國土計 畫災害 韌 性規劃參 考準則 之研訂 內政部 建築研 究所 協 同 研究 報告 10 6 年度
地方層級國土計畫
災害韌性規劃參考準則之研訂
內 政 部建 築研 究 所協 同研 究 計畫
中華民國 106 年 12 月
計畫編號：10615B0009
地方層級國土計畫災害韌性規劃
參考準則之研訂
計 畫 主 持 人 ： 王安強 協 同 主 持 人 ： 吳杰穎 研 究 員 ： 賴深江、白櫻芳、何天河 研 究 助 理 ： 謝佳雯、王怡文 研 究 期 程 ： 中華民國 106 年 1 月至 106 年 12 月內政部建築研究所協同研究報告
中華民國
106 年 12 月
I
目次
表次………..
III
圖次………
V
摘要………....
VII
第一章 研究主旨
... 1
第一節 研究主題及緣起
... 1
第二節、研究流程
... 3
第二章 災害韌性規劃相關文獻回顧
... 7
第一節、災害韌性及其評估指標
... 7
第二節、國內相關計畫
... 16
第三節、其他國家災害韌性規劃推動案例
... 25
第四節、防災相關法令(與空間規劃相關)
... 35
第三章直轄市、縣市國土計畫之防災計畫與上位與相關計畫
之關係
... 47
第一節、全國國土計畫防災計畫(草案)概述
... 47
第二節、直轄市、縣市國土計畫防災計畫與全國國土計
畫防災計畫之關係
... 58
第三節、直轄市、縣市國土計畫中防災規劃與地區災害
防救計畫、地方氣候變遷調適計畫之關係
.... 75
第四章研究設計
... 83
第一節、災害韌性之範疇
... 83
第二節、研究方法
... 88
第三節、德爾菲問卷之設計
... 95
第五章直轄市、縣市國土計畫四大功能分區之韌性規劃優先
程度
... 99
II
第一節、德爾菲問卷統計結果
... 99
第二節、德爾菲問卷之研究結果
... 101
第三節、調整後之災害韌性規劃項目
... 103
第四節、未來災害韌性規劃參考準則之應用
... 113
第六章三大功能分區災害韌性規劃參考準則
... 115
第一節、八大韌性評估項目之災害韌性規劃原則
... 115
第二節、國土保育地區之災害韌性參考準則
... 116
第三節、農業發展地區之災害韌性參考準則
... 119
第四節、城鄉發展地區之災害韌性參考準則
... 121
第七章結論與建議
... 125
第一節、結論
... 125
第二節、建議
... 126
附錄一、德爾菲(Delphi)專家問卷
... 129
附錄二、德爾菲(Delphi)專家問卷分析統計
... 149
附錄三、106 年 04 月 13 日(四)第一次專家座談會-會議記錄
... 153
附錄四、106 年 10 月 20 日(五)第二次專家座談會-會議記錄
... 156
附錄五、地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂期
中審查回應
... 159
附錄六、地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂期
末審查回應
... 164
參考書目
... 170
III
表次
表 2-1
脆弱度、韌性與調適力之定義
... 7
表 2-2
韌性評估指標說明
... 15
表 2-3
法定工作事項時程規劃表
... 16
表 2-4
區域計畫法及其施行細則之規定應載明項目表
... 17
表 2-5
日本之國土韌性計畫整理表
... 29
表 2-6
國土強韌化的推進方針之概要內容表
... 32
表 2-7 國土計畫法有關防災及空間規劃之規定
... 35
表 2-8 國土計畫法施行細則有關防災及空間規劃之規定
... 37
表 2-9 災害防救法對中央及地方防災任務及規劃之規定
... 38
表 2-10 都市計畫法對防災規劃之規定
... 41
表 2-11 都市計劃定期通盤檢討實施辦法對防災規劃之規定
... 41
表 2-12 都市更新條例中與防災規劃之規定
... 42
表 2-13
水土保持法與空間韌性相關之內容
... 43
表 3-1 國土計畫四大功能分區、劃設條件及劃設順序……
47
表 3-2 國土復育促進地區劃設及其對應之環境敏感項目
... 56
表 3-3 直轄市、縣市國土計畫中防災規劃與全國國土計畫防
災計畫之規定
... 58
IV
表 3-4
全國國土計畫(草案)架構
... 60
表 3-5
臺灣常見災害類型與尺度
... 61
表 3-6
直轄市、縣（市）政府針對各災害類型之土地使用指
導原則與防災應變措施
... 70
表 3-7
依據不同層級釐清達到調適預期成果所可採取之調適
方式
... 78
表 4-1 國土計畫四大功能分區、劃設條件及劃設順序……
83
表 4-2 韌性評估指標說明
... 86
表 4-3 德爾菲專家問卷受訪群表
... 94
表 4-4 問卷結果示範表
... 97
表 5-1 德爾菲法統計成果表………..
100
表 5-2 韌性評估指標優先程度表
... 102
表 5-3 國土計畫草案功能分區之新分類表
... 103
表 5-4 韌性評估指標優先程度表
... 107
表 5-5 新增功能分區分類歸類至優先程度說明
... 108
表 5-6 韌性評估指標優先程度表
... 109
表 5-7 國土計畫四大功能分區與韌性評估指標選取項目表
... 110
V
圖次
圖 2-1
脆弱度與韌性研究之體系
... 9
圖 2-2
社區災害回復力模型(DRPM)
... 10
圖 2-3
韌性評估指標體系涵蓋之面向(一)
... 12
圖 2-4
韌性評估指標體系涵蓋之面向(二)
... 13
圖 2-5
都市災害韌性運作模式
... 14
圖 2-6
區域計畫法轉換為國土計畫法(草案)圖
... 17
圖 2-7 地方氣候變遷調適計畫之推動歷程示意圖
... 20
圖 2-8
地方氣候變遷調適計畫作業流程圖
... 21
圖 2-9
鹿特丹對應氣候變遷與水議題之相關空間政策與規劃策略
. 28
圖 2-10 日本國土韌性計畫政策推動圖
... 30
圖 3-1
國土防災計畫與其他國土安全防災相關計畫之關係示意圖...
51
圖 3-2
國土防災策略、施策分類圖
... 52
圖 3-3
國家氣候變遷調適政策綱領八大領域工作分組
... 54
圖 3-4
國土復育促進地區與國土計畫四大功能分區之關係圖
... 57
圖 3-5
縣(市)地區災害防救計畫研擬流程圖
... 77
圖 3-6
釐清調適手段之三種面項分析概念圖
... 81
圖 3-7
地方氣候變遷調適計畫作業流程圖
... 82
VII
摘要
關鍵詞：地方層級、國土計畫、防災規劃、韌性規劃、氣候變遷調適 一、 研究緣起 近年來，在天然災害日漸嚴重趨勢下，國際防災學界已朝向思考如何與災害共存，發展 出韌性城市之概念。臺灣未來如何將防災規劃、氣候變遷調適策略透過韌性建構方式融入空 間規劃中，俾提昇災害因應能力，將成為重要之研究課題，內政部於民國 99 年起在全國推動 各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，並於民國 104 年 12 月 18 日獲立法院三讀通過國土 計畫法，之後便需面對區域計畫轉變為國土計畫之架構及概念之轉變。 二、 研究方法及過程 在架構轉變之際，為檢視整體防救災內涵與相關計畫整合之最佳時機，故內政部建築研 究所爰提出相關之計畫，第一年為了解計畫間彼次之關係，包含檢視《直轄市、縣（市）層 級區域計畫》推動相關防災規劃的課題、《地方氣候變遷調適計畫》其相關調適措施與防災內 容之關聯性及《地區災害防救災計畫內容》之檢視，並可建議地方層級國土計畫運用韌性規 劃概念整合防災規劃與調適規劃的內容；第二年計畫為接續前第一年計畫，釐清地方層及國 土計畫中對防災規畫、地區災害防救計畫及地方氣候變遷調適計畫在法令架構、運作分工等 配套措施，以研擬銜接全國國土計畫之防災對策，並參酌國際災害韌性之相關研究及學者意 見，針對地方層級國土計畫及四大功能分區擬訂災害韌性規畫架構及參考準則。 (一) 本研究採用文獻回顧、相關對象訪談、專家座談會與德爾菲問卷為研究之方法。 文獻回顧 本研究先以文獻回顧之方式蒐集國內外有關防災、韌性、調適規劃及國土計畫法、 直轄市、縣(市)區域計畫、氣候變遷調適計畫及地區災害防救計畫等相關資訊，彙整 國內外防災與韌性規劃之相關研究與案例分析，並歸納界定範疇與推動方法。 (二)相關對象訪談 本研究透過與規劃團隊與相關政府機關深度訪談，了解現行區域計畫中防災規劃 與調適規劃的課題，並與國土計畫法中央主管機關對談，掌握其對地方層級國土計畫 導入防災與韌性規劃之具體推動方向與作法。 (三)專家座談會 為使「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內容」與國土計畫法配 合，以提供縣(市)層級國土計畫法災害韌性規劃之重要參考準則，於 106 年 4 月 13 日 及 106 年 10 月 20 日共辦理兩場專家座談會，除了解各部門對本研究方向之看法及相 關建議外，希冀透過研討互動而彙整出重要方向，作為本研究後續研究之指導。VIII (四)德爾菲專家問卷調查 三、 主要建議事項 本研究主要藉由德爾菲法(Delphi)進行專家問卷調查，於 106 年 6 月共發放了 15 份問卷，德爾菲問卷發放對象，主要是以從事與防災有關之研究及空間規劃的公、私 部門專家及學者，透過問卷之統計，篩選地方層級《國土計畫》四大功能分區中各災 害韌性規劃之優先程度，便於建立參考準則之架構及研擬災害韌性參考準則之用。 建議一 各縣市於劃設功能分區時，應將環境敏感地區與國土復育促進地區納入考量 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-內政部營建署 未來各縣市在劃設功能分區時，除依據國土計畫相關規定進行劃設外，必須優先考 量劃設地區是否位於環境敏感地區與國土復育促進地區，若符合相關條件應另行劃設並 擬定限制開發與保育之相關規定。 建議二 各縣市於擬定國土計畫之災害韌性規劃時，應先了解地區災害類型與地方特性，於 規劃時配合其特性進行災害韌性進行相關準則之擬定。 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 各縣市在擬定參考準則時必須優先考量地區之災害特性，各地區可能有不同之災害 威脅需考量的條件也不盡相同，也因此災害韌性之規劃也必須配合其特性做修正，才能 因應地方之需求，擬定最有效之規劃。
IX 建議三 未來地方層級國土計畫研擬防災規劃時，應加入「韌性規劃」思維及災害韌性規劃 準則 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 目前台灣各地區以災害為主軸之災害防救計畫並未有韌性規劃之思維，僅單純針對 災害防救方面之內容，為加強空間規劃之災害韌性內容，未來在研擬防災相關計畫時應 將防災的思維納入規劃中，並依據地區之災害特性擬定災害韌性規劃準則。 建議四 國土計畫研擬時應有對氣候變遷趨勢做適時檢討與修正之機制 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位、環保局 由於氣候變遷之衝擊評估是動態的過程，隨著氣候模式模擬結果之改變而調整。 因此，建議未來的國土計畫中的檢討機制，要與氣候變遷趨勢做適時的連結調整。 建議五 參考國外面對氣候變遷之調適與韌性規劃案例，引進災害韌性之規劃制度與設施等， 針對地方之特性與可行性做調整，以使該地區更具韌性。 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位 協辦機關：內政部營建署、內政部消防署 各縣市政府參考國外之韌性規劃案例，參考及學習相關成功案例，並依據地方特性 與可行性程度進行調整，使其更具抵擋大規模地震災害與極端氣候災害之韌性。
X
ABSTRACT
Keywords: Local Level, National Spatial Planning, Hazards Mitigation Planning, Disaster Resilient Planning, Climate Change adaptation
1. Background
Because of the climate change, the frequent and severity of natural hazards become higher and higher. The concept of disaster resilient planning becomes the mainstream theme to promote living with natural hazards. Therefore, how to adapt disaster resilient planning and climate change adaptation planning into spatial planning becomes an important issue. The Ministry of Interior started to promote the Regional Plans in the local level, and these will be transformed to be the municipality or county (city) spatial plans after the promulgation of Spatial Planning Act in 2016.
This is a good time to provide strategies to help the existing regional plans be transformed into themunicipality or county (city) spatial plans. The Architecture and Building Research Institute, Ministry of the Interiorreviewed the issues of the hazards mitigation planning in the regional plans last year. This year, this research tries to provide suggestions for applying the disaster resilient planning concept in to the municipality or county (city) spatial plans in four different functional zones.
2. Research Methods
(1) Literature Review
Resilient planning related papers firstly be collected the see the application of the resilient issue in spatial planning. Moreover, current plans such as regional plans, climate change adaptation plans and local disaster reduction plans are also collected.
(2) Interview
To understand the issues on the application of hazards mitigation in the regional plans, planning groups in the private sector as well as staffs of the planning departments in public sectors were interviewed.
(3) Experts Meeting
To summary the reference guidelines of disaster resilient planning, two experts meetings were hold in May and Oct.
XI
(4) Delphi experts’ survey
To decide what functional zones have relationship with disaster resilient planning, the Delphi method was conducted. 15 experts’ survey was mailed and collected.
3. Suggestions
(1) For immediate suggestions
While deciding the functional zones by the local governments, it is necessary to take into account the environeme senstitive areas as well as the environmental conservation areas.
While disaster resilent planning for the municipality or county (city) spatial plans, it is necessary for the planners to understand the the types and characteristics of the hzards in the jurdictions and condsier the planning reference guidelines provided by this report.
(2) For long-term suggestions
The hzards mitigation planning in the the municipality or county (city) spatial plans should consider the concept of disaster resilience and apply the planning reference guidelines provided by this report.
The spatial planning in the the municipality or county (city) should consider the impacts of climate changes and rolling correction.
Collecting climate adaptation planning and disaster resilient planning examples from other counties and applying the success elements into local context while making the municipality or county (city) spatial plans.
1
第一章 研究主旨
第一節 研究主題及緣起
壹、研究主題
國土計畫法於 105 年 5 月 1 日開始施行，並於 105 年 6 月 17 號頒布施行細則，「直轄 市、縣(市)區域計畫」即將轉型「直轄市、縣(市)國土計畫」。內政部建築研究所 105 年之 「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內容」研究案已彙整分析「各縣市區 域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣候變遷調適計畫」以及各縣市之「地區災害 防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課題與對策。 本研究接續前述研究計畫之成果，106 年之研究題目為：「地方層級國土計畫災害韌性 規劃參考準則之研訂」，探討國家層級與地方層級國土計畫之銜接，釐清各計畫在法令、運 作分工課題及配套之情形，以韌性為核心，希望於直轄市、縣市國土計畫之四大功能分區、 建構相關防災規劃項目與內容，整合及確立地方層級國土計畫之整體災害韌性規劃範疇及 參考準則。貳、研究緣起
為落實都市防災規劃，內政部建築研究所已於民國 89 年、92 年及 96 年編定並修正「都 市防災空間系統手冊」，期在都市規劃通盤檢討規劃過程能夠加入防災的概念。並於民國 104 年配合 100 年「都市計劃定期通盤檢討實施辦法」，新增災害潛勢分析、流域型滯蓄設 施等概念，增修「都市計畫防災規劃作業手冊」，在既有的防災應變空間系統中，強化減災 規劃之理念與作為。 由於都市計畫通盤檢討規模範圍不一、型態多樣，當個別都市計畫在研擬防災規劃時， 時有發生防災設施資源無法於計畫區內因應之情形，顯示在現行制度上缺乏上位之全市(縣) 整體空間規劃對防災布局之策略指導，雖自民國 92 年起，各縣市政府陸續完成「縣市層級 之地區災害防救計畫」，惟該計畫內容卻無對應於縣市尺度之空間計畫可供落實，如政府為 解決水患問題，於民國 103 年通過了「流域綜合治理特別條例」，嘗試透過全面性大尺度空 間推動相關水患減災措施，卻無法落實於各都市計畫區內。2 近年來，在天然災害日漸嚴重趨勢下，國際防災學界已朝向思考如何與災害共存，發 展出韌性城市之概念。臺灣未來如何將防災規劃、氣候變遷調適策略透過韌性建構方式融 入空間規劃中，俾提昇災害因應能力，將成為重要之研究課題，內政部於民國 99 年起在全 國推動各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，並於民國 104 年 12 月 18 日獲立法院三讀 通過國土計畫法，之後便需面對區域計畫轉變為國土計畫之架構及概念之轉變。 在架構轉變之際，為檢視整體防救災內涵與相關計畫整合之最佳時機，故內政部建築 研究所爰提出相關之計畫，第一年為了解計畫間彼次之關係，包含檢視《直轄市、縣（市） 層級區域計畫》推動相關防災規劃的課題、《地方氣候變遷調適計畫》其相關調適措施與防 災內容之關聯性及《地區災害防救災計畫內容》之檢視，並可建議地方層級國土計畫運用 韌性規劃概念整合防災規劃與調適規劃的內容；第二年計畫為接續前第一年計畫，釐清地 方層及國土計畫中對防災規畫、地區災害防救計畫及地方氣候變遷調適計畫在法令架構、 運作分工等配套措施，以研擬銜接全國國土計畫之防災對策，並參酌國際災害韌性之相關 研究及學者意見，針對地方層級國土計畫及四大功能分區擬訂災害韌性規畫架構及參考準 則。
3
第二節、研究流程
本研究之流程如圖 1-1 所示，主要分為三大階段擬定研究計畫階段、期中階段及 研究計畫成果，再細分各階段之工作內容。壹、 研究計畫階段
一、 計畫範疇研析 主要為確立本研究架構與範疇，包含架構擬定、研究方法、相關文獻參考等內容及預 期之成果，以利後續研究工作推動。 二、 相關文獻蒐集 本研究主要蒐集國內外有關防災、韌性、調適規劃及國土計畫法、直轄市、縣(市)區域 計畫、氣候變遷調適計畫及地區災害防救計畫等相關資訊，以及本研究相關之法令、計畫、 書籍、國內外文獻、研究成果等，彙整國內外防災與韌性規劃之相關研究與案例分析，並 歸納界定範疇與推動方法。貳、 期中階段
一、 架構擬定 經由研究計畫階段之相關文獻蒐集之項目也確立了期中階段之架構。內容包含地方層 級國土計畫之防災規範架構、全國國土計畫架構、法規架構及趨勢、文獻回顧及分析與韌 性範疇初擬。 二、 第一次專家座談會 為擬定災害韌性規劃之參考準則，爰辦理專家座談會以瞭解各部會對本研究方向之看 法及相關建議，希冀透過研討互動而彙整出重要方向，作為本研究後續之指導。 三、 界定研究範疇(災害韌性範疇) 本研究將透過法規、文獻及德爾菲專家問卷調查等方式來界定本研究之災害韌性範 疇。 四、 德爾菲問卷調查 以德爾菲法進行專家意見之調查，由專家學者評定地方層級國土計畫四大功能分區對 各災害韌性指標之優先程度，便於建立參考準則之架構及供後續研擬重點項目之用。4 五、 擬定「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則」之架構與重點項目 由上述各項資料蒐集彙整與問卷分析，對於擬定「地方層級國土計畫災害韌性規劃參 考準則」之架構與重點項目有清楚之架構與方向。 六、 期中報告 將前面蒐集之資料與成果製作成期中報告，再配合後續專家給予之意見進行修正，以 完成研究。
參、 期末階段
一、 初擬災害韌性規劃參考準則 於辦理第二次專家座談會前初擬災害韌性規劃參考準則，並於專家座談會時與專家學 者進行討論，以確立災害韌性規劃參考準則之架構與重點項目。 二、 第二次專家座談會 希望透過專家座談會針對期中報告前之成果與初擬之災害韌性規劃參考準則給予之寶 貴意見進行討論與修正，以確立本研究之架構與重點項目。 三、 確立「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則」之架構與重點項目 由初擬的災害韌性參考準則與第二次專家座談會之結果做調整，確立確立「地方層級 國土計畫災害韌性規劃參考準則」之架構與重點項目。 四、 結論與政策建議 檢視本研究做整體報告的總結，提出立即可行與中長期建議並建議相關單位政策之配 合。 五、 期末報告 經由以上流程進行本研究計畫之整體檢視，以完成期末之報告。5
圖 1-1 研究流程與步驟示意圖
資料來源：本研究彙整
7
第二章 災害韌性規劃相關文獻回顧
第一節、災害韌性及其評估指標
壹、 災害韌性意涵
韌性又可稱為回復力，其概念早期運用在力學的領域，而現今已拓展至生態學、社會 學等各相關領域上，在部份文獻災害用語中，韌性或回復力與脆弱度相當相似，戶為表裏， 但在其他部份文獻不認為是單純一體兩面。（Gallopín, 2006; Engle, 2011）Holling 將韌性概 念發展至生態學，韌性：在接受外來衝擊、擾亂後，物體或系統能修復至初始狀態的能力。 （Holling, 1973），Holling 的定義被視為生態回復力之代表。韌性被視為正面的影響，如系 統或地區的韌性越高，經過外來衝擊、造成災害後，造成的損失較少與回復速度較快。（Klein et al., 2003）Berke 等人提出韌性為：「將有效降低災害衝擊、並將災害損失減少，在面對災害能有 效適應的能力。」（Berke and Campanella, 2006）將災害韌性的定義較為清晰。而災害風險 分析中，災害學派較為注重如何將災害造成的損失減少，及減少災害對社會經濟之損失與 改善災後復原能力。（Folke et al., 2002）在目前許多研究顯示，脆弱度與韌性有密切關聯， 而調適力從中扮演串連的角色，被視為系統的組織與管理能力與影響韌性之基本能力。 （Engle, 2011） 在文獻資料蒐集歸納後，得知社會經濟等條件是重要的考慮因素，韌性為脆弱度重要 因素之一，在近年相關研究所指出，當中影響脆弱度當中之一的重要因素為社會經濟條件。 韌性評估過程中，ㄧ般皆為正面用語使用。代表著系統或地區的韌性越高，發生災害 後，造成的損失及脆弱度越低（Klein et al., 2003），須評估標的有脆弱度、韌性與調適力等 脆弱度與調適力特性（Cutter et al., 2008），如 表 2-1 所示。
表 2-1 脆弱度、韌性與調適力之定義
項目 定義及參考文獻 脆弱度 一系統為適應氣候變遷環境、降低潛在損害、掌握機 會或處理其他影響或衝擊之能力。(IPCC,2001) 系統暴露在特定擾亂源或外在壓力(如災害)之威脅程 度，及對於特定擾亂源的敏感性與調適能力的綜合概 念。(Adger,2006) 韌性或回復力 系統、社區或社會對抗或調整，以獲得一個可接受狀8 項目 定義及參考文獻 態之能力。在社會系統中，可自我組織、提升學習、 調適及從災後恢復之能力。(UNISDR,2002) 調適力 一個系統為適應環境災害或政策變遷影響，所產生之 進化與擴增其應變範圍之能力。(Adger,2006) 一個系統對於調整環境變遷、調節影響與處理外部干 擾之能力。(Brooks et al.,2005;Cutter et al.,2008)
資料來源：Cutter et al., 2008
（Eakin and Luers, 2006）韌性重點在於社會組織如何應對災害造成的衝擊及處理意料 之外事件的能力。（Berkes, 2007）除了災害風險分析外，災害學派亦較重視災害損失降低， 及災害對社會經濟衝擊與災後回復能力（Folke et al., 2002）。因此韌性需考慮到實質與社會 經濟環境如何受災害影響，以及減災、整備、應變、復原。由此可知人為活動會造成韌性 下降或能提高韌性降低風險。
貳、 韌性評估架構及方法論
一、 韌性評估架構 Tobin (1999)的社區韌性分析研究模型中，認為構成社區韌性或永續社區的主要因子 為： (一) 採取的減災模式：影響社區暴露於災害風險之程度。 (二)社區結構－認知模式：主要構成因子為社區社會經濟、人口結構、實質情境與居民心 理認知狀況。 (三)恢復模式：主要取決於政府重建、補助與資源取得方式，此舉會影響災後的短、中、 長期恢復方式及恢復程度。 二、 方法論 Adger (2006) 提出建立在社會與生態系統互動觀點上的方法論，認為韌性分析可整合 不同層面的方法論與分析工具，其架構圖可參見圖 2-1 左上方的切入點，是由「基本生活 權利缺乏（entitlements-based）」的角度解釋脆弱度或韌性。其中社會組織、經濟條件、福 利、社會條件、性別等因素為強調構成脆弱度或韌性之主要因素。此研究角度有別於以往 於傳統科學出發，強調災害衝擊之研究方式。9
圖 2-1 脆弱度與韌性研究之體系
資料來源：Adger (2006)
三、 整合性分析 常以特定空間或系統互動為韌性評估之基礎，綜合考慮空間或系統內之既有條件（包 含實質與自然、社會經濟、人為環境等）、災害應對、調適及學習能力，建立綜合評估模式 （Bruneau et al., 2003; Füssel, 2007; Cutter et al., 2008）。綜合不同領域分析方法，建置整合性分析方法論，提出跨領域分析模式。其中較重要 的分析模式為 Cutter (2003)、Cutter et al. (2008) 提出之地區導向（place-based）分析模式。 此模式認為地區或社區之韌性，表現在「內部」的韌性（或脆弱度）條件，與「外部」暴 露於災害特性之互動。
Cuter et al. (2008b)以分析地方或社區層級韌性的基礎模型，提出「地區災害韌性模型 （disaster resilience of place model; DRPM）」。該模型提出影響地區韌性的社區內部因素，包 含：1. 地區既有條件、2. 地區減災與整備投入程度、3. 地區應變能力及 4. 地區回復與調 適力；而影響韌性運作的外部因素則為災害特性（包含災害頻率、數量、持續期間等）與 強度，其決定災害衝擊程度與衝擊範圍（評估架構內涵，可參見圖 2-2）。
10
圖 2-2 社區災害回復力模型(DRPM)
資料來源：Cuter et al. (2008b)
DRPM 雖提供社區韌性運作之基礎概念模型，但如須轉換成可操作模式，仍是一大挑 戰。Cutter et al. (2008b) 建議可透過指標建置（indicator-based）分析方法，評估地區韌性。 其歸納影響地區韌性之主要指標體系，可包含：1. 生態、2. 社會、3. 經濟、4. 體系、5. 基 盤設施及 6. 社區資本（competence）。 另一種模式為直接應用韌性定義或文獻回顧方式，建立綜合性評估體系，評估地區的 災害韌性或脆弱度。例如， O’Brien et al. (2004)曾整合生物物理與社會經濟層面，建立整 合性指標系統，評估不同空間層級的脆弱度與韌性。Metzger et al. (2005) 同樣使用整合性 指標系統評估脆弱度與韌性，只是其較偏重全球環境變遷對實質層面的衝擊。
Hung et al. (2016) 乃整合 Cutter et al. (2008)之 DRPM，及既有之整合性韌性評估文獻， 建立氣候災害地區性韌性指標（the Climatic Hazard Resilience Indicators for Localities; CHRIL），並以臺中都會區為例，評估都會韌性評估，及歸納都市韌性之重要構成要素。其 歸納都市韌性之構成因子，包含：天然環境、社會經濟條件、組織與基盤設施及調適與學 習。
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參、 韌性評估之指標
蔡綽芳、洪鴻智(2015)透過國內外文獻回顧，以及彙整不同觀點、考慮韌性評估可操作 性等，來建構以地區導向之韌性評估指標與體系，以應用於都市或地區之韌性評估與調適 策略研擬。 一、 從脆弱度至韌性評估 由於全球環境與氣候變遷，造成極端氣候事件發生強度與機率大幅攀升。此不但 使更多地區暴露在氣候相關災害的威脅，亦造成許多地區災害風險的提升(Halsnæs and Trærup, 2009; UNISDR, 2012)。故聯合國 2005 年「兵庫行動宣言(Hyogo Framework for Action)」提出，為降低未來可能的災害衝擊，如何改善災害韌性或回復力，是氣候調 適政策的關鍵議題（UNISDR, 2005）。此議題在 2012 年 IPCC 的一份特別報告： Managing the risks of extreme events and disasters toadvance climate change adaptation，即 更進一步指出，提升韌性是更具彈性、整合性與永續性的災害風險降低，與複雜災害 管理重要政策方向（IPCC, 2012）。減災或降低災害風險，除需瞭解地區災害特性與潛 勢外，最重要工作在於須釐清災害與地區發展關係（Nirupama and Simonovic, 2007; 洪 鴻智、陳羚怡，2007），及地區的災害脆弱度（vulnerability）與韌性。目前雖有許多研 究，陸續投入脆弱度評估與分析（McFadden et al., 2007; Hunt and Watkiss, 2011; 洪鴻 智、陳令韡，2012）。然近年研究核心，已逐漸從脆弱度評估轉向韌性分析與韌性都市 的建構（Cutter et al., 2008; McDaniels et al., 2008）。產生此轉變的重要原因之一，在於 災害衝擊非一成不變，會隨災害型態、城鄉與社區發展、災害回復與調適力（adaptive capacity）的演進而轉變（何明錦等人，2009；洪鴻智、陳令韡，2012;UNISDR, 2012）。 故地區災害脆弱度為動態，且居民如何調適災害及從災害回復，應是一種彈性機制。 因而瞭解地區如何從災害衝擊回復？回復機制如何運作？與其重要影響要素，乃探討 災害管理的重要工作。 二、 韌性評估架構建置原則 對天然災害之「韌性」與「調適力」或「脆弱度」之關係非常密切，但對於韌性 的定義沒有一定的共識，例如在全球氣候變遷的角度之下，Adger (2006)指出韌性是包 含在調適力不可或缺的一部分；Gallopin (2006) 則指出，調適力包含在韌性之下，而 韌性則包含於脆弱度的結構之下，故脆弱度為最廣義的指標。然在天然災害的相關研 究中，Manyena(2006) 認為脆弱度包含韌性，另外韌性也被視為處理災害事件或復原 能力的結果(事後回應)，而 Tierney and Bruneau (2007)以全球環境變遷的觀點，認為調 適力為韌性的一部分，韌性包含全部；但 Cutter etal. (2008)則認為，脆弱度與韌性不完 全相同之概念，卻又有所交集。然本研究主要在於建置天然災害韌性評估機制，且為12
利於建構都市韌性評估指標體系。本研究採取目前較為各國廣泛認同之韌性定義，而 以 UNISDR (The United NationsInternational Strategy for Disaster Risk Reduction) (2002) 對於韌性之定義：「一個潛在暴露在災害的系統或社區，採取抗災或改變之調適策略， 以獲得一個可接受狀態與運作模式的能力」，作為建置韌性評估體系與指標選取之依據。 國內對於韌性指標之建構尚屬於起步階段，故本研究在評估架構與指標選取方面，除 奠基在 UNISDR (2002)對於韌性之定義，參考韌性相關文獻之外，亦融入脆弱度及調 適力等相關概念，因為這三者之間本來就是相輔相成、密不可分的。本參考楊靜怡(2009)， 評估體系之建立中指標選取的三項基準: 1. 符合韌性意涵：指標系統需反映天然災害(包含颱洪及地震災害)之回復因子， 故指標的選取，應契合韌性定義，以建置適當評估體系。 2. 指標代表性：選取的指標需足以反映研究地區的天然環境背景、社會經濟與 地理特性。不同研究領域之指標選取，雖多以其研究特性，發展出不同指標 體系。但建置通用性指標，可考慮研究區域的環境、社經發展條件，以有利 於評估系統的推廣。 3. 資料蒐集可行性：考量各地區統計資料調查項目的完整性，及取得資料的便 利性，同時為避免指標因行政轄區蒐集問題而誤差過大，所以難以蒐集資料 的指標，將便會適度調整或捨棄。 主要參考 Resilience Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，及上述不 同學者之觀點，將韌性分成:「社會與經濟」、「制度與體系」和「實質環境」三個面向。 社會與經濟指地區外在社會人文的狀態，由此可得知一地區在受到天然災害之衝擊下， 其災害復原的速度；從制度與體系可得知一地區之防救災能力及資源之分配，在天然 災害來臨時，可降低災害所造成的損失及風險，且增加抵抗災害的能力；實質環境可 以視為地區遭受到天然災害時，地區之先天條件、對抗外來衝擊的能力，其評估體系 概念及架構如圖 2-4 所示。而目前應用類似概念，提出較完整之韌性評估架構，可參 見圖 2-3。 圖 2-3 韌性評估指標體系涵蓋之面向(一) 資料來源：蔡綽芳、洪鴻智(2015)
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圖 2-4 韌性評估指標體系涵蓋之面向(二)
資料來源：Resilience Alliance(2007);楊靜怡(2009)
三、 韌性評估系統之指標選取
而此研究之採取之方法為透過臺北市的整合性韌性評估，瞭解都市韌性特性及其 空間分布。因而將整合地區導向模式與回溯分析法（mainstream approach; MA），以下 即以 MA 為基礎，納入 DROP 模型分析架構，透過圖 2-5 都市災害韌性運作模式（The Operational Process of Urban Disaster Resilience; OPUDR），說明研究進行的基本邏輯架 構。
14 OPUDR 屬於初步的都市災害韌性評估模式，其可從左方第一部份之災前條件（A 部分），指地區既有之實質環境與社會經濟條件，其會與地區可能面對之潛在災害事件 與氣候變遷（與極端天氣條件）狀況產生互動，而影響災害衝擊程度。此部分包含社 區面對的天然災害特性（包含災害類型、頻率、強度、持續時間、影響區位與範圍等）， 及氣候變遷可能形成的相關影響（例如，地震、極端雨量、增溫、海平面上升等）。這 些災害與氣候變遷現象，可視為外來可能影響源，其會與社區的既有環境條件發生互 動，而建立評估架構，進行整合性韌性評估產生不同層面衝擊，亦會塑造不同類型的 社區或地區韌性特質。構成地區災前條件之要素，包含社區實質環境與天然條件、社 會經濟條件、建成環境（例如，土地使用與開發、基礎設施等），與社區內家戶特性（例 如人口特性、弱勢、教育程度等）、行為及與社區互動關係。這些特性會構成社區整體 災害韌性，當發生災害事件或氣候變遷威脅，社區條件會與這些外來威脅產生互動， 而產生不同程度衝擊與影響。 第二部分（B 部分）為短期之災時應變，其中社區整體或個別家戶，對個別災害 事件的回應與應變機制（例如，地區預警機制、疏散避難計畫、庇護所設置、災害訊 息提供等），會決定災害對社區影響的即時（或短期）效應。當社區或家戶有較佳的回 應或應變機制，可助於降低災害損失與負面衝擊；反之，則將增加災害損害與影響。 而家戶災害回應與應變，則是社區條件（即家戶與社區整體環境的互動關係）與家戶 特性的函數。 第三部分（C 部分）為中、長期之災後恢復、調適與學習能力，良好的調適力與 學習能力，有助於提升社區對於災害衝擊的容受力與韌性，以降低災害損害與衝擊。 當地區或都市有較佳的調適機制（例如，妥善的土地使用策略、災害保險策略等），可 提升地區災害的容受力與災害受創門檻，及降低災害衝擊。
圖 2-5 都市災害韌性運作模式
資料來源：蔡綽芳、洪鴻智(2015)
15 四、 韌性評估系統之指標建立 蔡綽芳、洪鴻智(2015)為有效篩選韌性評估指標，藉由焦點團體座談方式，邀請跨 領域之專家學者，提出之韌性評估指標體系提供建議，以更有效率決定評估指標，作 為評估韌性之基礎。再研究過程預期舉辦兩場次之焦點團體座談，研擬出一指標系統， 評估體系共劃分為社會與經濟、制度與體系及實質環境三個構面，以及人口、產業、 所得、土地使用、政治參與、防救災設施、應變調適能力、暴露和地理條件等九個評 估項目，如表 2-2 所示，並針對每個評估項目底下之評估指標涵義、計算方式、預期 與韌性之關係及資料來源進行說明。 表 2-2 韌性評估指標說明 評估構面 評估項目 評估指標 預期關係 說明 災 前 條 件 人口 人口密度
-
人口密度越高，韌性越低/脆弱度越高 老年人口-
老年人口越多，韌性越低/脆弱度越高 身心障礙人口-
身心障礙人口越多，韌性越低/脆弱度越高 低收入戶人口-
低收入戶人口越多，韌性越低/脆弱度越高 幼年人口-
幼年人口越多，韌性越低/脆弱度越高 產業 工業-
工業比重越高，韌性越低/脆弱度越高 服務業-
服務業比重越高，韌性越低/脆弱度越高 暴露 淹水潛勢-
淹水潛勢比重越高，韌性越低/脆弱度越高 土石流潛勢區-
土石流潛勢區比重越高，韌性越低/脆弱度越高 地震潛勢-
地震潛勢區比重越高，韌性越低/脆弱度越高 土地使用 農業用地+
農業用地面積越高，韌性越高/脆弱度越低 住宅用地-
住宅用地面積越高，韌性越低/脆弱度越高 商業用地-
商業用地面積越高，韌性越低/脆弱度越高 工業用地-
工業用地面積越高，韌性越低/脆弱度越高 建物面積-
工業用地面積越高，韌性越低/脆弱度越高 災時應變 應變能力 醫療設施+
醫療設施資源越高，韌性越高/脆弱度越低 消防與警察+
消防與警察資源越高，韌性越高/脆弱度越低 避難處所+
避難處所資源越高，韌性越高/脆弱度越低 所得 儲蓄額+
儲蓄額越高，韌性越高/脆弱度越低 可支配所得+
可支配所得越高，韌性越高/脆弱度越低 災後恢復、 調適與學習 調適能力 公有土地+
公有土地面積越高，韌性越高/脆弱度越低 公共設施用地+
公共設施用地面積越高，韌性越高/脆弱度越低 就業率+
就業率越高，韌性越高/脆弱度越低 學習能力 教育程度+
教育程度越高，韌性越高/脆弱度越低資料來源：蔡綽芳、洪鴻智(2015)
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第二節、國內相關計畫
壹、 國土計畫
為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，強化國土整合管理機制， 並追求國家永續發展，特制定國土計畫法，於民國 104 年 12 月 18 日經立法院審議完成三 讀程序、民國 105 年 05 月 01 日總統公布後，行政院預訂於ㄧ年內辦理「定期公布國土白 皮書」、「研訂國土計畫法之 21 項子法」、「擬訂全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫」 及「公告各級國土計畫及國土功能分區」。 目前全國國土計畫預訂於 106 年 08 月完成草案，107 年 05 月 01 日公告實施；直轄市、 縣(市)國土計畫於 106 年 03 月由內政部補助直轄市、縣(市)政府辦理擬定計畫，各直轄市、 縣(市)分批辦理擬定計畫，一併於 109 年 05 月 01 日前公告實施，而國土功能分區於直轄市、 縣（市）國土計畫公告實施後二年內於民國 111 年 05 月 01 日前公告實施。相關時程規劃 如表 2-3：表 2-3 法定工作事項時程規劃表
項目 時程規劃 全國國土計畫 本法施行後二年內，公告實施全國國土計畫。 （107.05.01 前公告實施） 直轄市、縣(市)國土計畫 全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之 日期，一併公告實施。（109.05.01 前公告實施） 國土功能分區 於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央 主管機關指定之日期，一併公告。（111.05.01 前公告實施） 國土白皮書 每隔兩年定期公布。資料來源：內政部營建署國土計畫法專區
全國國土計畫法為以全國國土為範圍，所擬訂定之目標性、政策性及整體性之國土計 畫，並指導直轄市、縣（市）訂定實質發展及管制之直轄市、縣（市）國土計畫。國土計 畫法以「功能分區、分級管理」為主要架構，將全國土地分為「國土保育地區」、「海洋資 源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」等四大主要分區。為將現行之土地使用分 區與國土計畫法銜接，內政部營建署於「國土計畫法施行細則與相關子法之制訂」案之總 結報告書對此提出「轉換機制」之建議，都市計畫地區應轉換為為城鄉發展地區；國家公 園與保護區之地區劃為國土保育地區；非都市土地使用，依個別原則分別轉換至國土保育 地區、農業發展地區或城鄉發展地區，如圖 2-6 所示。17
圖 2-6 區域計畫法轉換為國土計畫法(草案)圖
資料來源:本研究繪製
貳、 區域計畫
自 2010 年起各縣市政策擬定區域計畫，而未來區域計畫將轉成地方層級國土計畫。 區域計畫有促進土地及天然資源之保育利用目的，故可與韌性規劃連結，如區域計畫 中之自然資源之開發及保育、區域性部門計畫、土地使用分及土地空間利用畫…等，應將 韌性規劃納為考量。若韌性規劃能落實於空間規劃層面，則更能達到減災作用，如境敏感 地區、土地使用計畫、土地使用分區劃定，而土地使用計畫與都市計畫則為良好的規劃工 具，然區域計畫又為前兩項之上位計畫，其計畫內容之指導原則須由上到下落實，方能引 導各類土地有效利用，並達成韌性規劃落實於空間規劃之目的。表 2-4 區域計畫法及其施行細則之規定應載明項目表
區域計畫法 第七條 區域計畫應以文字及圖表，表明左列事項： 1. 區域範圍 2. 自然環境 3. 發展歷史 4. 區域機能18 區域計畫法 5. 人口及經濟成長、土地使用、運輸需要、資源開發等預測 6. 計畫目標 7. 城鄉發展模式 8. 自然資源之開發及保育 9. 土地分區使用計畫及土地分區管制 10. 區域性產業發展計畫 11. 區域性運輸系統計畫 12. 區域性公共設施計畫 13. 區域性觀光遊憩設施計畫 14. 區域性環境保護設施計畫 15. 實質設施發展順序 16. 實質機構 17. 其他 區域計畫法施行細則 第五條 本法第七條第九款所定之土地分區使用計畫，包括土地使用基本方 針、環境敏感地區、土地使用計畫、土地使用分區劃定及檢討等相關 事項。 前項所定環境敏感地區，包括天然災害、生態、文化景觀、資源生產 及其他環境敏感等地區。
資料來源：區域計畫法、區域計畫法施行細則
參、 氣候變遷調適計畫
一、國家氣候變遷調適政策綱領 行政院經濟建設委員會於民國 101 年 6 月 25 日核定通過「國家氣候變遷調適政策綱領」， 亦於 101 年 12 月完成「地方氣候變遷調適計畫規劃作業指引」，引導地方政府研擬地方氣 候變遷調適策略與行動方案。其內容依未來臺灣氣候變遷下遭氣溫上升與降雨型態改變、 極端天氣事件發生的強度與頻率升高及海平面上升之衝擊與挑戰，擬訂八項調適領域，並 逐項提出因應調適策略。 (一) 災害：洪災、坡地災害、乾旱 降低淹水風險，並考量嚴重之水土複合型災害，隨著災害發生頻率與強度之加強 防災體系之應變與復原能力。 (二) 維生基礎設施：能源供給、供水及水利系統、交通、通訊系統19 重要維生基礎設施應考慮不同之災害類型，確認所在區位之安全性、功能，於災 時可正常維持運作，盡量避免受到災害之破壞與衝擊。 (三) 水資源：水文、河川流量、供水系統、農業灌溉之衝擊及複合型災害風險 因降雨型態及水文特性改變，考量複合型災害風險，避免水工結構物遭洪水破壞， 並促進水資源供需平衡，達到水資源之永續經營。 (四) 土地使用：土地使用的衝擊、土地使用規劃與管理面臨的挑戰 藉由提供多一些綠色基盤設施，及根據災害特性調整土地使用型態，利用空間規 劃手法，達到減緩及調適之功能。 (五) 海岸：海平面上升、颱風暴潮、極端降雨事件、海水暖化、海岸地區不當使用 避免海岸防護工程、景觀與資源受到災害影響，保護海岸自然環境。 (六) 能源供給及產業：災害造成之產業損失、能源系統安全與供應 維持穩定之能源供給，同時減少產業因災害造成之經濟損失。 (七) 農業生產及生物多樣性：農業損失、生物多樣性衝擊 發展適應氣候變遷之農業生產型態，並降低氣候變遷對各生態系統之影響。 (八) 健康：氣溫及降雨造成之相關疾病 因溫度上升提高傳染性疾病流行的風險，應加強公共衛生與整合醫療資源。 二、地方氣候變遷調適計畫 (一)推動背景及歷程 全球暖化造成溫度上升、降雨型態改變、海平面上升及其他極端氣候事件等衝擊， 不論是自然、經濟、文化等領域皆受到全球暖化的影響，如今全球暖化已然成為各國 家重視的議題之一。行政院於 101 年 06 月 25 日核定「國家氣候變遷調適政策綱領」， 提供直轄市、縣(市)政府研擬地方氣候變遷調適計畫內容，由中央引導地方政府對全球 氣候變遷帶來之衝擊與挑戰擬定因應作為，亦啟蒙地方政府追求永續發展之契機。 行政院中華民國國家發展委員會於 101 年 12 月完成訂定「地方氣候變遷調適計畫 規劃作業指引」，以臺北市、屏東縣政府為示範縣市，引導其他地方政府研擬地方氣候 變遷調適對策與，因地方之自然環境、經濟、文化……之條件不盡相同，各地方政府 可依當地特色條件，擬定一套具在地特性之地方氣候變遷調適計畫。
20 為將氣候變遷調適由中央推廣至地方，於總體氣候變遷調適之目標確立後，國家 發展委員會自民國 100 年起推動地方氣候變遷調適計畫，至民國 103 年已補助 18 個地 方政府完成調適計畫，「第一階段地方氣候變遷調適計畫」涵蓋直轄縣市、縣(市)為基 隆市、宜蘭縣、桃園縣、新竹市、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、嘉義市、南投縣、雲林 縣等；為持續協助地方政府落實調適作為，民國 104 年更特別針對需要優先推動領域 或高脆弱度地區辦理「第二階段地方氣候變遷調適計畫」，包含桃園市、雲林縣、嘉義 縣(市)、臺南市及高雄市政府。
圖 2-7 地方氣候變遷調適計畫之推動歷程示意圖
資料來源：本研究彙整
(二)地方氣候變遷調適計畫內容 地方政府運用採策略規劃(strategic planning)理念與程序執行氣候變遷調適之相關 規劃工作，並強調於有限資源條件下重視環境條件之分析，相關內容如下： 1. 前置作業：地方政府為推動之主要權責單位，考量當地之特色條件，評估氣候變 遷對該地之衝擊，或可委託專業規劃機執行氣候變遷調適規劃工作，並建立規劃 平台會議以作為主要決策機制。 2. 規劃前基本分析：首先蒐集地方之自然與社會經濟環境特性相關資料，再對地方 政府之施政計畫、各部會調適行動方案等，分析氣候變遷對其產生之影響。 3. 優先調適領域界定：以氣候變遷對於地方之衝擊程度評定出優先順序，界定應優 先調適領域。 4. 各領域氣候變遷脆弱度評估：評估地方各領域於氣候變遷下之暴露程度、敏感性、 潛在衝擊、能容納或因應之能力。21 5. 地方氣候變遷調適策略與行動計畫：以氣候變遷調適之願景延伸出能因應之氣候 變遷之調適策略，以前幾項之評估做策略之排序，並於建立衡量調適績效的指標 後，研擬氣候變遷調適行動計畫。 6. 計畫執行方式與相關配合措施：建立滾動式規劃以持續推動氣候變遷調適工作， 並實施教育、傳播與公民參與等輔助配合措施。 7. 完成地方氣候變遷調適計畫：地方氣候變遷調適計畫完成後須加以落實，配合地 方政府施政計畫及實際狀況予以彈性調整。
圖 2-8 地方氣候變遷調適計畫作業流程圖
資料來源：本研究彙整
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肆、 空間災害韌性相關計畫
一、 國土保育區相關計畫 水利署於民國 106 年 1 月提出國土保育區之重大政策及業務重點，以逕流分擔、與水 共生，打造出保水韌性城市以及水岸融合、環境優化，推動海岸環境營造及保育等措施為 主要施政內容，以兩年作為短期目標提出短期行動方案。 (一) 水與安全－洪流分擔、與水共生 1. 政府部門間需務實面對氣候變遷下極端氣候及複合型災害嚴峻挑戰，以跨域整合 及流域土地共同承納洪水之新思維，合力推動整體國土及水資源保育與治水工 作。 2. 推動逕流分擔與出流管制，經濟部、內政部、農委會及地方政府，應自法令規範、 技術及制度面共同配合與合作，落實開發計畫審議及查核機制，建立風險管理機 制，打造保水韌性城市。 3. 政府組織再造必須以流域整體經理思維，健全國土及水資源事權協調與整合機制， 強化業務事權統合，推動流域整體治理、保育與管理，落實流域管理政策。 4. 洪水管理及防災科技技術應結合資通訊技術及物聯網，擴大防災應用與服務範疇， 扶植企業與鼓勵民眾參與，由事業帶動水利產業發展及拓展國際市場。 5. 短期行動方案： (1) 一年內各機關檢討相關法令規章，落實簡政便民；二年內推動將氣候變遷與國土 規劃的思維納入相關法規之修正及立法。 (2) 配合國土規劃作業，二年內完成河川、區域排水、海岸及濕地等水利區域之保護、 防護標的檢討。 (3) 應用科技強化都市防災，並促進事業帶動水利產業發展，向國外推廣。 (二) 水與環境－水岸融合、環境優化 1. 政府應寬籌經費持續推動水庫集水區保育之明智管理與強化治理；結合防洪治水 及親水環境營造，推動綠色基礎建設與都市蓄水防災；加速下水道建設，推動非 點源污染控制，進行總量管制等措施，共同打造永續發展的海綿城市。23 2. 兼顧自然生態維護下推動水環境改善與整治，建立生態環境補償機制，落實與精 進海岸管理，持續推動海岸環境營造及保育措施，維護河川棲地多樣性，有效防 止海岸國土流失。 3. 創新水環境教育宣導推動策略，強化企業、大學通識教育、高國中小學鄉土文化 教學及民眾自覺與認知水環境保護，以形塑「水合作」文化。 4. 短期行動方案： (1) 二年內推動水資源環境教育納入各級學校課程。 (2) 二年內推動河川、海岸環境安全及景觀改善計畫，促進民眾愛水意識。 (3) 一年內完成水庫集水區強化保育管制措施檢討；二年內提報重要水庫及民生水庫 保育實施計畫。 (三) 經濟部 105 年施政計畫 依據水患治理計畫完成之規劃報告所採用的流域整體綜合治水對策，持續辦理水 患治理相關工程，減少河川流域及區域排水集水區之淹水面積，降低洪災損失，並加 強非工程與水共存等治水新思維，逐步推動「外水不溢堤，內水不入門」的目標，本 研究完成後，計畫範圍內之河川流域及區域排水集水區預計可增加改善約 320 平方公 里（涵蓋雨水下水道、農田排水及水產養殖排水改善範圍）淹水潛勢地區水患程度， 增加保護人口約 120 萬人，減少災害損失。【新紀元水利施政綱領(102-111 年)-施政主 軸與策略】 1. 推動流域綜合治水，提高流域容洪量能 落實流域綜合治水-加強集水區中上游山坡地保育、造林及水土保持。 2. 貫徹水資源總合管理，強化乾旱因應能力 加強集水區保育治理與水源設施更新改善。 3. 實施流域綜合土砂管理，促進河川土砂沖淤自然平衡 加強集水區保育管理與河川管理-加速集水區保育治理及管理，推動保育防災宣 導。 4. 加強海岸防護能力，營造海岸區域生態親水環境 (1) 強化監測、精進預報與建置預警等能力:協調建置海嘯襲擊潛勢地區開發使用及 預警機制。
24 (2) 提升海岸防護與應災等能力:協調辦理海岸地區國土規劃，強化沿海地層下陷區 排水能力與國土復育執行。 5. 提升水利科技及行政效能，有效因應氣候變遷衝擊 二、 山坡地保育相關計畫 整理有關山坡地保育之相關計畫，瞭解有關山坡地保育、防災之相關內容，並節錄出 與空間韌性相關之內容，做為韌性規劃之參考。列舉行政院農業委員會 106 年度施政目標 與重點為建立農業典範中，關於加強因應氣候變遷調適能力，維護生態環境永續；以下為 與氣候變遷調適與山坡地保育有關之內容。 1. 栽培及適地適種適養，提升農漁畜產品品質與穩定供應；結合企業推動農漁牧業 採用綠能設施，推動農業資源循環利用，配合使用生物炭回歸土地，活化土壤， 維護環境永續發展。 2. 運用大數據重新規劃水、土、人融合之生態永續型集團產區，建立生態服務、氣 候智慧型之農業研發及生產體系。 3. 健全森林資源管理，保護天然林，推動森林長期監測體系；推動植樹造林，厚植 森林資源，發揮森林碳吸存效益；合理疏伐人工林，提升木材自給率及非木質產 品之利用；推廣森林生態旅遊及自然教育，打造生態經濟；深化里山倡議，完善 自然保護區經營管理，維護生物多樣性。 4. 強化海洋漁業資源養護及沿近海漁業人船動態科技管理，增裕海洋漁業資源；疏 浚養灘減緩海岸侵蝕，維持漁港碼頭使用機能；保障漁民海上作業安全，提升漁 船保險投保率，穩定漁業經營發展；改善養殖漁業生產區排水設施，提升防災能 力。 5. 推動整體性治山防災，加速水庫集水區保育，強化流域綜合治理能力；健全土石 流防災體系，加強山坡地監督管理；建構大規模崩塌防減災體系，降低大規模崩 塌及其衍生土砂災害損失，以保育水土資源、涵養水源、減免災害及促進土地合 理利用為目標，達成國土永續經營。 6. 強化農業天然災害救助及保險體系，提高風險管理能力，減少農民因氣候變遷遭 受之損失。
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第三節、其他國家災害韌性規劃推動案例
壹、 荷蘭鹿特丹
荷蘭訂定國家層級氣候變遷計畫及災害調適與風險管理計畫為國家層級計畫，在國家 調適計畫下，進行調適政策及災害風險管理 減災與災害調適部分，無法全部仰賴實質工程設施處理，而尚需整合都市規劃、土地 使用管理；甚至都市更新與城市再造計畫，方能有效達成永續與韌性都市之建置。而在策 略擬定與評估過程中，都市之災害潛勢、脆弱度、韌性評估機制建置、評估與監測指標設 定與風險評估，亟需納入調適計畫執行過程，以提升策略選擇效能 (City of Rotterdam, 2013)。 如鹿特丹利用災害潛勢、脆弱度、韌性與災害風險等資料分析，繪製出洪災風險地圖及脆 弱度地圖，可支援後續都市規劃、都市更新、公共設施、交通設施配置與土地使用開發管 理等，強化都市韌性與調適力。 。如鹿特丹透過各項評估計畫分析，調查全市 之災害潛勢、脆弱度、韌性與災害風險之特性與地理空間位置分布，及都市實質發展條件 及社經條件，再依地區環境擬定不同之調適策略與災害風險管理計畫。這些策略包含工程 防災設施強化、基盤設施提供與設計、土地使用管制、建築設施管理等。 一、 荷蘭調整行政體系，建立整體願景，將決定權下放至地方1 以荷蘭為例，過往的空間發展主要由交通‧公共工程及水管理部（簡稱 V&W）、住宅‧ 空間規劃與環境部（簡稱 VROM）及農業‧自然與糧食品質部（簡稱 LNV），這三個國家 層級的部會主導。由區域及地方政府配合相關業務推動。V&W 主要處理藍帶（水相關議題）， VROM 負責城市發展，LNV 則以綠帶（農地及自然區）議題為主要工作項目。 然而，隨著歐盟與跨國合作的發展，看似各司其職的工作分配，在執行上逐漸受到挑 戰。事實上，大多數地區所存在的議題是多元的，無法簡單的進行分類與權責劃分。從行 政機關的重整打破過往土地使用的框架，嘗試以「機能』作為權責劃分的依據。表現在工 作分配上，中央部會以協調歐盟規劃藍圖，提供國家發展願景為主要任務，土地使用管理 的權責逐漸下放到區域政府（各省政府）及地方政府，給予其空間規劃的彈性，以回應國 家政策推動目標。 以對應極端降雨與洪水的不確定性為例。水災害一直是荷蘭空間規劃的重要議題。二 十世紀以來，荷蘭分別在 1953 及 1993、1995 年間發生兩次嚴重的水災，對應這兩次的災 害，都傾國家之力發展了災害防護計畫，如對應暴潮侵襲的三角洲計畫，藉由在工程科技 上的突破，興建一個具彈性、開放式的 Estuary 大壩，來調節外水與內水。1990 年代所發 1韌性，城市不任性 I：規劃專業的新思維，從荷蘭經驗談起26
生的河水溢淹事件，儘管沒有釀成巨大的災害，卻翻轉了過往「與水爭地（fight against the water）」的思維，「還地於河（room for the water）」不僅是概念上的討論，也落實在空間發 展上的檢討與配合。 近年來對氣候變遷與其不確定性的威脅逐漸在治水與城市發展的議題上受到重視， 2008 年開始推動的氣候變遷適應性與緩解性相關的研究與空間發展策略，國家部會提供了 空間規劃的大方向，點出關鍵熱點，卻將細部計畫與具體執行方案的擬定空間留給了區域 及地方政府。 部分地方政府，如鹿特丹市，把握這樣的機會，將「氣候不侵（climate proof）」定調 為城市發展關鍵議題，積極回應並推動相關政策。鹿特丹地方政策推動氣候相關政策主要 可分為三個面向： (一)在氣候變異與水災風險上的知識生產，包括 2009 與 2010 年的鹿特丹氣候不侵策略 2009、2007 年的鹿特丹水計畫。 (二)增加城市競爭力，如 2004 年制定的鹿特丹港願景報告、2007 年提出的 2030 鹿特丹 城市願景、2005 年的鹿特丹區空間計畫 2020。 (三)將全球治水典範的專業形象成為主要的城市行銷主軸，成功的將回應氣候不確定的 議題轉換成為城市的國際競爭力。 總結而言，荷蘭在規劃思維上的轉變，體現在空間發展態度上的質變，以及決策操作 上的量變，提供了一地區對應氣候不確定性，往韌性城市目標推進的可能。而台灣近年來 在國家單位與制度上的調整，以及近期通過的國土計畫法，除了在制度上的變化之外，是 否在概念，或是規劃態度上有所轉變，以強化城市韌性與發展的永續性，荷蘭經驗也許值 得參考與借鏡。 二、 荷蘭災害韌性規劃2 荷蘭鹿特丹為因應氣候變遷提出了許多災害韌性規劃，且為中央與地方政府共同協調 與規劃，可供本研究參考。 (一) 與水共生
Kop van Zuid 計畫執行的同時，荷蘭分別於 1993，1995 年發生了兩次『近洪水 1』 的事件，儘管沒有嚴重的傷亡，這兩次的經驗翻轉了過去完全仰賴工程手段的治水策 略-『與水共生（living with water）』，成為荷蘭由上到下決策單位在面對都市水議題上 共同的目標，相對應的計畫與空間執行策略也因應而生 2。在中央層級，『還地於河 （Room for the River; Ruimte voor de Rivier）』政策於 2007 開始執行，利用都市規劃，
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流域管理與河道工程等手段，提供更多空間給水，同時也鼓勵地方團隊推動各種與水 共生的創新性研究。
在鹿特丹，2005 年建築雙年展（Rotterdam Architecture Biennale Exhibition 2005） 往往被認為是治水政策發展的分水嶺，這個主題為淹水（flooding）的展覽，除了對與 水共生提出了許多具有創新性的想像，也影響並催生了市府推動這個概念的具體執行 策略，使其得以依法有據的在制度內推動進行。與水共生的思維同時也轉化了過往將 人與水分隔，以確保人身安全的概念，使鹿特丹市的水岸成為吸引人駐留的都市活力 所在。 (二) 氣候不侵 在與水共生的基礎上，對『氣候不侵』的討論，在 2000 年代後期開始受到重視， 以回應氣候變遷與其影響的高度不確定性。 面對氣候變遷，鹿特丹市以發展調適（adaptation）能力為主，減緩（mitigation） 的工作及大型公共建設，如還地於河，則由中央政府及省政府主導，地方政府配合執 行，這也回應了之前對於推動韌性城市各政府層級分工上的討論。在鹿特丹，2000 年 代末期所成立的 Rotterdam Climate Initiative (RCI)，是一個積極推動調適發展的非永久 性跨部會聯盟，同時也是了中央單位（如 VROM, V&W），鹿特丹市府，鹿特丹港， 公會（如 Deltalingqs）與環保團體（如 DCMR）合作，消弭衝突，並尋求雙贏與經濟 價值的協商平台。許多地區層級的執行策略可以在這個平台上被討論且定義，例如， 關閉港口儘管是一個避免暴潮造成都市淹水的策略，卻會造成鹿特丹港重大的損失， 如何掌握潛在危機，設定停損點，制定一系列的危機處理準則，就需要各單位持續且 有效的溝通與協調，以確保決策的全面性與執行上的有效性。 (三) 氣候變遷下的知識經濟 氣候不侵的討論，很快地從『威脅』轉化為城市發展，並具有經濟效益的『機會』。 換言之，『氣候不侵』成為鹿特丹提升城市競爭力，形塑國際氣候調適專業形象的一種 論述，以輸出知識為基礎的氣候變遷洪患因應策略。例如，市府在 2010 年策略性的利 用上海世博的機會，向國際行銷『漂浮屋（floating pavilion）』等適應性概念，成功的 獲得國際專業形象與城市交流的利基，其發展經驗也成為成為整合都市防災與經濟發 展的代表。對應氣候變遷的知識成為經濟，也具體表現在大幅成長的國外旅遊人口數， 全球各地的都市與水利單位絡繹不絕的前往觀摩學習，成為鹿特丹特殊的旅遊型態， 也提高了飯店業與觀光相關產業的發展。
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(四) 深化國際交流的韌性城市
針對氣候調適的關注，近兩年逐漸過渡到對『韌性城市』的討論-很大一部分的原 因來自於國際交流與鹿特丹自身作為先行者的定位與企圖。除了加入並積極投入在 100 Resilient Cities4 國際組織，與東京，紐約等國際大都會進行知識對談，觀摩與經 驗交流，也參與並在 Rockefeller Foundation 所支持，ARUP5 所推動的 City Resilience Framework 中扮演重要的角色，藉由協商與討論，建立國際化視野與韌性城市發展的 經濟效益。
在深化國際交流的過程之中，鹿特丹在都市與水議題的討論，逐漸從淹水議題， 延伸至社會安全，環境與空氣品質，以及緊急事故對應等面向。在方法上，國際交流 與韌性城市發展的討論強化了策略空間規劃（strategic spatial planning）多元協商的決 策執行過程，非政府部門，NGO 與地方團體參與決策的強度明顯增加，扮演了比以往 更重要的角色。 從治水，到調適，再到韌性，鹿特丹一再說明了氣候變遷可以是強化城市國際競 爭力，發展知識經濟的機會，而由知識為基礎所建立的開放，透明且具執行力的決策 方法，也讓這個城市有了更多面對廣益『衝擊』的能力。
