景與動機 ………………………………… 1 第二節研究目的與問題 ………………………………… 5 第三節名詞釋義與意涵 ………………………………… 5 第貳章文獻探討 ………………………………………….. 8 第一節公私協力的理論意涵 …………………………… 8 第二節公私協力理論與國小游泳教學之推動 ……….. 30 第參章研究方法 ………………………………………… 37 第一節研究架構 ……………………………………….. 37 第二節研究流程 ……………………………………….. 38 第三節研究工具 ……………………………………….. 42 第四節研究範圍與限制 ……………………………….. 46. III.

(5) 第肆章我國游泳政策發展暨臺中市國小現況 ………… 48 第一節我國游泳運動政策發展 ……………………….. 48 第二節臺中市國小推動概況 …………………….……. 51 第伍章臺中市國小推動游泳政策之現況分析 ………… 56 第一節資源依賴面向 ………………………………….. 56 第二節交易成本面向 ………………………………….. 66 第三節社會責任面向 ………………………………….. 73 第陸章結論與建議 …………………………………….…. 79 第一節結論 …………………………………………….. 79 第二節建議 …………………………………………….. 84 參考文獻 ……………………………………………...……. 87 附錄 ……………………………………………………….. 101. IV.

(6) 表目錄表 1-1 臺灣地區歷年意外溺水死亡人數一覽表 ………… 2 表 2-1 公私部門的特性比較 …………………………….. 10 表 2-2 公私協力之定義 ………………………………….. 12 表 2-3 互動之層級結構統整表 ………………………….. 19 表3-1 受訪者一覽表 ……………………………………... 44 表3-2 學者專家評估內容效度一覽表 …………………... 46 表4-1. 政府推展水域相關活動計劃方案一覽表 ………... 50. 表4-2 2010年直轄市國小設置游泳池數量及比例統計表. 53 表4-3 2008年各縣市實施游泳教學學校數 ……………... 54. V.

(7) 圖目錄圖 2-1 公私部門協力光譜 ………………………………... 11 圖 2-2 垂直分隔互動模式 ……………………………….. 16 圖 2-3 水平互補互動模式 ……………………………….. 17 圖 2-4 水平融合互動模式 ……………………………….. 18 圖 2-5 公私協力干預程度光譜 ………………………….. 20 圖 3-1 研究架構圖 ……………………………………….. 38 圖 3-2 研究流程圖 ……………………………………….. 41 圖 6-1 臺中市推行游泳政策「資源依賴」圖 …………… 81 圖 6-2 臺中市推行游泳政策「成本交易」圖 …………… 82 圖 6-3 臺中市推行游泳政策「社會責任」圖 …………… 84. VI.

(8) 第壹章緒論第一節. 研究背景與動機. 臺灣四面環海，海岸線長達 1139 公里（林俊全，2000），主要、次要、普通河川散佈全島，共計有 129 條，流域面積高達 31,979,55 平方公里，合占全島面積的 88.39％（林雪美，2000），國人的生活環境和水可說是息息相關。加上周休二日已行之有年，人民的休閒風氣頗盛，諸如游泳、泛舟、潛水等水上休閒活動，如雨後春筍般應運而生，且日益蓬勃（教育部，2001）。李昱叡（2006）指出「海洋運動是身體活動的延伸，身體活動與環境相互影響下形成高山、平原、河域、海域等活動方式」。換言之，運動的發展應與環境文化相互結合，可以利用運動了解自己身處的環境的獨特與重要性。以此，游泳運動的推行，在臺灣自有其必要性。其中，游泳更是從事所有水上活動前所需要具備的一項基本技能。而且它的運動強度高，卻又不易造成肌肉傷害，適合各個年齡層的參與。但是，游泳與所有的水上活動都有相當的危險性，稍有不留意就會發生意外，甚至喪失生命（教育部，2001）。學者鄭志富（1994）提及體育活動的形態，往往由於快速的移位、身體的接觸、及器具的使用，存在著許多潛在的變數與風險。根據行政院衛生署（2010）調查統計指出，每年溺斃人數從民國71年1590人，下降到民國98年465人（如表1），雖然有逐年改善的趨勢，但是和歐美國家相較仍然明顯偏高；依據WHO統計(2001)顯示，0-14歲兒童每10萬人口溺水死亡率，南韓為1.5、日本為0.6、澳洲為0.5、英國為0.1，我國為1.8，死亡率明顯高於一般先進國家（教育部，2010a）。可見政府在游泳技巧的訓練及水上安全觀念的培養都有待努力。若國人都能熟稔基本的游泳技巧、正確的水上安全觀念，將可讓水上活動變得既安全又盡興。. 1.

(9) 表 1-1 臺灣地區歷年意外溺水死亡人數一覽表死亡人數. 每十萬人口死亡率. 民國71年. 1,590. 8.69. 民國72年. 1,641. 8.82. 民國73年. 1,549. 8.21. 民國74年. 1,607. 8.40. 民國75年. 1,531. 7.91. 民國76年. 1,569. 8.02. 民國77年. 1,517. 7.67. 民國78年. 1,518. 7.59. 民國79年. 1,665. 8.23. 民國80年. 1,437. 7.03. 民國81年. 1,245. 6.03. 民國82年. 1,236. 5.93. 民國83年. 1,154. 5.47. 民國84年. 1,112. 5.23. 民國85年. 1,115. 5.20. 民國86年. 917. 4.24. 民國87年. 934. 4.28. 民國88年. 829. 3.77. 民國89年. 836. 3.77. 民國90年. 853. 3.82. 民國91年. 629. 2.80. 民國92年. 616. 2.73. 民國93年. 570. 2.5. 民國94年. 626. 2.8. 民國95年. 550. 2.4. 民國96年. 507. 2.2. 民國97年. 492. 2.1. 民國98年. 465. 2.0. 資料來源：整理自行政院衛生署（2010）. 2.

(10) 同樣為海島型國家的英國，在國家體育課程法規中，要求體育教師有責任讓學童於學習階段二（相當於臺灣小學中高年級）結束時，至少學會游 25 公尺（鄭勵君、林正龍、邱金松，2007），日本把游泳列為學生基本運動能力、德國有大學生泳測規定、法國明定人人必須會游泳（黃邱倫，2010），可見游泳不單單為一項運動選擇，更是保障人民生命安全的利器，政府才會這麼重視。回顧近年教育部推動相關水域及游泳運動的政策，為全面提升中小學學生游泳能力，養成學生親水能力，培養學生游泳運動習慣。自 2001 年實施「提升學生游泳能力中程計畫」。為推展校園水域運動風氣，豐富學生休閒運動內涵，加速游泳能力的培養，自 2003 年 11 月 27 日公佈「推動學生水域運動方案」。為落實推動「海洋臺灣政策」，提升學生游泳能力，於 2005 年 5 月 17 日核定「確立海洋臺灣的推動體系--推動學生游泳能力方案」，以「新整建游泳及水域運動的推動概況與未來工作重點學校游泳池」、「提升游泳池使用績效」、「鼓勵民間業者策略聯盟合作提供學生游泳資源」、「培訓游泳教學指導人才」、「檢測學生游泳能力」、「成立指導委員會及輔導小組」6 大策略共同推動。並分別於 2007 年、2008 年訂定「教育部補助國民中小學興建教學游泳池實施計畫」及「教育部補助推動學校游泳及水域運動實施要點」。另於 2009 年提出「學生游泳能力 121 計畫」，策略包含強化水域安全計畫、增進游泳及自救能力計畫、提升游泳教學比例計畫，並以實施游泳教學校數逐年成長 10%、學生溺水死亡人數逐年下降 20%、學生上游泳課人數逐年成長 10%進行目標管理（教育部， 2009a）。一向重視慢跑、游泳的馬英九總統更接著提出「打造運動島，全民泳起來」專案計畫，於 2009 年 12 月 28 日拍板定案，自 2010 年 1 月 1 日起實施，未來 12 年分 3 階段編列軟硬體所需總預算 120 億元，全力推動這項專案，朝健康、安全、進步三大方向努力邁進，成為打造臺灣運動島重要一環（李仁龍，2010）。然而，我國平均每 10 萬名學生才擁有 9.6 座學校游泳池，遠低於日本 188 座、英國 40 座。學校與其他公私立社區泳池共 888 座，如不計算社區民眾使用，約 5,000 名學生共用 1 座；其中臺北市學校游泳池比率為 43%、卻有多達 15 縣市低於 10%，另外全國. 3.

(11) 有 146 個鄉鎮無泳池(中南部占 61%)，所以全國游泳池數量不僅不足，分布也不均，大大影響學生學習游泳的權利與機會（教育部，2009a），其中又以國民小學階段最欠缺相關的硬體設備，97 年各級學校游泳池計 455 座(其中冷水池占 45.93%)，除以總校數之比率為 11.28%，約 9 所學校共用 1 座學校游泳池。以教育階段區分，國小學校游泳池除以國小總校數僅 4.82%，約每 21 所國小擁有 1 座游泳池，比率最低（教育部，2010b）。故本研究將聚焦於國民小學。若就行政區域而論，在資源最豐富的五個直轄市當中，臺中市轄區國民小學共有 235 所，配備游泳池的學校卻僅有 3 所，百分比為 1.28%，低於臺北市 36.64%、新北市 4.76%、高雄市 3.67%以及臺南市 3.79%（教育部，2011）。在面對資源如此短缺，需求與日俱增的壓力下，政府需要更強調外部水平化的資源探求與連結（李建村，2000）。著眼於此，政府透過公私合夥（public-private partnerships）的方式，藉由公部門與私部門協力合作以增進社會整體資源的整合利用與管理；減少社會開發行動的價值衝突及資源錯置；進而積極創造社會永續發展的利益，為人民提供更多的保護、安全與福祉（吳英明，1996，頁 7）。所以，無游泳池的學校開始尋求與區域內游泳池業者合作進行游泳教學，在實施比率上能擺脫校內無游泳池的限制。然而，臺中市高達 80.6%，於五個直轄市中僅低於臺北市的 85.8%，高於高雄市 43.8%以及臺南市的 65.1%（教育部，2008），為何出現執行成效的差異，值得吾人深入了解，故本研究將行政區域鎖定於臺中市。在相關研究方面，針對有游泳池的學校，主題多半圍繞在場館委外經營的顧客參與行為與滿意度、可行性研究或委外形式優劣分析；有些則進一步歸納利於委外經營的外部條件。另外，針對無游泳池的學校方面，而學校和民間業者的合作，在相關文獻的主題方面對於整個政策網絡當中的行動者，彼此間互動關係的探討卻付之闕如；加上研究者身為學校老師，身處游泳政策的執行過程中，發現業者所提供的教學服務、學校於履約過程中的督導狀況，在在都影響著政策的推動。綜上所述，網絡中的行動者影響著政策的推動，正因牽一髮而動全身，公私部門間是否配合政府制定的政策，都關係著. 4.

(12) 政策能否順利遂行（張雅玲， 2009）。當研究者參考有關公私協力的相關文獻，發現國內研究取向大多應用於社區總體營造、都市開發計畫以及社會服務公辦民營等相關主題的探究，而英國學者 Lindsey (2008) 則運用公私協力觀點探討英國「體育及運動的嶄新時機」方案（New Opportunities for PE and Sport Programme）的推動，分別從國家、地方層級探討該政策的落實狀況及行動者間的互動情形；文末歸納協力關係對於政策歷程及政策產出的影響，並從預算的分配運用，看見中央政府刻意推動協力關係的用心。可見公私協力亦可運用於探討體育政策推動。因此本研究希望運用公私協力的理論來審視臺中市無游泳池國小推動游泳教學上的現況，期待藉此進一步了解參與其中的公、私部門是如何面對政策的推行，行動者所做行動與不行動的抉擇原因為何。進一步對參與政策中，政府公部門、民間私部門及學校的協力關係能有所裨益。. 第二節. 研究目的與問題. 一、研究目的本研究之研究目的如下：（一）了解臺中市政府體健科（以下稱體健科）如何幫助無泳池學校協同游泳業者進行游泳教學。（二）了解無泳池學校如何回應體健科在游泳政策執行上的要求；又是如何和業者合作。（三）游泳池業者如何和體健科及學校互動。. 二、研究問題綜合上述研究目的，本研究係以公私協力的觀點，探討游泳政策推行中體健科、學校及民間游泳業者之夥伴關係。（一）體健科在游泳政策的推動過程中，究竟扮演何種功能、角色及地位？. 5.

(13) （二）無泳池的學校，如何利用私部門的資源，落實游泳教學的推動，以達到體健科對於游泳教學要求？學校和業者彼此關係為何？（三）泳池業者在游泳政策執行過程，所做的付出為何？. 第三節名詞釋義與意涵本研究所引用的重要變項或觀念，為使其意義具體而明確，茲將重要名詞加以定義，分述如下：. 一、公私協力之定義王瑞哲（2006，頁 9）認為公私部門協力，乃指公私部門互動過程中，公部門、私部門與第三部門（非政府組織、非營利組織或民間團體）藉由達成共同目標的共識，整合各方資源以平等的、分工的、共享互惠的良性態度合作，在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會解決公共問題，並創造永續的利益與福祉。而劉坤億（2006）認為此種夥伴關係的建立必然會涉及合作雙方或多方之間所存在的資源依賴關係。以此，地方政府間是藉由夥伴關係的建立，以達到資源優勢的共享和資源劣勢的互補。在游泳政策方面的公私協力充滿了「資源整合」、「共生共榮」、「互信」及「合作」等因子（吳濟華，1994；陳恆均，1997；李宗勳，2005）。故視為公部門和私部門的一種動態過程--公部門為達到治理的需求，尋求私部門的協助。公部門雖然握有政策的決定權，卻深知無私部門的協力，無以完成公共服務的目的，因而放低身段。另一方面，私部門雖然是以營利為導向，但其中也包含了相當程度的社會關懷。雙方站在互利共生的基礎點上，提供彼此擁有的資源，整合公私部門各自優勢，成就公眾利益。換言. 6.

(14) 之，縣市教育局為達到落實游泳政策的需求，要求轄區學校務必進行游泳教學。缺少游泳池的學校尋求和民間業者合作，業者提供適當的場地和師資，協助學校和縣市教育局落實政策的需求。當然，業者也因此獲得金錢上的利益，三者相得益彰，並達成國家欲充實學童游泳、自救技能的治理需求。. 二、行動者之定義從Rhodes (1997) 整理出七個模式來解釋不同面向的治理概念，其內涵包括「良好治理」、「網絡治理」、「公司治理」、「新公共管理」、「國際互賴」、「社會控制系統」、「新政治經濟」。這七種模式中即有一種是以網絡為核心概念的治理模式，此模式指出政府機關只是眾多治理者之一，因此必須重視多元行動者所形成的網絡關係。行動者可說是個人的身分，或是團體組織的結構，而每件事的主要決策過程中，是無法完全單方面的運作或達成組織目標，通常在組織內的運作過程中往往都必須倚重各行動者，進行資源或是權力依賴的互動關係，方能達到各自利益的目標所需。然而，這些行動者具有影響計畫策略的執行權力。在行動者模式中，網絡是由人來建立的，組織為達到成功目的，就必須仰賴行動者的介入。而所謂「行動者」，包括總統、首相和官僚成員等實際的行動者，另外也包括像一些無定型的「行動者」，如結構、利益關係者等。而本研究所指的「行動者」，是指游泳政策推行過程中，相關的關鍵人物、組織或結構，分別為政府機關、學校師生及游泳池業者等，各面向再細分出結構與組織如下所示：（一）政府機關：中央政府、臺中市政府體健科。（二）學校：校長、行政人員、老師。（三）公立游泳池，以及民營游泳池業者、教練。. 7.

(15) 第貳章文獻探討本章旨在介紹研究相關基礎理論，整理我國公私協力相關文獻資料，並分析公私部門的協力關係。包括：第一節、公私協力理論意涵；第二節、公私協力理論與國小游泳教學。. 第一節. 公私協力的理論意涵. 一、公私部門的差異在認識公私協力的內涵之前，應對其中公部門、私部門特性及兩者差異加以認識，以釐清兩者在經營管理、任務及目標上的不同。. （一）公部門的特性「公共財」的提供為公部門最顯著的特性，亦是公部門存在的理由。「公共財」具有共享（nonrival）以及無法排他（nonexclusive）兩項特性，「共享」指的是可以讓多人共用而不損及其中任何人的效用；「無法排他」則指涉很難禁止他人不付代價便得以坐享其成（張清溪等，1995）。追本溯源，在一百年前「官僚主義」一詞原本帶著正面積極的意義。它傳達了一種理性、有效率的組織方式，取代了執政者任意濫用的權威，以層級節制和專業分工的方式，來完成龐大複雜的任務。的確，長久以來公部門解決了人們的基本問題，提供安心、穩定與一定程度的公正平等，同時也提供工作機會、一視同仁的服務。為何時至今日，提到公部門，第一印象就是行事遲緩、缺乏效率、事不關己呢？因著政府領導者是以爭取連任為工作動機，政府部門的最終考驗，在於能否取悅「民選的政治人物」--這些政客又常被利益團體所左右（劉毓玲，1993），加上公部門處於獨特的優越地位：以納稅所得為經費，具有獨占性，無須面對競爭。容易導致創新或變通能力不足，形成無效率或資源浪費的狀態；加上預算須受民意機關的監督，審查過程冗長，使行政體系無法及時解決問題。福特基金會的魏尼克（Lou Winnick）說道：「公家. 8.

(16) 機構鼓勵『不做不錯』。你最有成就的九十九樣事，往往無人注意，但是只要犯了一個錯，你可就完蛋了。」（劉毓玲，1993）公部門就在重重的壓力下漸趨於保守，作為總是諸多束縛。政府必須對全體人民一視同仁，「為民謀福利」是其基本任務，不能因為賦稅能力而與以差別待遇，加上決策過程必須符合「民主」、「公開」，因此公部門往往難以兼顧市場效率。. （二）私部門的特性私部門的經費來源多數來自顧客自掏腰包，所以為了企業的延續及獲益，必須站在本位的立場，以利潤為優先考量的目標。正因為背後有競爭壓力趨使，在講求成本效益的前提下，為了特定需求可以閉門速作定奪，不如公部門需要協調社會各方面的需求與意見，承受各種壓力。法國經濟學家賽伊定義「企業家」一詞的原意，就是這些人、這些機構「時時以新的方法運用資源，來提高效能與效率」（吳英明，1996；劉毓玲，1993）。如上述公私部門的特性存在著差異，學者 Cornawall 與 Perlman 曾詳加比較，如表2-1所示。. 9.

(17) 表 2-1 公私部門的特性比較私部門. 公部門. 任務與目的. 由組職最高領導人設定. 依法令及政府部門相關規定. 目標. 生產及服務的主要目標在創造. 目標多元，經常發生衝突，模糊且變動. 利潤. 不定。. 創造財富，組職成長及充分滿足. 改善社會大眾生活品質，基於公部門組. 顧客需求. 職存在有解決問題之能力，故在取得更. 成就. 多的預算下，或許能成長變遷與創新. 為適應及繼續生存於競爭的市. 極少，由於前瞻性及擔當風險能力並不. 場，須時時創新. 普遍，亦不被鼓勵. 競爭. 經常. 偶爾. 政治影響力及政府管制. 僅受當前相關管制機關或法令. 直接受制於政治機關的管制. 約束決策者任期. 穩定. 選舉循環. 社會控制. 經濟市場. 多元複合的選民. 控制系統. 實際結果為基礎. 以預算為基礎. 無效能、效率單位之結果. 可能被迫歇業或終止營業；以是. 很少被裁撤職權，有時甚可增加預算；. 否持續獲得利益為準. 奠基於社會的需要與否. 資料來源：Cornawall & Perlman (1990)，引自陳珮君（1999，頁20）. 公私部門的特性存在著差異，學者 Cornawall 與 Perlman 曾詳加比較，如表2-1所示。而學者 Cooper (1985，引自陳佩君，1999，頁22)也指出：就人類存在的演進而言，公私部門是相互依存、互動的，並視其為一個「公私連續體」（a public-private continum）；國內學者丘昌泰（2000）也認為，其實公私部門的劃分呈現的是一種光譜的形式，從市場化到國家化的程度來劃分，可劃分為：完全的私部門、私有兼部分國有的私部門、公私合營的合作部門、管制性的私部門、私部門經營的公共基礎建設部門、簽約外包的公部門、管理競爭性的公部門以及完全沒有競爭性的公部門，如圖2-1 所示。. 10.

(18) 完全市場化. 完全國有化.         完全的私部門. 私有兼部分國有的私部門. 公司合營的合作部門. 管制性的私部門. 私部門經營的公共基礎建設部門. 簽約外包的公部門. 管理競爭性的公部門. 完全沒有競爭性的公部門. 圖2-1 公私部門協力光譜資料來源：丘昌泰，2000，頁18-19. 二、公私協力理論意涵公私協力此一概念開始普遍使用於1980年代，Peters (1997，引自林玉華，2003，頁 6)提到協力關係的五個特點：第一，夥伴關係包含兩個或兩個以上的參與者，其中至少有一個公共部門；第二，每個參與者都是主要的，能夠為自己的利益交易，擁有自主性的迴旋餘地，願意獻身於穩定的夥伴關係；第三，穩定持久的關係，繼續不斷的互動；第四，每一參與者都攜帶某些東西到夥伴關係，移轉物質或非物質的資源，例如金錢、公共土地、或是權威、以及象徵性的價值；最後，夥伴關係包含共享行動後果的責任。以此，公私部門協力是一種動態的合作關係，涉及合作雙方或多方之間所存在的資源依賴關係。乃指公私部門互動過程中，公部門、私部門與第三部門（非政府組織、非營利組織或民間團體）藉由達成共同目標的共識，整合各方資源；以平等的、分工的、共享互惠的良性態度合作，以達到資源優勢的共享和資源劣勢的互補。在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會解決公共問題，並創造永續的利益與福祉（王瑞哲，2006；劉坤億，2006）。公共事務也因為多方的參與整合決策與執行所需要的關鍵資源與訊息，能安排出多數利害關係人都覺得適當的管理與互動方. 11.

(19) 案，讓決策更成熟；在資源日益短缺的今天，依然能讓各項服務需求不漏接（朱鎮明， 2005）。當然，協力關係的基礎是以「互信」而組成互動網絡，彼此必須能相互分享資源，共同承擔責任。制度上，能制定一套協議規則一起共事解決問題，達成共同目標之後，可以共享利益（陳恆鈞，2010）。表2-2 公私協力之定義作者 Bradford (1983). 公私協力定義乃分享與整合社區、政府及私部門的資源，而提供新的經濟發展可能性。. 公私部門協力關係是一種概念，意含著政府、企業、非營利團體及個別的市民在追求實現社群需求上，共同的合作與分享彼此的資源。 Kouwenhoven (1993) 最主要乃由公部門與私部門兩關係主體組成，就組織型態來看，公私協力可看作公部門與私部門個別網絡下的聯合體；狹義而言，公私協力乃指公部門與私部門兼具一定形式的合作型態。 Pollock (1994) 認為所謂的合作關係是指兩個或兩個以上之團體在同一組職下運作，並為同一目的或共同利益之合作，結合科層體制的主從 (master and servant) 與自由經濟體制的消費者與生產者，及外源化 (out-sourcing) 的理念，來為企業提供一種非核心的功能，以補助傳統經濟理論的不足，此種機構為一種策略聯盟與便利結合體 (marriage convenience)。 Brinkerhof (2002) 是一種基於相同的目標，而建立在不同行為者間的動態關係，包含：相對自主、公平、參與、明確課責、透明程序的相互鑲嵌 (embed) 與相互承諾的新相互關係。吳英明（1994）係指特定事務的參與者形成一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，其參與者對該事務之處理具有目標認同、策略一致及分工負責的認知與實踐。吳濟華（1994）係指公私部門互動過程中，公部門與私部門形成平等互惠、共同參與及責任分擔的關係。在其關係中的合作夥伴，彼此在決策過程中均基於平等的地位，有著相同的決策權，而形成一種相互依存，共生共榮的關係。陳恆均（1997）為了公私部門追尋目標、策略及資源整合，共同分擔經營社會責任，及共創可分享之成果，此種關係的建立，試圖將民間企業精神與成本效益觀念引進政府服務功能之中。李宗勳（2004）政府尋求提昇治理能力，改善治理效果的主流思維，其不僅只於「合產」(coproduction)，強調價值與利益結合的交易與交換關係，反而突顯的是一種基於相互認同的目標，而建立在不同行動者間的動態關係。李宗勳（2005）強調過程、權力互賴與共同治理，注重輔導與授能的領導方式，勇於面對風險的任事態度，以產生「合超效應」(synergy)，亦即團體合作的結果將會大於個體的總和。林彰聰（2009）制度的產生，是基於政府財政緊縮，以及在面對政治民主化及經濟自由化的衝擊之下，希望藉由民間資源的整合與運用，尋求一種公部門與私部門之間溝通、互動、分工、分責的協力關係，以達成各自設定的目標。邱怡亭（2011）透過公部門資源輔助，以相關的地方團體，藉由「由下往上」之方式，進行聚落保存的工作；然而，透過公私協力之方式，不但能讓公部門更能了解聚落居民的想法，居民及其地方團體也能清楚知道公部門之運作方式。 Langton (1983). 資料來源：本研究整理. 12.

(20) 從上述學者的論述中，可以發現公私部門的特質和專長不同，資源整合是彼此合作的最主要原因，彼此的「資源依賴」關係是顯而易見的，期待藉由彼此的互補達到「1 ＋1＞2」的合超效應；雖然彼此的合作能帶來原先所無法達到的效益，但合作的過程中，目標尋求、契約的制定及過程的監督等都存在有風險與成本，故對於「交易成本」的探討不容忽略。「社會責任」為彼此的共同課題，也是協力關係下所要達到的最主要目標。有鑒於此，研究者將透過「資源依賴」、「交易成本」及「社會責任」三個面向展開本文的探討。（一）資源依賴理論早在 1980 年代，學者 Rhodes (1988，引自江岷欽等，2004，頁 7) 研究英國中央與地方政府關係，曾提出五項地方治理過程中，行動者之間所擁有並用之以進行合作或競逐的資源，包括憲法及法定職權、政治正當性、資金與財源、組織能力、資訊等。資源依賴理論是在「組織不能產生自身所需要的所有資源」的假設下，依各自資源的優勢或劣勢，透過所處的環境獲取所需的資源，這種取得資源的形式可以透過交易、交換或是權力控制（王仕圖，1999）。組織在資源不能完全自主的限制下，必然會透過與環境中其他組織交流的方式來尋求合作，藉由彼此間的互動來回應其需求，如此一來便與其他組織產生依賴關係，有如生態學中對於「共生」的概念。即公部門的行動決策成為私部門在資源取得上的依賴關係，而公部門也依賴私部門提供所欠缺的資源，如經營管理的效率經驗、減輕財務負責及回應市場等。透過整合利用雙方優勢資源，促使整體社會資源使用效率達到最大化。從資源依賴角度分析公私協力，不難發現公部門與私部門兩者間的關係是以一種共生的互賴關係（楊信洲，2006）。（二）交易成本理論在古典經濟學當中，市場被假設成一個完全競爭的場域，依賴價格機能使得資源得以達到巴瑞圖最適 (Pareto optimality)，但是，完全競爭的假設並不存在，因為交易過程. 13.

(21) 當中獲取交易資訊並非不需成本，包含交易前的搜尋資訊、契約協商和簽訂的成本，交易後的執行與監督契約執行成本等 (Coase, 1937)，這些是普遍存在並且影響一切經濟活動的。既然取得資訊需要成本，這樣的障礙(資訊不對稱)便會造成市場失靈。Williamson 在1975 和 1985年對Coase的觀點加以整合與延伸，認為資產特殊性、不確定性及交易頻率會影響交易成本大小才使交易成本理論的架構更加完整，逐漸受到學者們的重視（謝叔芳，2008）。Lake (1996, 1999) 論及交易成本分為「機會主義預期成本」以及「治理成本」兩者。機會主義意味著「以詭譎狡詐的方式尋求自利」的行為，是所有行動者普遍具有的特性。治理成本則為行動者在創造與維持關係的過程當中所需付出的成本。交易成本越高，對行動者而言自然越為不利，故行動者必須採取一切可能的措施去降低我必須付出的交易成本。當機會主義的預期成本越高時，行動者越能降低此成本，越會選擇相對而言較為傾向層級節制的治理結構。因此，行動者間所建構的治理結構並非恆久不移，而是會根據對交易成本的權衡取捨而有所變遷（孫本初、吳宗憲，2008）。其中機會主義預期成本與治理成本似乎是兩個相對立的概念，若耗費於治理上的成本不足時，機會主義的預期成本就會提高；為了減低機會主義的預期成本問題，則必須提高用於治理的成本。因此，完全的層級節制或者完全的無政府階層關係，對行動者而言均非降低成本的最佳選擇（孫本初、吳宗憲，2008）。至於如何找到最適切的一點，莫永榮（2004）及宋永俊（2010）的論點可供協力的雙方參考--此一理論對於政府部門而言，主要在減少交易中產生的行政成本，並在不違背「公共性」的原則下，儘可能將公共服務委託外包給民間企業或非營利組織，並提供適當的競爭機制，以降低交易成本。對於私部門而言，與公部門建立協力關係，可藉以取得正確的資訊，與政府直接對話，藉雙方契約的訂定，以建立公共服務責任網等，以縮短政府供給和民間需求的差距。（三）社會責任面向「公共性」應該為協力關係中最高指導原則，著重於以公民參與為基礎，並以公共責任為核心，以公共利益為目的，並以公共服務責任網之建立為公私部門權責劃分之依. 14.

(22) 據（王千文，2005）。吳英明（1996）提及，透過公部門與私部門之協力關係建立，民眾可清楚將人民之需要，反應給政府部門，提供政府更明確的政策目標與方向，而政府也可適時且正確地予以回應且確實滿足民眾的需求；因為使用者參與的原則，讓公部門聽見更多行動者的聲音。也因此得到達成預定目標所需之必要知識，以最有效的方式增進與改善社會環境，最終滿足民眾之需求。所以公部門並非僅單純的追求個人或單位績效，私部門也不僅止於最大的利潤取得，而是以共事態度，彼此共同分擔責任，創造最大的公共利益。基於共事的態度，公私部門在合作和溝通上更顯得重要，也就是同心協力的概念，並藉由雙方互動建立對彼此的信賴（溫世綸，2006）。鑑此，私部門對社會責任之自覺愈深，則促使私部門愈願意投入相當的努力來從事社會責任之實踐活動，也因此提高了私部門和公部門合作之意願；開始共享夥伴關係所共同推動的活動結果之成敗，代表已逐漸形成休戚與共的生命共同體（張世賢、汪家源，2006）。上述所列的理論基礎，清楚描述公部門與私部門尋求協力合作的原由。資源依賴理論及交易成本理論，突顯出政府受制於資源之有限性，已無力單獨提供或解決所有的公共事務；強調由民間的公民參與和私部門共同承擔責任的自覺，與政府共同從事公共事務執行和公共建設工作，使私部門不再是單純的消費或評估者而已，更為生產服務的參與者，與政府機關共同合作、參與決策、執行及承擔責任。必須透過私部門的協力合作，共同提供或生產所需的公共服務，使致公私部門協力合作成為當前解決公共問題並創造公共價值的最佳途徑。依此，無論資源依賴或者是交易成本理論的論點，皆提供了民間私部門涉入政府公部門領域之機會，方能妥善處理複雜多變社會中的各項公共問題，回應社會化治理的需求，達成「公共管理社會化」的問題解決導向（李建村，2000；張雅玲，2009；楊信洲，2006）。為了能更清楚描繪公私部門的互動情形，研究者蒐羅中外學者對於公私部門可能的互動模式之描述。分別以「互動之層級結構」、「政策作為的主導性程度」和「權力資源之分享情形」呈現之。. 15.

(23) （一）以互動之層級結構分類吳英明（1996）將公私部門之互動關係區分為垂直分隔互動模式、水平互補互動模式及水平融合互動模式，以下說明之： 1. 垂直分隔互動模式在早期民主政治尚屬低度成熟及私部門在人力、技術、組織及財力等方面尚未充分發展的時期，政治體制上中央政府過度集權，資源的分配也只能反應既有政治、經濟勢力的壟斷。在強調「政府是外在獨立控制者」的觀念影響下，公共事務之處理方式是以公部門為領導中心，私部門及一般民眾則依存於此架構之下，亦即公私部門互動模式是以公部門做為上層主導指揮，並以維持秩序與達成目標最為重要；私部門則處於下層配合及服從地位，其活動係在公部門組織下做有限度的發展，同時也必須高度支持公部門的政策作為。由此可知，公私部門是建立起一種互相對立，亦或階段性互利之互動關係，在這樣的互動模式中是由公部門控制私部門與民眾參與的過程，由公部門界定議題亦或改變行政程序，再來決定或允許私部門與民眾參與的範圍。因而，在公私部門垂直分隔互動模式中，公私部門的互動是一種建立在對立及緊張之合作或共棲的關係，雙方異地而治，偶而進行功能性之支援、配合關係，無法與民眾之公共利益建立休戚與共的關係（吳英明，1996；李建村，2000；鄭錫鍇，1999）。. 公部門. 私部門. 一般民眾. 圖 2-2 垂直分隔互動模式資料來源：吳英明，1996，頁 19. 16.

(24) 2. 水平互補互動模式隨著社會政經環境的變遷和民智大開的結果及「新公共管理」的思潮影響下，政府方面基於民主和效率的原則，以及專業性的考量，公部門認知到自己行為的有限性，而需要尋求私部門互補性的支援。公私雙方在勢力消長之下，兩者的結構地位逐漸轉向平行功能之互補。也就是說，公部門與私部門互相配合依存之程度增加，私部門脫離單純是公部門下複合體之地位。私部門則不論在技術、人力、組織及財力方面均有大幅成長，並透過企業倫理與社會責任意識之反省，逐漸擔負執行公共事務的責任，開始學習與公部門合作或合夥，做互補性的協助。因而逐漸與公部門形成水平分工、合作，甚至協力之關係。在此種模式下，公部門雖然仍處於主導之地位，卻已脫離完全指揮或控制之階段；私部門雖處於配合地位，但並不是處於完全服從或無異議之地位，公共利益與服務之經營已不再由公部門完全主導，私部門亦嘗試發揮力量與公部門共同服務大眾，兩者之合作性質較屬功能性、任務性及限於行政範疇。此外，公、私部門除了在合作接觸之初始（如簽約）階段有密切互動外，其餘合作過程中，仍是在各自領域中，依各自價值觀、及作業模式行動。本模式中廣為人知的合作方式有合產、外包、特許等（吳英明， 1996；李建村，2000；鄭錫鍇，1999）。. 公部門. 私部門. 一般民眾. 圖 2-3 水平互補互動模式資料來源：吳英明，1996，頁 20. 17.

(25) 3. 水平融合互動模式隨著經濟國際化、自由化、政治民主及民營化風潮，政府公部門與私部門之互動更為頻繁，兩者達成「共生共榮」及「生命共同體」境界之可能性逐漸增加。兩者互動更為頻繁，私部門不再只是依存或偏存於公部門之下，亦不再只是單純配合公部門，而是與公部門形成共生共榮的生命共同體關係。公部門與私部門之互動從「指揮－服從」、「配合－互補」轉化成「協議、合作、合夥」之平等關係。在這個互動模式中，公私部門雙方都充分了解對方之重要性及不可或缺性，並且透過平等、互重及互相學習之實質行為，以共同尋求公共事務的最佳方案及落實公共福祉的方法。其中，水平融合互動模式與水平互補互動模式之差異在於：私部門對於公部門不同層次的公共事務上，有較深入之影響且與公部門有較密切之制式化互動（吳英明，1996；李建村，2000）。. 公部門. 私部門. 一般民眾. 圖 2-4 水平融合互動模式資料來源：吳英明，1996，頁 21. 從下表 2-3 的統整，可清楚看出從垂直分隔模式推演到水平融合模式的過程中，私部門對於社會責任意識的增加；公私部門彼此的互信也是遞增的；伴隨著主從關係逐漸平等，連帶影響互動氣氛的融洽，以及互動方式的殊異；交易成本方面，公私部門互動管道的暢通、資訊漸趨公開，互動之成本也漸漸下降。. 18.

(26) 表 2-3 互動之層級結構統整表垂直分割模式社會責任. 水平互補模式. 水平融合模式. 私部門不一定有自發社會. 私部門漸漸產生有關社會責. 私部門具有自發實踐社會. 責任。. 任之認知。. 責任。. 責任歸屬. 以公部門為主. 視任務範圍而定. 水平融合模式. 互信. 低. 中. 高. 主從關係. 公部門握有政策主導權私. 通常由公部門握有政策主導. 公私部門共同協商，私部門. 部門無自主性。. 權；私部門自主性較低。. 有一定的自主性。. 私部門仰賴公部門資源。. 公私部門開始分享彼此資源。公私部門間資源依賴程度. 資源互賴. 較深。互動方式. 指揮─服從. 配合─互補. 協議─合夥. 互動氣氛. 較為緊張. 開始接受彼此的功能性角色。相當融洽。. 協商. 私部門缺乏協商權力。. 私部門開始學習如何和公部. 公私部門基於平等協商的. 門協商。. 過程彼此合作。. 資料來源：張世賢、汪家源，2006，頁 110. （二）以政策作為的主導性程度分類 Wolmam 與 Leadbur (1980) 依公私部門互動的干預程度加以分類，從自由放任至政府的所有式，分為七類。 1. 自由放任式：此類形式的公部門允許私部門追求其活動並儘可能減少政府干預（包括法規、管制等）。 2. 民營化形式：其基本假設是公部門的功能可透過市場運作而變得更有效率。公部門不採取放任態度，而是由政府將某種公共服務的功能、角色、經營權或所有權，部份或全部委託給民間私部門經營供給。 3. 倡導促進式：公部門藉提供公共設施及勞工教育與訓練等配套措施，積極鼓勵民間私部門參與提供公共服務。 4. 公私合夥式：公部門以合夥形態合作達成彼此的互利，彼此同意相互簽訂權利與義務規範，並為共同目標而努力。. 19.

(27) 5. 誘因誘導式：公部門提供私部門誘因，誘導私部門在追求利益的同時，配合公共目標的達成。 6. 法令管制式：公部門採取規範與管制私部門的行為，俾其行為與公共目標一致。 7. 政府所有式：本質上是民營化形式的相反形態，即公部門負擔並執行原應由私部門執行的所有業務，民間私部門只有馴服與順從的地位。. 圖2-5 公私協力干預程度光譜資料來源：吳濟華，1994。引自陳立中，2010，頁15. 總結 Wolmam 與 Leadbur 的觀點，從「資源依賴」的角度審視，優勢資源的掌握由光譜的左方至右方，從私部門的手上漸漸轉換到政府的掌控。從「交易成本」的觀點判斷，愈靠光譜左方機會主義預期成本愈高，愈靠光譜右方治理成本愈高，都不是公私雙方所樂見。若由「社會責任」面向切入，愈靠光譜左方，公共服務完全落於私部門掌控，以效率、利潤為導向，難以顧及社會正義；愈靠光譜右方，社會正義兼顧無虞，但私部門被綁手綁腳，對於公共政策難有置喙的餘地。故「公私合作式」的中道為較理想的模式。. （三）以權力資源之分享情形分類 Kernaghan (1993) 則進一步從權力與資源分享之角度將公部門與私部門的互動行為分成合作型、操作型、奉獻型、及諮商型等四種模式：. 20.

(28) 1. 合作型：為一種真正權力分享型的協力關係，於合作過程中公私部門各自擁有決定自主權，任何政策決定是以雙方的共識為基礎，以積極性的溝通協調、相互承諾、共同管理之方式進行合作，彼此間不存有指揮命令關係。 2. 操作型：公私雙方只有工作分攤，而不具有權力分享，權力仍掌握於擁有優勢資源的一方（通常是政府部門）。 3. 奉獻型：公私部門間，雖有一方願意提供資源卻不想介入公共服務之決策及運作過程，完全任由另一方自主決定公共服務的活動作為。 4. 諮商型：指公私部門間，擁有權力與資源的政府部門，因為公共服務之需要，而請求民間部門提供專業諮詢或特定技術知識之協助。總結 Kernaghan 的觀點，合作型的公私互動關係較為緊密，而諮商型則是屬於鬆散的互動關係。以此，可清楚知道私部門在公私互動過程中所扮演之角色地位，僅是為資訊提供諮詢者，亦或是不可或缺的合作夥伴（張雅玲，2009）。. 三、公私協力理論相關研究現今公私協立理論文獻，多半探討公共行政領域有關治理、地方發展與特色節慶、重要公共建設及政策推動、產業發展、文化資產保存和危機處理等主題；對象包含公部門、私部門及非營利組織。研究的主要方向多半利用單一事件（主題如上所述）的框架，剖析公、私部門各自所執立場、需求，說明在協力合作的過程中所碰撞出的火花。進一步歸納出協力關係下的挑戰與困境、進展與貢獻。最後對公、私部門各提出建議，以利於日後關係的進展。彼此間目標之共識，如何進行資源分享、互利互惠，互動過程中互信互重等之良性關係是相關文獻中所重視的。以此，協力關係下的共同利益和權力依賴，協力關係的延續、維持，以及產出是否達成公共利益的目的是研究者想要深入了解的。故本章節將搜尋國內文獻與國外的文獻研究綜合統整，以瞭解相關文獻所探討之公. 21.

(29) 私協力理論分析的觀點，藉此從國內、外不同的觀點分析，並作為研究時的參酌與依據，以作日後議題的切入；且文獻彙整後發現透過瞭解行動者間資源依賴、交易成本的情形，對於透視公、私部門的互動有絕對的幫助。再者，政策制定的目的，正是為了服務廣大的公民，故有必要以社會責任的視野加以檢視協力的產出成果。存在於「治理需求」與「治理能力」之失衡所導致的信任背叛危機，政府改造不能止於「內向性」的行政革新或組織重組、員額精簡，需要從手段的多樣性、觀念的創新性來調整，強調外部水平化之資源探求與聯結，借重民間社會部門的活力與創意，來減除政府的官僚氣息、鬆綁政府的體質，改變政府一向「不行動」的本質；也就是與民間公私部門協力的建構方式來因應，而不僅止於政府內部「行政革新」與「流程再造」的窠臼（Kooiman, 1993；李宗勳，2003a）。. （一）資源依賴面向資源依賴的情形不僅在公私協力的狀態下發生，在政策網絡的領域中也是討論的重點。江岷欽等（2004）、Lowndes 和 Skelcher (1998) 認為組織間在資源過度缺乏的環境中會依各自資源的優勢或劣勢，進行各種不同資源的動態交易，進一步產生競爭、權力與支配模式。因此各個主體之間，必然會有一些共同利益或是權力依賴的情形存在。美國前總統柯林頓（2005）的訪臺演說，也認為「互賴」可以為二十一世紀做最恰當的註腳。但互賴可以是正面，也可以是負面的，甚至同時具有正面和負面的雙重意涵。人類是群體的動物，不能離群索居。其更進一步指出，二十一世紀的挑戰，是從一個互賴但不穩定的世界，進展到一個能共同分享的更緊密結合的全球社群；彼此分享責任、利益也共享基本價值觀；每個人都很重要亦擁有機會；每個人在社會裡均須扮演一個負責任的角色，競爭雖好，但經由合作可以做得更好（陳景霖，2008）。而依據洪新民（1997）參考學者對資源的分類，可將資源分為：（1）實體資產：為組織有形的固定資產，如硬體設備、場地等。（2）無形資產：指組織用以運作、創新的無固定形式資產，如觀念、. 22.

(30) 環境支付等。（3）財物資產，為組織用於運作的資金。（4）人力資源，指組織成員，包括幹部與領導者所擁有之執行能力。能夠參與中央政府政策之運作、提供政府財務及相關資源之支持，對企業而言不僅有利於創造適合經濟成長的環境，也可能取得獨佔經濟之優勢（陳亭君，2004）。在我國，所有中央政府與私人企業的大型合作案之中，ETC是第一件成功上路的案例。政府在初期規劃，希望藉由ETC系統來降低收費及管理成本、提高運輸能量、提昇行車效率，同時降低空氣污染，並透過電子收費所獲得行車資訊提供用路人更可靠的路況動態（張學孔，2006）。只是，在政策規劃之初輿論氛圍就瀰漫著懷疑交通部從公告招標、甄審作業乃至與那一家廠商合作的決標作業，都有官員護航介入的問題（陳敦基，2005）。審視我國促參法第四十五條之規定，特定民間機關一旦成為最優申請人，除法律規定之特殊情形外，法律保障其唯一的契約履行者，排除其他競爭者出現之機會，也因此賦予其特許獨占經營者之地位（魯俊孟，2007）。根據學者魯俊孟所言：這種法律所賦予之特許獨占雖與引發機制及自然獨占不同，但對於自由市場之傷害效果卻是完全一致--資源分配扭曲、效率不彰、高售價與低服務品質。詹鎮榮（2006）認為，政府更不應該抱著藉由民間力量的運用，即可擺脫所有行政責任之錯誤心態。政策推展上仍應受憲法基本原則的拘束，且應以維護最大公共利益為指導準則。以此，在最優申請人簽訂營運契約中應設立監督機制，以利此「公私協力」案能建立長期合作關係。在社會輿論譁然，即時回應社會現狀的改變（林彰聰，2009）。在中央政府與地方政府的互動關係中，地方政府處於相對的弱勢。地方政府政策之推動需要上級單位之贊同，政策的推動可能由於改朝換代、政黨輪替，而得不到中央政府的認同，因此在財政經費上，是不受上級政府挹注的（張雅玲，2009）。換言之，中央政府對於預算的分配充分表現各類公共政策之重要選擇，預算可以衡量支持（或不支持）特定計畫所給予（或不給予）資金，因此預算是財務政策之工具，也是公共政策之工具（司馬琳，1992）。羅清俊（1999）也認為對於政府施政目標的評估，觀察政府預. 23.

(31) 算的動向是最直接的方法，因為政府預算主要是描述政府如何使用經費來實現政府的作為，恰恰反應政府的選擇與施政的優先順序。而地方政府在得不到經費的挹注，原先所欲推行的政策可能被迫轉向，甚至無疾而終。可見中央與地方間資源依賴的關係，可做為中央指揮地方政策導向的工具，也是地方不得不聽命中央的緊箍咒。Saidel (1991) 所提出行動者間相互依賴程度的四個面向：（1）資源的重要性；（2）資源的可替代性；（3）資源擁有者的決定；（4）驅使對方提供資源的能力。羅清俊（1999）所持論點和其中「資源擁有者的決定」面向相符順。對於握有資源、控制與監督資源的行動者而言，其資源配置方式與流向的決定，均會對組織在接近與獲取資源的過程造成影響。所以，擁有資源的行動者，其在互依關係中有較多的主控權力。另外，第一點是指資源在組織的生存發展中具有關鍵性影響的程度；換言之，對組織的運作上愈不可或缺的資源，其重要程度愈高，而組織對其依賴的程度也愈高。第二點是指當組織所需的資源遭到壟斷，或是可資運用的資源不足卻又無其他資源可資代替時，組織對這些資源及資源的擁有者將會有較高的依賴程度。第四點是指越能給對方壓力，使之屈從者，依賴對方的程度則越低。在地方政府與私部門之間的互動關係方面。縣市政府多半為行動的主導者、統籌者，更有監督和評鑑工作也一手包辦的（張雅玲，2009；楊信洲，2006；賴貞男，2009；羅盛國，2007）。如同李宗勳（2002，頁84）所言：「公部門可較為自主地選擇涉入活動的方式與介入程度，這些優越的地位使地方政府在資源整合的政策網絡過程中，具有舉足輕重的地位，所以更應扮演積極的角色。」盧偉斯（2008）也持相同看法，他認為行政機關在爭取網絡核心地位的過程中享有「執法的權威角色」、「政治公信力」及「議程設定」等優勢。因為行政機關不但是國家權威的具體代表，在遂行仲裁和管制的行動過程中累積一定的社會公信力；加上匯聚社會資源和動員社會人力方面，擁有組織的尊榮特權；人民視行政機關是公共事務處理的主體，擁有較豐富的資訊來源和較全面的決策視野。所以。公部門為公不為私的中立角色很容易成為公共議程的先軀者與主導者。經費補助仍是網絡連結之焦點所在，只是在政策推動的不同階段中，網絡間彼此相互依賴. 24.

(32) 的資源，也是會有所差異的，所依賴的資源尚包括知識與資訊的交流、官方的公權力協助等（張雅玲，2009；楊信洲，2006；賴貞男，2009；羅盛國，2007）。地方政府也會和非營利組織進行合作夥伴關係，非營利組織常扮演的角色為中介組織--整合者與陳情者的角色，替業者反映意見與縣政府溝通，最重要的是充當政府與業者之間的潤滑劑（羅盛國，2007）。故無論是「由上而下」或「由下而上」的決策歷程，有非營利組織的居中協調，讓彼此溝通更順暢（陳景霖，2008）。不過，當非營利組織的成長過於快速時，公部門也會擔心它由原先「協調者」，搖身一變成為「主導者」，地方政府因而失去領航地位，故有時會刻意打壓非營利組織（羅盛國，2007）。加上非營利組織是處在一種「依賴的情境」，依賴外部單位以獲取資源，卻對這些外部單位卻沒有充分抗衡力量，這就是非營利組織主要的弱點之一，能否從外部穩定環境取得經費與其他資源，成為組織生存的一個重要因素（官有垣等，2006）。綜合以上所述，公部門基於民主、效率、以及專業性等之考量，早已有與私部門合作之需求，協力關係的建立，可集結公私部門的專才或技術，得以整合社會資源，並達成民主化決策以及民間參與的效果（吳英明，1996）。公部門時而利用財政資源的引導，致使協力關係趨於活絡；時而以財政資源控制政策走向，或協力關係（劉麗雯，2004）。因此，公私部門的協力關係運作，政府財政資源是很重要的。在夥伴關係的過程中，公私部門雙方透過降低生產成本、建構資源網絡、提高服務能力等目標之達成，除了有助於改善公私部門提供產品及服務的能力以外，對於公私部門彼此在市場機制中的競爭能力也具有提升的效果(陳亭君，2004)，也才能為每一個行動者增加其可用的資源，包括財政、技能、資訊、及權力資源 (McQuaid, 2000)。. （二）交易成本面向市場並非理想的資源配置機構，由於交易成本存在之現實，因而必須透過諸如層級節制等官僚組織之引進，來解決影響市場效率的交易成本問題。加上維護社會秩序的必. 25.

(33) 要性，因而產生制度與相關法令來限制人類行為，但制度與法令在無形中，也為市場中的各項交易過程帶來額外的成本損耗結果，這些成本包括在進行有關蒐集資訊、溝通與管理、談判與決策、及監督與執行等活動過程中所產生的花費（陳亭君，2004，頁138）。 Furubotn 與 Richter（引自顏愛靜，2009，頁272-324）為了有效討論交易成本的內涵，將交易成本的概念區分為三種：（1）市場交易成本；（2）管理交易成本；（3）政治交易成本。市場交易成本主要包含訊息與談判成本，由完成契約的過程以及監督與執行契約內容的過程所決定。管理交易成本即是由管理過程中所產生的成本，也就是較關注於廠商與員工之間有關勞動契約的履行成本。政治交易成本則包括在設立、維護、改變一個體系之正式與非正式政治組織的過程中所產生的成本，以及運行這個政治體制時所必要的成本。在市場交易成本方面，政府將公部門業務委託民間企業經營的主要目的之一，即認為可以因而增進政府業務的執行效率，擺脫傳統公共工程採購制度下過多的管制與束縛，且運用民間投資者有強烈的管理誘因去節省成本。夥伴型組織透過政府業務不同執行業務所累積的專業經驗及部門互補性，可提升其規模經濟性與學習效果（江瑞祥， 2007）。政府在確立政策目標之後，便開始進行一連串有關公告、宣傳等資訊宣導與募集合作者的相關活動，主要是廣告、行銷等支出；待廠商依宣傳活動而向政府表明合作意願時，政府還必須依著篩選、調查的程序，確定廠商符合合作條件，才能與之訂立契約。若合作的廠商專業知識不足、技術汲取能力不當，甚而用制度的漏洞形成財務黑洞，或先提高價格再讓政府為考慮公共利益而必須不斷地補貼；政府篩選夥伴廠商缺乏標準化程序、欠缺與訂約廠商之間的互動經驗（如對於履行契約項目的協商等）與動態回饋（如優先續約），而形成「形式民營，實質國營」的現象，將使公私協力的成本遠大於自行辦理的成本，而喪失原先公私協力增進政府業務的監控機制。理論上，政府機關必須建立周延的監督機制，持續監督私部門的活動，而且必須援引及發展一套客觀的評估標準及回饋系統，以預防民間廠商在業務外包後有經營不善的情形，隨時掌握廠商的財. 26.

(34) 務狀況。在問題發生的第一時間立即輔導廠商改善或終止合作契約關係，由政府或另尋廠商接手即可，但在民間廠商有強烈的管理誘因為了節省成本，有可能在契約執行上玩弄文字遊戲或利用其專業知識在初期較政府部門為高或在資訊不對稱的情形下，欺瞞政府審核人員取得最優申請人資格，也是公私協力制度下常常出現的問題（丘昌泰，2002；林彰聰，2008；陳亭君，2004）。在管理交易成本方面，民間企業首先就是要先評估組織內部是否能夠接受、或必須接受這種合作契約的程度，若是反抗與政府訂立合作契約的聲浪較大，對於整體企業組織而言，簽定契約的成本必然因安撫組織內部成員之需求而提高。因此企業組織在簽訂有關自身利益的任何契約時，必然都會先評估考量相關活動所產生的可能成本，而在評估的過程中所花費的人力、時間及金錢便成為另一種型態的交易成本。再者，為了保護企業本身在未來所訂立契約中的地位與利益，除了評估訂約所帶來的影響之外，組織也會藉由比對其他組織在相同類型的契約之下，所產生的成本損失與相關效益為何，以作為企業本身與政府簽訂契約的參考。最後，在決定與政府簽訂合作契約之後，企業組織方面也必須繼續蒐集訂約所需之相關資料，在訂約程序上無可避免仍要花費人力精力，以確保組織在契約中的權益與義務（陳亭君，2004，頁141）。在政治交易成本方面，除了招標、協商過程中所耗費的談判成本之外為了提供誘因促使企業團體與政府合作，必須要釋出一些諸如減稅、優惠方案等利多政策，以做為公私部門間彼此合作的一種潤滑劑。此種誘因的提供，能刺激公部門與私部門協力的平衡，亦能提供夥伴合作的參與及授權。而政府在提供這些優惠時僅管長遠而言將透過公共建設的營運過程回收這些成本，但短期內仍舊必須犧牲政府預算來提供利多政策（李長晏，2007；陳亭君，2004）。透過各種相關法令的制定或修改，提供足夠的誘因來保障私部門的合理利潤，才能進而積極鼓勵私部門投入公共服務的行列（陳恆鈞，2002）。倘若公部門所提供的獎勵與誘因不足，甚至實際運作上產生盲點或矛盾，導致民間企業擔心受限於政府的束縛或管制；加上政府受到行政程序法規的限制，無法隨心所欲地締. 27.

(35) 結贊助契約與合作關係，不僅廠商利益無法獲得保障，降低商業機構參與的意願。同時政府年度預算需經過立法機關通過，政治變因頗大，將不願意與公部門合作（楊信洲， 2006；羅募旋，2008）。總結上述，就交易成本觀點，公私協力看似充滿挑戰、窒礙難行。許多文獻都指出解決之道必須回到合作關係的基礎--誠信，良好互信關係的建立，對於公私協力關係是非常重要的（張雅玲，2009；陳恆均、張國偉，2006；劉郁芬，2008；鄭杰榆，2004；賴貞男，2009；羅盛國，2007；Brinkerhoff, 2002；Osborne, 2000）。行動者間開誠布公，才能讓資訊充份流通。此外，羅盛國（2007）和楊信洲（2006）更進一步提及，政府部門內部、企業內部或企業之間若各自能做好力量整合、意見交流，公私部門再進行溝通協調，如此才可以解決溝通不良的問題；而透過公私各單位的有效整合，中央、地方政府、地方組織與業者間合作協商管道將會更加暢通。就制度面而言，公部門若能透過某些工具或機制，建立對受託者的信任指標。而滿足公部門愈多信任條件，如：信譽、財務、理念認證等檢驗的受託者，愈能夠得到委託，所得的信任也愈高，相對公部門在監督上也會較為減少（宋永俊，2010）。最後，僅以 Hayton 與 Gray（1996，引自陳恆鈞， 2008，頁57）的一番話為本段探討畫下句點：「公共利益是經由參與者共同協商，不是單憑法律保障，或是透過調查所能達成，因此協商的過程應以互信、互惠為原則。假使參與者所關切的只是個人利益，勢必無法實現共同目標，更遑論共享資訊與承擔風險。」（三）社會責任面向公私協力在新公共服務視野中，是一種手段而非目的，協力關係中應以公共利益為最高指導原則，以公共利益為目的，即以公民參與為基礎、以社會責任為核心，首重公共價值的追求，其次才為效率，致使公私協力夥伴關係更達平等互惠（李宗勳，2003b）。 Porter (2001) 認為企業作假帳的行為，讓投資人失去對企業的信任；善盡企業社會責任可以提升投資人對於企業的信任度，有助於降低企業籌措資金的難度。有能力關懷社會之企業，必定較能永續經營，故投資人在選擇投資標的時，會考量企業是否重視企業社. 28.

(36) 會責任。當企業投入資源落實企業社會責任，等於向外界宣告企業永續經營的決心，也間接反應其產品或服務具備較高的品質，有助於提升經營績效。企業重視員工的工作環境與福利，雖然提高經營成本，卻有助於提高員工向心力與忠誠度，避免人才流失，進而節省新進員工之訓練經費，同時又能提昇工作效率。企業可能要提高研發支出，才能推出符合國際標準的產品或服務。企業社會責任將會是激發企業創新動力的來源。上述論點 Porter 歸納為以下優勢：（1）強化投資人對企業的信任；（2）吸引投資，增加企業資金來源；（3）營造優良的企業形象；（4）提升競爭力；（5）增加員工向心力；（6）創新的驅動力。若以交易成本的角度觀之，其中良好的勞資關係，提高員工忠誠度、工作效率；優良的產品，增加與外部連結、合作的能見度。這些都大大降低管理交易成本的花費，而這一切都起因於對社會責任的重視（吳祉亮，2010）。以此，企業善盡社會責任是必須的，也是企業獲利的來源（劉東昀，2007）。Carroll (2000) 則以四個面向檢視企業社會責任： 1. 經濟責任：在合理的市場價值下，生產並販賣社會需要的貨品和服務來獲取利益，使企業體本身得以存續、成長、和對投資者回饋；是企業體存在最重要的責任。 2. 法律責任：即企業的運作應遵守法規命令，乃是企業對社會的基本責任。 3. 倫理責任：在企業生產或提供產品及勞務的過程中，必須致力於減輕生產過程中的外部成本，並不使社會及消費者遭受損害，而是真正有利於社會的付出。 4. 自裁責任：即企業能對法律規定之外，也就是非其絕對義務的社會事務，能夠主動地勇於擔負起能力範圍之內的責任，諸如各項慈善事業或救助計劃等等。由於契約之規定或法令管制過程致使企業無法單純以營利為考量，必然因喪失一定之自主性而產生政治交易成本（陳亭君，2004）。不過，就企業誠信而言是加分的，公部門在市場交易成本的考量下，相對比較有意願和此種企業合作。故彼此的資源依賴關係才能日益深厚，協力關係也因為有堅實的基礎，協力關係能走得更加平穩。. 29.

(37) 四、小結綜合以上，中央政府近年來所推動的相關游泳政策乃是為保障人民生命安全的積極作為，也為政府體現其社會責任的表現。而本研究欲探究臺中市無游泳池的國小如何透過與民間泳池業者的合作，落實政府的政策美意；並呈現公、私部門行動者間的互動情形。以此，本文主要從資源依賴、交易成本及社會責任三面向為討論主軸，輔以公私部門間互動之層級結構、政策作為的主導程度和權力資源的分享情形等觀點；藉由文獻理論的支撐，更清楚地描繪公部門與私部門間互動狀況。. 第二節公私協力理論與國小游泳教學之推動在中央政府推行游泳政策的催促下，學校本身就設有游泳池的，即可運用現有資源，響應政策的推動。但依照體育司98學年度學校運動統計，各縣市國小設有游泳池之學校共123所，其中包含室內游泳池82座，室外游泳池41座，以設置率為4.81％而言，資源的普及率仍屬偏低。故在無游泳池學校方面，已推動游泳教學之學校都以與民間業者合作（陳冠錦，2001）、或協調附近有泳池學校以辦理游泳研習班及育樂營（陳福財， 2001）開始著手。就經營管理來看，許多無游泳池設施學校紛紛趨向與社區、鄰近學校或公、民營泳池業者策略合作，比較符合經濟成本效益（葉聰信，2006）。可見儘管學校欠缺游泳池，依然透過與業者的合作，使得學生可以到校外游泳池進行游泳學習活動（林玲珠，2002；陳秀華，2002；楊武英，1996）。公部門與私部門互動、合作，成就學生游泳能力的學習，可謂美事一樁。只是，其中也牽涉許多有待克服的問題，甚至是學校、業者或學生與家長不得不有所讓步之處（呂。以此，研明瑾，2007；教育部，1999；陳中信，2006；葉聰信，2006；潘義祥，1998）究者就相關文獻資料，按「資源依賴」、「交易成本」和「社會責任」等面向分別呈現。. 30.

(38) 一、資源依賴面向（一）實體資產承上，游泳池普及率偏低，可說是執行游泳政策所需克服的一大難題（曹雅華， 2009）。學校實施游泳教學成效，常受限於教學人力不足與品質不一、游泳池數量不夠與分布不均等主要問題，直接影響學生游泳能力檢測合格率（教育部，2010b）。陳武聰（2003）提及屏東縣國民小學在游泳教學方面的現況分析，由於硬體設備的缺乏對有意推動游泳教學的學校，大打折扣；楊武英（1995）從水上安全的角度來看，目前臺北市水上安全教育最欠缺的前三項，排名第二的即為「游泳池太少」；林玲珠（2001）在調查研究中發現，桃園縣國民小學硬體設施游泳場地不足且分布不平均，加上交通不便，形成推動游泳教育的一大障礙。楊惠芳、莊舒仲（2010）引用高雄縣教師會理事長劉亞平表示，高雄縣沒有幾所學校有泳池，卻「拚命」推游泳教學，一個泳池擠進好幾所學校的幾百名學生，學員與教練的比例根本不符規定，很容易出問題。但很多學校不顧學生安全，只拚檢測及績效。承此，從首善之區的臺北市到南部屏東縣皆苦於游泳池不足問題，可見影響層面之廣。（二）人力資產國民小學純教學的泳池，多為校方自行管理，在校方人力不足，缺乏專職人員管理的情況下，非上課時間，泳池多半是關閉不對外開放使用（呂明瑾，2007；曹雅華，2009；陳中信，2006）難以達到和社區民眾共生、互動，進而完全發揮泳池的公共性。以臺北市為例，馬總統於市長任內，戮力推動游泳運動，並宣佈2003年為「臺北四季游泳元年」，將臺北市中小學的冷水游泳池改建為溫水游泳池，由原先38座增加為60座。但部份改裝溫水游泳池之學校，無法委外經營，教育局又不同意補助經費，學校將學生游泳課集中於11月，以為權宜措施。只是這種冬天閒置泳池的作法，違背設立溫水游泳池的初衷，和原先未改裝前的公共效能相去無幾。臺北市是全國財政最佳的地方政府，進行的泳池改溫專案，都發生學校電費或燃料費短缺情況，而其他連負擔營養午餐經費都有困難的. 31.