第二章 災害韌性規劃相關文獻回顧
第三節、 其他國家災害韌性規劃推動案例
壹、 荷蘭鹿特丹
荷蘭訂定國家層級氣候變遷計畫及災害調適與風險管理計畫為國家層級計畫，在國家 調適計畫下，進行調適政策及災害風險管理
減災與災害調適部分，無法全部仰賴實質工程設施處理，而尚需整合都市規劃、土地 使用管理；甚至都市更新與城市再造計畫，方能有效達成永續與韌性都市之建置。而在策 略擬定與評估過程中，都市之災害潛勢、脆弱度、韌性評估機制建置、評估與監測指標設 定與風險評估，亟需納入調適計畫執行過程，以提升策略選擇效能 (City of Rotterdam, 2013)。
如鹿特丹利用災害潛勢、脆弱度、韌性與災害風險等資料分析，繪製出洪災風險地圖及脆 弱度地圖，可支援後續都市規劃、都市更新、公共設施、交通設施配置與土地使用開發管 理等，強化都市韌性與調適力。
。如鹿特丹透過各項評估計畫分析，調查全市 之災害潛勢、脆弱度、韌性與災害風險之特性與地理空間位置分布，及都市實質發展條件 及社經條件，再依地區環境擬定不同之調適策略與災害風險管理計畫。這些策略包含工程 防災設施強化、基盤設施提供與設計、土地使用管制、建築設施管理等。
一、 荷蘭調整行政體系，建立整體願景，將決定權下放至地方1
以荷蘭為例，過往的空間發展主要由交通‧公共工程及水管理部（簡稱 V&W）、住宅‧
空間規劃與環境部（簡稱 VROM）及農業‧自然與糧食品質部（簡稱 LNV），這三個國家 層級的部會主導。由區域及地方政府配合相關業務推動。V&W 主要處理藍帶（水相關議題）， VROM 負責城市發展，LNV 則以綠帶（農地及自然區）議題為主要工作項目。
然而，隨著歐盟與跨國合作的發展，看似各司其職的工作分配，在執行上逐漸受到挑 戰。事實上，大多數地區所存在的議題是多元的，無法簡單的進行分類與權責劃分。從行 政機關的重整打破過往土地使用的框架，嘗試以「機能』作為權責劃分的依據。表現在工 作分配上，中央部會以協調歐盟規劃藍圖，提供國家發展願景為主要任務，土地使用管理 的權責逐漸下放到區域政府（各省政府）及地方政府，給予其空間規劃的彈性，以回應國 家政策推動目標。
以對應極端降雨與洪水的不確定性為例。水災害一直是荷蘭空間規劃的重要議題。二 十世紀以來，荷蘭分別在 1953 及 1993、1995 年間發生兩次嚴重的水災，對應這兩次的災 害，都傾國家之力發展了災害防護計畫，如對應暴潮侵襲的三角洲計畫，藉由在工程科技 上的突破，興建一個具彈性、開放式的 Estuary 大壩，來調節外水與內水。1990 年代所發
1韌性，城市不任性 I：規劃專業的新思維，從荷蘭經驗談起
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生的河水溢淹事件，儘管沒有釀成巨大的災害，卻翻轉了過往「與水爭地（fight against the water）」的思維，「還地於河（room for the water）」不僅是概念上的討論，也落實在空間發 展上的檢討與配合。
近年來對氣候變遷與其不確定性的威脅逐漸在治水與城市發展的議題上受到重視，
2008 年開始推動的氣候變遷適應性與緩解性相關的研究與空間發展策略，國家部會提供了 空間規劃的大方向，點出關鍵熱點，卻將細部計畫與具體執行方案的擬定空間留給了區域 及地方政府。
部分地方政府，如鹿特丹市，把握這樣的機會，將「氣候不侵（climate proof）」定調 為城市發展關鍵議題，積極回應並推動相關政策。鹿特丹地方政策推動氣候相關政策主要 可分為三個面向：
(一)在氣候變異與水災風險上的知識生產，包括 2009 與 2010 年的鹿特丹氣候不侵策略 2009、2007 年的鹿特丹水計畫。
(二)增加城市競爭力，如 2004 年制定的鹿特丹港願景報告、2007 年提出的 2030 鹿特丹 城市願景、2005 年的鹿特丹區空間計畫 2020。
(三)將全球治水典範的專業形象成為主要的城市行銷主軸，成功的將回應氣候不確定的 議題轉換成為城市的國際競爭力。
總結而言，荷蘭在規劃思維上的轉變，體現在空間發展態度上的質變，以及決策操作 上的量變，提供了一地區對應氣候不確定性，往韌性城市目標推進的可能。而台灣近年來 在國家單位與制度上的調整，以及近期通過的國土計畫法，除了在制度上的變化之外，是 否在概念，或是規劃態度上有所轉變，以強化城市韌性與發展的永續性，荷蘭經驗也許值 得參考與借鏡。
二、 荷蘭災害韌性規劃2
荷蘭鹿特丹為因應氣候變遷提出了許多災害韌性規劃，且為中央與地方政府共同協調 與規劃，可供本研究參考。
(一) 與水共生
Kop van Zuid 計畫執行的同時，荷蘭分別於 1993，1995 年發生了兩次『近洪水 1』
的事件，儘管沒有嚴重的傷亡，這兩次的經驗翻轉了過去完全仰賴工程手段的治水策 略-『與水共生（living with water）』，成為荷蘭由上到下決策單位在面對都市水議題上 共同的目標，相對應的計畫與空間執行策略也因應而生 2。在中央層級，『還地於河
（Room for the River; Ruimte voor de Rivier）』政策於 2007 開始執行，利用都市規劃，
2韌性，城市不任性 III : 鹿特丹．從水岸開發到韌性城市
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流域管理與河道工程等手段，提供更多空間給水，同時也鼓勵地方團隊推動各種與水 共生的創新性研究。
在鹿特丹，2005 年建築雙年展（Rotterdam Architecture Biennale Exhibition 2005）
往往被認為是治水政策發展的分水嶺，這個主題為淹水（flooding）的展覽，除了對與 水共生提出了許多具有創新性的想像，也影響並催生了市府推動這個概念的具體執行 策略，使其得以依法有據的在制度內推動進行。與水共生的思維同時也轉化了過往將 人與水分隔，以確保人身安全的概念，使鹿特丹市的水岸成為吸引人駐留的都市活力 所在。
(二) 氣候不侵
在與水共生的基礎上，對『氣候不侵』的討論，在 2000 年代後期開始受到重視，
以回應氣候變遷與其影響的高度不確定性。
面對氣候變遷，鹿特丹市以發展調適（adaptation）能力為主，減緩（mitigation）
的工作及大型公共建設，如還地於河，則由中央政府及省政府主導，地方政府配合執 行，這也回應了之前對於推動韌性城市各政府層級分工上的討論。在鹿特丹，2000 年 代末期所成立的 Rotterdam Climate Initiative (RCI)，是一個積極推動調適發展的非永久 性跨部會聯盟，同時也是了中央單位（如 VROM, V&W），鹿特丹市府，鹿特丹港，
公會（如 Deltalingqs）與環保團體（如 DCMR）合作，消弭衝突，並尋求雙贏與經濟 價值的協商平台。許多地區層級的執行策略可以在這個平台上被討論且定義，例如，
關閉港口儘管是一個避免暴潮造成都市淹水的策略，卻會造成鹿特丹港重大的損失，
如何掌握潛在危機，設定停損點，制定一系列的危機處理準則，就需要各單位持續且 有效的溝通與協調，以確保決策的全面性與執行上的有效性。
(三) 氣候變遷下的知識經濟
氣候不侵的討論，很快地從『威脅』轉化為城市發展，並具有經濟效益的『機會』。 換言之，『氣候不侵』成為鹿特丹提升城市競爭力，形塑國際氣候調適專業形象的一種 論述，以輸出知識為基礎的氣候變遷洪患因應策略。例如，市府在 2010 年策略性的利 用上海世博的機會，向國際行銷『漂浮屋（floating pavilion）』等適應性概念，成功的 獲得國際專業形象與城市交流的利基，其發展經驗也成為成為整合都市防災與經濟發 展的代表。對應氣候變遷的知識成為經濟，也具體表現在大幅成長的國外旅遊人口數，
全球各地的都市與水利單位絡繹不絕的前往觀摩學習，成為鹿特丹特殊的旅遊型態，
也提高了飯店業與觀光相關產業的發展。
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(四) 深化國際交流的韌性城市
針對氣候調適的關注，近兩年逐漸過渡到對『韌性城市』的討論-很大一部分的原 因來自於國際交流與鹿特丹自身作為先行者的定位與企圖。除了加入並積極投入在 100 Resilient Cities4 國際組織，與東京，紐約等國際大都會進行知識對談，觀摩與經 驗交流，也參與並在 Rockefeller Foundation 所支持，ARUP5 所推動的 City Resilience Framework 中扮演重要的角色，藉由協商與討論，建立國際化視野與韌性城市發展的 經濟效益。
在深化國際交流的過程之中，鹿特丹在都市與水議題的討論，逐漸從淹水議題，
延伸至社會安全，環境與空氣品質，以及緊急事故對應等面向。在方法上，國際交流 與韌性城市發展的討論強化了策略空間規劃（strategic spatial planning）多元協商的決 策執行過程，非政府部門，NGO 與地方團體參與決策的強度明顯增加，扮演了比以往 更重要的角色。
從治水，到調適，再到韌性，鹿特丹一再說明了氣候變遷可以是強化城市國際競 爭力，發展知識經濟的機會，而由知識為基礎所建立的開放，透明且具執行力的決策 方法，也讓這個城市有了更多面對廣益『衝擊』的能力。
圖 2-9 鹿特丹對應氣候變遷與水議題之相關空間政策與規劃策略
資料來源:韌性，城市不任性 III : 鹿特丹．從水岸開發到韌性城市
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二、 日本國土韌性計畫-脆弱度分析之特色 (一) 臺灣-多採取「量化評估分析」
（1） 方法：運用地理資訊系統工具，找出低韌性低區，並針對此等地區提出建議調 適策略。
（2） 結論：較科學，但蒐集大量數據資料、統整及分析較費功夫。
(二) 日本-多採取「質化分析」
（1） 方法：設定「八大目標」及「風險情境」，再由「15 個政策領域」進行脆弱度 分析，研擬出避免風險情境發生之方針，再設定關鍵績效指標(KPI)進行檢討，
如圖 2-10。
（2） 結論：將脆弱度分析成為施政推動及檢核之工具，較容易操作，無須蒐集所需 大量數值資料及人力資源，但較無科學根據。
三、 日本國土韌性計畫政策推動
三、 日本國土韌性計畫政策推動