原住民地區土地政策的分配與利用的反思

日治時期原住民原有 170 萬公頃土地，日本透過土地官有手段，實施林野調查、

集團移注、水田定耕、以及番人所要地措施，每人分得三公頃土地，按當時約八萬人 口計算，原住民僅得 25 萬公頃土地，現人口已升至 50 萬(參表 3-4-1)人口(原民 會,2010)。

如今國民政府將日本人沒收之原住民傳統領域、森林遊樂區、生態保育區、水泥 公司採礦區、退輔會農場、東管處、林務局、國有財產局等土地，禁止原住民使用(李 玉蕙，2003)。自從政府宣告國家與原住民建立夥伴關係，基本上部落族人無不樂觀 其成、期盼能落實，究竟政府的誠意及公信力，落實國家原住民民族自治基本法的政 策，部落高度關切重視阿美族劃編為平地原住民，平地原住民族土地政策在那裡？給 予保障的機制設立保護區的政策為何?帶給族群反思政府的政策，究竟政策發展造就 民族永續發展？如清代土地以「番為主、民為佃」租佃生產交換關係給墾於漢人，番 業生產模式，藉漢佃之勞力與資本，以達政策上令期開荒成田的要求，當代原住民就 是因屯業漢佃機制導致土地流失(摘自清代鄉治,頁 483)。

一、政權轉移部落行政區域重劃的衝擊與傳統領域發展自治的困境

地方自治乃是憲法所保障：包括自治立法權、自治行政權、自治財政權、自治組 織權、自治人事權(陳文政，2003)。若沒具備以上基本權力，又如何推展各項民族自 治的發展，部落現行傳統領域調查工作，就是為民族自治發展做鋪路的工作，調查須 參閱文獻、訪談及問卷等工作，部落許多耆老口述歷史及調查整理，同時經部落會議、

嚴謹的討論修正、推論、分析、歸納；充分研討交換意見，才有初步的結果產生，但 這並不代表調查工作的結束，相反的這是個起點有賴族人共同來投入，進而有系統 的、有科學的、有信度的完成整理部落歷史及地理考證工作，不能完全依賴學者專家 的理論來探討(Fotol,2008)。

表 3-4-1 平、山地原住民族各族群人口分佈一覽表

族 別 山地原住民 平地原住民 合 計

阿美族 1,013 184,797 185,810

泰雅族 79,190 1,673 80,863

排灣族 71,086 18,158 89.244

布農族 51,656 345 51,999

魯凱族 9,704 2,278 11,982

卑南族 70 11,969 698

鄒 族 6,750 16 6,777

賽夏族 1,939 4,010 5,949

雅美族 3,838 11 3,849

邵 族 7 691 698

閣馬蘭族 2 1,229 1,231

太魯閣族 26,130 141 26,271

徹奇拉雅 3 488 491

賽德克 6,840 6 6,847

其他未申報 10,600 13,730 24,330

合 計 268,838 239,542 508,380

資料來源：原住民族委員會(2010)

據族人耆老的歷史記憶中，Etolan A niyalo 都蘭、kaloloan 加路蘭、Falagaw 部落在都蘭灣中為最原始的部落，自古有其傳統的政治、社會、文化、法律規範，國 民政府將承襲日本「生番、熟番」之分，將原住民地區又劃分平、山地山胞，現改平、

山地原住民，但從主流社會的核心概念，推向台灣原住民政策改革思考與分析，對於 原住民傳統生活空間回歸最原始的生活模式，就是從狩獵場為生活的居所，如何掠取 動物與大型動物搏鬥學習技能，教育訓練的過程就是從日常生活在狩獵(Magayaw）的 活動過程中，學習狩獵族人也從動物的特質、形象、聲音來區別，在 Magayaw 狩獵的

儀式過程、節慶和部落族人早期以氏族為區分部落男子集體狩獵分佈在都蘭腹地山林 川澤，從少年、青少年、青年、壯年、老年五等級集體全部出動狩獵，在狩獵過程就 是男子叢林野生技能的教育訓練，中老年齡層來教授獵場技能和安全禁忌外，整個過 程皆為教育訓練的場所，部落的老弱婦孺在部落外圍歡送處 Pipatonoan 出發點送行 自己的先生兒子，採部落組織年齡層區分，祝福能滿載狩獵凱旋返家群體狩獵青年男 資料來源：komen(2003)

傳統領域國有土

二、傳統領域規劃及未來發展

傳統領域政策現況發展，政府的角色、部落的意志、大環境的衝擊，影響原住民 族的土地政策發展，傳統領域的概念，應依原住民族基本法給部落主體行使權力，原 住民族傳統領域被政府霸佔劃為「國有土地」，形成目前為「退輔會、林務局、國有 財產局、交通部、縣政府」等單位，政府所侵佔之土地應歸還給原住民族，「土地管 理權」歸屬應由原住民族委員會管理，各原住民依法有「民族議會」的設立，土地所 有權未來轉為「自治區政府」或「民族議會」管轄，原住民族有天賦的「土地優先權」

(汪明輝，2000)。

政府應承認原住民族有「自治權」，擬原住民族自治法草案之第十三條規定，修 正為所有權應為「自治區政府」所有。原住民族地區現行原住民與漢人混居，實施「民 族自治」表面上有困難，但現行原住民自治法為「特別法」位階高於一般法令，原住 民不要自廢武功(Atay,2010)。原住民族自治區設立，並非將漢人驅趕於區域以外，

舉例花東合併設立「原住民族特別行政區」，應僅是「土地管理機關」由自治區政府 為統一管理機關，原漢社會地位平等、原有的權益並沒改變，僅是將現行「行政區域」

併為「自治區」，而非另設獨立國家，部落主體取代國家定義，筆者探討這是可行的 方案，國家與部落族群建立「新夥伴關係」最落實的做法。

依圖所示政權未介入部落前之原住民土地，現已劃為國有財產局、交通部、農委 會、退輔會等國家部門，原住民地區土地管理權集中移交至「原住民族議會」統籌管 理，或暫時委託原住民委員會((Atay,2010),2008)。

阿美族劃編為平地原住民後，沒有保護區的規劃結果，土地加速流失，國家整體 原住民土地政策為何，似乎沒有具體的政策。

(一)、原住民族在歷代殖民政策的壓榨、欺淩、歧視，加上對當代土地政策法令的不 解、語言隔閤下，幾乎被騙的一無所有，政府將阿美族原有的部落劃為「平地行政區」，

土地政策全民化後對弱勢族群土地沒有保護機制之下，現幾乎失去了原主人土地擁有 者的地位。

(二)、部落主體傳統領域規劃為集體權，「公共造產」合作模式機制的建構，朝「共

有、共治、共享」發展符合部落整體利益，部落集體權發展目標就是傳統領域「共有 化」，「原住民保留地增劃編」的法案，未來放領也轉為私有化，不符合部落集體利 益政策的發展，部落主體的基本目標發發展仍要集體利益為主軸，部落族群才能永續。

(三)、具體目標和期望：讓原住民民族意識自我覺醒，原住民族對「自治」為民族永 續發展理想目標的追求永不改變，有賴政府對於「原住民族地區」提出更務實、有宏 觀的、高層次的，有「土地權、財政權、自主權、集體權、生態保護權、自治權、自 決權」等自治法，思考原住民族基本政策的規劃。

換言之在經濟開發政策的推動下，顧及原住民族地區南島「多元民族」弱勢族群 的特殊性，原住民族承認自己的弱勢、貧窮、落後的現況，找尋縮短原漢「貧富差距」

縮短的政策，原則就從「傳統領域」的概念，OT 專案政府與部落集體合作模式機制的 建構。

三、「部落議會」替代現行協會的運作模式

原住民族各部落的主體性，不容外人來改變族人的生活模式，部落社會結構組織 年齡階級的的組合，是「部落議會」的主體，傳統組織的組合，由族人訂定「部落公 約」共同遵守這「自然法則」及運作模式(Panay，2009)。

「部落會議」阿美語意為 Masuped，為阿美族傳統社會秩序的維護與執行政治實體，

如部落重大事務決策、祭儀、豐年節慶、狩獵祭、海祭、氏族間婚喪喜慶、家庭糾紛、

牛群家禽、魚群等涉及部落大小事務…，自古以來都是透過部落會議由頭目(Kakitaan) 仲裁決解，換言之它就是法律的執行者，隨著時代變遷歷代執政，社會組織模式已漸 式微極力回復找回民族的核心價值，原住民族是統稱「Pancah」才是阿美族的族名 (Tosan,2005)。

(一)、部落議會共管機制的建構

「部落議會」在部落是最高決策中心，它可以凝聚部落更大的共識和力量，監督 部落族人的資源被少數人操弄而不自知，整合集體經營團隊，組合部落傳統社會組織 年齡階級、各氏族、各協會次級團體、各宗教、各同鄉會、各專家學者等訂定代表融

入部落主體，發揮部落更大力量。

(二)、部落議會訂定的原則與功能 1、促使部落組織結構建全化。

2、統合部落主體組織最高決策中心。

3、回復部落傳統社會組織形態與生活模式。

4、建構部落以頭目為首的領導中心。

5、促進部落與同鄉會相互連結的運作模式機制。

6、整合部落各專業人才做為未來部落自治永續發展之經營團隊。

7、促成部落與協會的關係相互依存、互補的關係。

8、做為部落各協會、次級團體間居中調解的角色。

9、建構部落共管、共治、共享的運作模式。

10、為部落自治永續發展，建構長治久安、全面性發展基石。

11、恢復部落傳統社會組織年齡層為民族發展、文化傳承，建構部落公平正義 的核心價值與原則。

12、回復傳統領域「土地權」、部落「自治權」為民族永續發展為目標。

(三)、部落議會為「部落自治」決策核心

依據原住民委員會訂定「部落自治議會組織法」暫行條例，「部落法制化」找尋 替代現行協會人民團體低層級之可行的替代方案，由部落 Ma,sakapudtay 跨社會組織 年齡階層、宗教團體、人民次級團體、各宗教、各氏族、旅居鄉外團體..組成「部落 議會」成員，組成部落型「公共造產」經營團隊，用族人的「思維和智慧」規劃部落 重大政策，結合產官學者專家、公部門、部落「三合一體制」，召開部落會議決議共 同規劃，「部落議會」的組織設立，融入各組織成員建立「部落自治發展政策委員會」

執行推動各項計畫藍圖，訂定部落大政方針組合強而有力量的經營團隊，「共同規劃 部落的願景、進而達成「共管、共治、共享」的理想目標，但現行之部落會議實施要 點，具體推動策略顯得不足，原民會訂定時應將實際辦法和目標，清楚的讓部落有實 質依循的程序和效能，筆者認為依「部落會議」決議設立「部落議會」更有民意基礎，