公部門的政策分析與農村再生

一、大湖農會主導的休閒農業 (一) 休閒農業發展的大時代背景

台灣發展休閒農業最早可以追溯至 1970 年（林詩音，2005：14），在台灣鄉 間如苗栗大湖與彰化田尾等地之個別農戶，開放讓遊客在農園內採果或品嚐農產 品開始。這種讓遊客親身體驗的採果樂趣，初期確實形成一種風潮。而本論文所 研究之區域—「大湖草莓文化園區」，早在 1970 年代，當時還未有園區名稱出現，

就以台 3 縣之觀光採草苺而十分著名。1983 年行政院農委會透過農林廳成立「發 展觀光農業示範計畫」積極輔導觀光農園（陳昭郎，1996）。但由於當時觀光農 園如雨後春筍般林立，這種採完果即行離去的單調活動內容，且僅提供短時間（一 天以內）之入園活動，無法滿足國人渡假休閒的需要，新鮮感與趣味性很快的就 消失了，再加上農園間與區域間之競爭，使得觀光農園之發展呈現衰退之現象（陳 昭郎，1996）。1988 年是休閒農業轉型的關鍵年代，國家在這一年大力提倡設立 休閒農場，並開始舉辦各項獎勵、輔導措施，有系統的規劃輔導國內休閒農業的 發展，當時核定了「農漁山村發展休閒農業及觀光農園規劃計畫」，隔年並與台 大農業推廣學系合作舉辦「發展休閒農業研討會」，彙集專家學者意見，並成立 發展休閒農業策畫諮詢小組，正式將休閒農業列入國家農業發展政策的一環（陳 昭郎，2000），並於 1992 年底公布實施「休閒農業區設置管理辦法」。自此，許 多以縣市為督導單位成立之休閒農業區紛紛出現，而在這些大型休閒農業區內會 有許多大大小小不同種類之休閒農場或觀光果園。而政府的休閒農業計畫經費是 協助休閒農業區之規劃及部分區內公共設施建設工作，區內休閒農場之規劃與建 設則由農場經營者自行投資開發。

(二) 大湖休閒農業的發展

上一段分析台灣休閒農業發展的大時代背景，而大湖算是休閒農業發展較晚 的地區，在大時代休閒農業發展的脈絡下，真正驅動大湖休閒農業發展與設立一 連串休閒農業區有下列幾個事件：

1. 921 大地震：

921 大地震後，成立 921 重建委員會，針對災區提出輔導計畫。大湖與卓蘭 地區在 921 大地震中，雖然災情不若南投縣與台中縣，但卻是苗栗縣較嚴重之地 區，於是大湖鄉農會提出設立酒莊之企劃與申請，並於 2001 年底動工興建，2002 年底正式對外營運，大湖自此正式脫離一級產業之觀光農園發展，轉型為服務性 質之休閒農業。2005 年草苺文化館建置完成，「草莓文化園區」名稱正式出現。

2. 台灣加入 WTO：

在全球貿易自由化的影響，台灣在 1993 年參與 GATT 談判，為了加入 WTO，

確立農業自由化方向，而有了前述第一段休閒農業發展的開端。而在 2001 年正 式加入 WTO 之後，傳統農業面臨新的挑戰局面，不能再侷限於僅有農產品的銷 售，而是要有效的運用農村的各種資源，帶給遊客更多的選擇。於是承接前述休 閒農業開端的大脈絡，農委會在 2001 年提出「一鄉一休閒農漁園區計畫」，輔導 農村之農業朝休閒觀光全面轉型，針對國內當時每年近一億人次的旅遊人口提供 健康的休閒產品，共有 46 個鄉鎮通過本計劃（周若南，2002；黃惠屏，2008）， 大湖亦是其中一個鄉鎮。

3. 全面實施週休二日：

2001 年台灣全面實施週休二日，使得國人有更多的時間從事國內旅遊活動，

甚至拉長國人旅行距離，增加觀光地的住宿需求，尤其是非都市地區的農村。為 了解決農村地區觀光人潮增加，而地方旅社明顯不足的問題，政府於同年 2001 年發布民宿管理辦法，推動民宿以結合休閒農業發展，並促使民宿合法化，自此 大湖開始出現民宿經營，當然這當中還牽涉到農地的使用問題。

4. 立法院三讀通過農業發展條例修正：

政府為了因應 2001 年加入 WTO 對農村可能帶來的衝擊，透過修定法規和 推動國內休閒農業政策，提高農村競爭力。於是，在 2000 年元月立法院三讀通 過農業發展條例修正，進行農地改革，為目前農業基本大法（黃惠屏，2008）。

此條例修正後，放寬農地使用限制，將農地政策由「農地農有農用」調整為「放 寬農地農有，落實農地農用」（張志銘，2003：30；黃惠屏，2008：44），鼓勵農 地開發。換句話說，此條例解除原有土地法第 30 條規定，私有農地所有權的轉 移只能為自耕農之限制，因此農地在供農業使用的前提下，開放非農民身分之一 般人士也可自由購買、接受贈與和繼承農地。這些修訂使得鄉村農地不再固著於 農民身上，加速農地私有化，與鄉村農地的流通（黃惠屏，2008），許多外地人 便進入農村經營果園或民宿，帶動農村經濟的發展，甚至吸引許多外流的本地人 回鄉創業，這樣的例子可由以下訪談得證：

也覺得當時回來發展有機會，就試試看！後來我大兒子也回來了，就這 樣兩兄弟各開了一間民宿餐廳，經營得都還不錯。過幾年，連我最小的 女兒在台北餐飲業磨練一段時間後，也回來自己開咖啡店……（訪談 C02）

(三)以草莓文化園區為發展核心的休閒農業

於是大湖在這一連串公部門的政策與法規訂定，發展出以大湖農會為首的休 閒農業特色，農會本身的位址就在草莓文化館內，而草莓文化館與草莓酒莊又是 大湖休閒農業的精神堡壘。國家的制度或政策藉由農會這個窗口進入的整個大湖 農村，而農會結合了大湖當地特色與文化設立了草莓酒莊與草莓文化館，同時也 行銷了當地的農產品如草苺，進而帶動了整個農村的經濟發展。

二、社區營造的典範—薑麻園

從 1995 年文建會提出「社區總體營造」之後，全台灣許許多多鄉鎮地區前 仆後繼走進了社造之路，雖然過程大不相同，但是有一個共同的理念，就是喚起

社區內共同意識與自主意識。從最早的文建會到後來行政院各部門積極推出與

「民眾參與」或「社區參與」有關的政策或計畫，已將「社區營造」定位為「在 地執行機制」。相關的部門與計畫例如：內政部「加強推展社區發展工作實施方 案」及「福利社區化」政策；環保署「生活環境總體改造計畫」；經濟部「商店 街開發推動計畫」和「形象商圈區域輔導」；經濟部中小企業處「社區小企業輔 導」；衛生署「社區健康營造」；經建會「創造城鄉新風貌行動」（黃煌雄，2001）；

勞委會「社區多元就業方案」與農委會「農村新風貌計畫」、「農村再生計畫」等。

本段即分析討論薑麻園如何積極凝聚共識，參與各公部門政策計劃而有今天社區 營造的成果典範。

(一)社區營造的幕後推手—薑麻園故鄉營造產業觀光協會

不同於草苺文化園區是以大湖農會為主要產業發展的推手，薑麻園地區則顯 現出一股濃郁的社造風，而動員社區居民甚至凝結大家的意識、激發大家營造社 區創意的幕後功臣就是「薑麻園故鄉營造產業觀光協會」。

我們協會是在民國 91 年 8 月 3 號成立，當時成立的宗旨就是希望能夠 營造我們自己故鄉的風貌，來提高我們鄉下休閒農業的品質，甚至推展

12行銷我們自己的農產品像薑啦、草莓啦、高接梨啦等等，更高階一點我 們還可作生態導覽，像出關步道那邊或聖衡宮的瞭望台都可以解說……

（訪談 C01）

除了代表整個薑麻園地區做行銷之外，「薑麻園故鄉營造產業觀光協會」還有個 很重要的任務，當時政府部門有些政策補助觀光果園或休閒農場的規劃和發展，

它有個規定，就是必須要透過組織來申請。不論是薑麻園整體硬體設施像公路和 步道修整或軟體設施如觀光導覽解說人才培訓，一樣樣都是協會透過整合與凝結

12 2008 年薑麻園故鄉營造產業觀光協會培訓出 30 位「金牌導遊」，他們多是苗 130 線休閒農場

社區內部力量爭取來的，所以協會在經營社區已深獲居民認同且具公信價值。協 會理事長由大家公推，並一致推舉有經營農園或民宿的業者，一來對於相關法規 較熟悉，二來對推動薑麻園產業發展較有遠見，第三在撰寫有關活動企劃或向公 部門提出計畫申請會比較有經驗。

我們在推選理事長時有個但書，就是希望理事長最好能夠自己開民宿或 餐廳或觀光果園也沒關係，這樣他有經驗比較知道法條問題，應該也比 較會寫企劃書，甚至對我們薑麻園未來發展有一些抱負，所以從第一屆，

我們現在有三屆理事長了，第一屆是經營觀光果園，第二屆就是我嘛，

第三屆是鍾鼎山林○○○……（訪談 C01）

接下來，筆者將透過訪談分析整理「薑麻園故鄉營造產業觀光協會」與公部門之 間的互動。

(二)與公部門「搏感情」

筆者在薑麻園田調的日子總是覺得很快就過去了，走一趟社區公園，從瞭望 台一看，美景盡收眼底，這麼一個正如同陶淵明嚮往的世外桃源其實是經過社區 每一份子的努力與許多公部門的抬愛關照。舉凡曾輔導過薑麻園的單位，除了大 湖自己的公所與農會外，苗栗縣政府、勞委會職訓局、農委會水土保持局、農委 會林務局、經濟部水利署以及客委會等，細數每個公部門的計畫與經費補助都是 讓薑麻園改變與成長的支持：

薑麻園真的很幸運，蒙如此多長官垂愛，你有看到聖衡宮前面的「農特 產品展示中心」嗎？那也是我們的「旅遊服務中心」，這是我們申請勞

薑麻園真的很幸運，蒙如此多長官垂愛，你有看到聖衡宮前面的「農特 產品展示中心」嗎？那也是我們的「旅遊服務中心」，這是我們申請勞