文化的衝擊─ Pancah 阿美族都蘭灣為例 開發案對原住民族傳統領域、生活、 BOT

國立臺東大學教育學系 教育行政碩士在職專班

碩士論文

指導教授：梁忠銘、汪明輝 博士

BOT開發案對原住民族傳統領域、生活、

文化的衝擊─Pancah阿美族都蘭灣為例

研究生：古孟巴奈.余忠國 撰

中華民國一○一年六月

國立臺東大學教育學系 教育行政碩士在職專班

碩士論文

BOT開發案對原住民族傳統領域、生活、

文化的衝擊──Pancah阿美族都蘭灣為例

研究生：古孟巴奈.余忠國 撰

指導教授：梁忠銘、汪明輝 博士

中華民國一○一年六月

謝 辭

感謝師範學院院長、教授兼體中校長梁忠銘博士及台灣師範大學地理 系教授兼原住民教育中心主任汪明輝博士、口試委員黃景裕博士，在百忙 之中提供寶貴的意見和提示，全心全力指導學生論文撰寫，使得學生在最 後時刻得以完成論文。回顧研究過程遇到問題時兩位教授總是鼓勵的語氣 說：「不要放棄、用心學習及多探討研究解決問題的方法、要堅持到最後 一刻」。學生每逢遇到困難時都能順利解決。東海岸政府為求提升經濟，

帶進 BOT 案進入都蘭灣造成當地原住民族極大的衝擊，反思 BOT 案經濟 政策對於東部整體發展、對部落族人究竟有多少實質效益，對於弱勢原住 民族群是否實質受惠，從田野調查、訪談及量化統計，得知都蘭灣 BOT 開發案，對部落族人所帶來衝擊，每當深夜挑燈夜戰時內心深層的自我對 話，啟發我省思都蘭灣 BOT 開發案，對部落族人所帶來衝擊，引發我研 究探討的議題，特別感謝師大原住民族自治論壇講座對我受益良多，每當 深夜挑燈夜戰時內心深層如同祖靈與我對話，內心有一份激動和熱情，對 此感謝對原住民族及自然環境用心投入的劉炯錫院長、慈濟大學鴻義章教 授的襄助，三重商工校長倪靜貴及同仁何益川、黃國政等主任及成功商水 的舊事好友 楊賀凱、李佩環百忙中熱情提供協助，使得論文能順利完成，

這期間悉心提供寶貴的意見，感謝台東大學教育系所、進修部全體師長們 的指導，要感謝我部落的長者 Panay 沈太木頭目、已故頭目 Gayaw 高敏 政、耆老 Sufen 黃生發、高敏聰顧問，都蘭部落傳統領域調查小組成員 sela 廖修賢、alan 蘇冠銘、林正春老師、黃金照、鄭泰來、Kapa.lasi..不勝繁 舉，大家鼎立協助和支持，有您們真好，當然更感謝一輩子永遠培育我的 父母、家人、妻女們無怨無悔默默的沉受煎熬，由於進修中家中事情無法 盡心盡力照顧甚感愧疚，再次感謝您們使得論文能順利完成。

古孟巴奈.余忠國 謹誌於都蘭部落

BOT開發案對原住民族傳統領域、生活、

文化的衝擊──Pancah阿美族都蘭灣為例

作者：古孟巴奈.余忠國

國立台東大學 教育學系

摘要

本研究旨在探討都蘭灣BOT開發案對原住民族傳統領域的衝擊，經文獻分析、參 與觀察及深度訪談之研究獲致以下結果：

一、 BOT開發案與原住民族「傳統領域」規劃為「自治保護區」的設立產生衝突，將 對於自然生態永續發展造成嚴重衝擊，未經各學者專家、部落代表、政府、業者、

充分協商意見整合不得貿然開發。

二、都蘭灣 BOT 渡假中心開發案，對原住民民族永續發展，生活空間、文化造成衝擊。

三、美麗灣 BOT 渡假中心開發案，讓既得利益者攏斷了多數人利益政策，不符合公平 正義原則，設立部落集體「共有、共管、共治」合作模式之公共造產規劃，進而 縮短原漢貧富差距才符合整體多數弱勢群體的期望。

四、政府正視在原住民族地區規劃「原住民族自治」的發展目標，各級政府推動經濟 發展政策，應依原住民族基本法推行施政，凡涉及傳統領域之國有土地劃為「原 住民族保護區」，再造「政府與原住民族」之新合作關係。

關鍵字：部落自治、傳統領域、BOT

The thesis aimed to discuss the impact of the Dulan Bay BOT policy on traditional aboriginal regions.

Komen Panay lihoman.Yu chong Kou

Abstract

The thesis aimed to discuss the impact of the Dulan Bay BOT policy on traditional aboriginal regions. The research methods interviews.The findings were as follows. First, the influence of the Dulan Bay BOT policy on the tribal culture was enormous. Second, the Dulan Bay BOT policy aroused conflicts in traditional tribal culture. Third, the Dulan Bay BOT policy didn’t show respect for local tribal culture. Fourth, the Dulan Bay BOT policy didn’t benefit the local aborigines. It was the government and enterprises that really benefited from the policy. Fifth, the Dulan Bay BOT policy was harmful for local tribal autonomy. Sixth, the earlier mode of public productive enterprises should act as the alternative to the BOT policy. Seventh, the development of aboriginal regions should be sustainable and be planned as a whole. The natural surroundings should never be damaged.

Keywords

目 次

中文摘要---i

英文摘要---ii

第一章 緒論---1

第一節 研究背景與研究動機---1

第二節 研究問題與目的---4

第三節 研究方法---6

第四節 研究範圍與限制---18

第二章 文獻探討---19

第一節 BOT開發案、規劃與動機---19

第二節 原住民族傳統領域舊部落遺址設立保護區---32

第三節 傳統領域權---38

第四節小結---55

第三章 阿美族的傳統領域部落文史、調查、與回復---59

第一節 探討我國土地權制度與各國間的差異---59

第二節 土地政策與開發使用---72

第三節 阿美部落傳統領域調查---108

第四節 原住民地區土地政策的分配與利用的反思---148

第四章、BOT開發案對傳統領域的衝擊及因應策略---163

第一節、BOT案對部落社會組織、生活空間、文化的衝擊---163

第二節自由經濟體制下原住民共同經營模式策略、分析概論---169

第三節 都蘭鼻BOT開發案對部落發展的衝擊與實例探討----－---189

第四節 美麗灣渡假中心開發沿革、因應策略---207

小結---248

第五章 結論與建議---251

第一節 結論---251

第二節 建議---252

參考文獻---259

附錄---265

表 次

表 1-3-1 都蘭灣部落田野地概述---9

表 2-2-1 都蘭灣各項 BOT 開發案---35

表 2-3-1 Etolan 都蘭部落七大氏族的分佈---47

表 2-3-2 阿美族族曆年度節慶祭儀區分表---51

表 3-1-1 我國與各國原住民族土地政策的差異對照表---59

表 3-1-2 都蘭灣傳統領域土地劃為國有土地佔用單位一覧表---64

表 3-1-3 台東地區原漢人口歷史比較表---66

表 3-1-4 歷代政權統治東部原住民族地區對照表---67

表 3-1-5 原漢衝突的六大因素---69

表 3-2-1 都巒社部落山海地名---72

表 3-2-2 日治花東原番地---95

表 3-2-3 Magayaw 獵物空間分佈表---98

表 3-3-1 土地政策比較表---117

表 3-3-2 Etolan 都蘭部落七大氏族的分佈---130

表 3-3-3 都蘭部落傳統氏族與漢氏區別及分佈概況表---132

表 3-3-4 都蘭灣部落氏族起源地---138

表 3-3-5 都蘭部落年齡階級組織(Kuput)傳承及來源一覽表---139

表 3-3-6 都蘭部落,歷任頭目一覽表層---142

表 3-3-7 都蘭部落傳統社會傳統年齡層組織架構---147

表 3-4-1 平、山地原住民族各族群人口分佈一覽表---149

表 4-2-1 公共造產三種經營模式比較分析---175

表 4-2-2 傳統領域政策與 BOT 開發案政策發展相互衝擊比較表---176

表 4-2-3 BOT 及 OT 經營模式比較分析表---181

表 4-2-4 原住民地區政府開放 BOT 業者經營權利年限範圍比較表---183

表 4-2-5 部落傳統領域劃為國有及產業規劃評估概況表---185

表 4-4-1 杉原水域遊憩活動分區構圖表---=---213

表 4-4-2 部落意見和縣長同意核發財團業者推行事項表---217

表 4-4-3 各立場傾向支持比較表---224

表 4-4-4 性別比較表---227

表 4-4-5 身份區分表---227

表-4-4-6 社會運動參與比率---228

表-4-4-7 學歷區分---228

表 4-4-8 問卷資料統計概況---228

表 4-4-9 對 BOT 案觀感---230

表 4-4-10 對部落社區環境影響---231

表 4-4-11 尊重當地文化---231

表 4-4-12 對社會環境的影響與衝擊---231

表 4-4-13 經濟發展分析概況表---232

表 4-4-14 對社會的觀感---233

表 4-4-15 何謂 BOT 案---233

表 4-4-16 BOT 的規劃與興建---234

表 4-4-17 BOT 案政府與部落受惠---234

表 4-4-18 美麗灣渡假中心 BOT 案經營 50 年是否符社會公平正義---235

表 4-4-19 美麗灣 BOT 案---235

表 4-4-20 BOT 案對原住民傳統領域權的衝擊---236

表4-4-21 BOT案對原住民的文化的價值---236

表4-4-22 BOT開發案對生態自然原貌破壞---237

表4-4-23 BOT案導致本地交通混亂---237

表4-4-24外地人農地蓋現代建材農舍及民宿破壞地區自然景觀---238

表4-4-25 BOT開發案推展旅遊會破壞當地自然生態---238

表4-4-26 BOT案對原住民公共造產的規劃的影響---239

表4-4-27傳統領域為國家既定政策未來發展為原住民族自治規劃---239

表4-4-28 政府部門對於重大公共建設，缺乏與民眾充分溝通不正視民意---240

表4-4-29 BOT開發案前置作業政府及財團皆尊重當地傳統文化---240

表4-4-30 我贊同政府經濟發展設立開發區及保護區的規劃維護自然生態原貌---241

表4-4-31 BOT案對遊客高消費方式及居民生活方式有影響 交叉分析表---241

表4-4-32 BOT案對於當地生活環境及傳統文化的改變衝擊交叉分析表---242

表4-4-33 BOT案對遊客住宿的排泄措施的處理是否滿意 交叉表---242

表 4-4-34 BOT 案經濟發展最大受惠者的是財團 交叉表---243

表 4-4-35 BOT 案經濟發展最大受惠者是部落族人 交叉表---243

表 4-4-36 BOT 案經濟發展最大受惠者的是當地漢人民眾 交叉表---244

表 4-4-37 BOT 案經濟發展最大受惠者的是一般遊客民眾 交叉表---244

表 4-4-38 BOT 案經濟發展最大受惠者的是政府部門 交叉表---245

表 4-4-39 BOT 開發案各項專業人員只要是當地民眾為優先 交叉表---245

表 4-4-40 政府實施 BOT 案政策對當地意見是否重視-交叉表---246

表 4-4-41 BOT 案經營 50 年符合社會公平正義可縮短貧富差距 交叉表---246

表 4-4-42 我支持部落公共造產機制為 BOT 開發案替代方案規劃 交叉表---247

表 4-4-43 BOT 開發案對原住民傳統領域及民族自治發展有一定衝擊交叉分析----247

圖次

圖1-3-1 研究流程圖---7

圖1-3-2 日治時期台東廳番族分佈圖---12

圖1-3-3 都蘭灣阿美族傳統領域舊部落地圖---14

圖2-2-1都蘭部落舊遺址祖先石碑被挖掘---33

圖 2-3-1 傳統領域生活空間圖---40

圖 2-3-2 都蘭阿美族紀念碑---45

圖 2-3-3 都蘭灣 Pancah 氏族遷徙路線及舊部落分佈圖---49

圖 3-1-1 部落公共造產三合一體制關係圖---63

圖 3-1-2 阿美族發源地碑文圖---70

圖 3-1-3 cicocoay 舊部落舊遺址---71

圖 3-2-1 Etolan 聚會所(1970)---77

圖 3-2-2 Kadiyanan 傳統海域---78

圖 3-2-3 Pacifalan 公共漁場圖---79

圖 3-2-4 pacifalan 都蘭鼻、Yayacan 海上瞭望台---80

圖 3-2-5 Pacifalan 都蘭鼻定刺網作業概況---81

圖 3-2-6Pacifalan 都蘭鼻(1955)---83

圖 3-2-7 Kamod 加母子灣農舍豪宅---84

圖 3-2-8 利克斯利克斯日治古道---84

圖 3-2-9 komod 公共漁場守護傳統海域立牌照---85

圖 3-2-10 傳統領域 komod 公共漁場(2008)---86

圖 3-2-11 都蘭林場國民軍政府營區---88

圖 3-2-12 都蘭部落調查都蘭林場舊部落遺址---89

圖 3-2-13 Pacelasan/sawaalan 都蘭山(五線)傳統領域---90

圖 3-2-14 日治都巒神社遭破壞成廢墟---91

圖 3-2-15 都蘭部落 Cilonagan(牛池)Magayaw 天然狩獵區指揮所---92

圖 3-2-16 都巒社日治公共牧場---93

圖 3-2-17 阿美族聖山---94

圖 3-2-18 日治時期台東廳都巒郡都蘭牧場及場長 Piya 照---95

圖 3-2-19 Etolan 都巒社獵聚屋---97

圖 3-2-20 阿美族大型風箏童玩遊戲活動故事傳說---100

圖 3-2-21 都巒社與加路蘭社河界區分---102

圖 3-3-1 都巒部落青年 Nakayama 前往南洋戰役頭目送行---122

圖 3-3-2 前往南洋戰役行前合影---127

圖 3-3-3 阿美族氏族農忙時期及遷徙概況---129

圖 3-3-4 都蘭阿美族部落氏族聚落遷徙行進路線分佈圖---131

圖 3-3-5 都蘭灣 Pancah 氏族聚落分佈圖---136

圖 3-3-6 Pancah 氏族聚落分佈圖---137

圖 3-4-1 傳統領域土地使用概況圖---150

圖 3-4-2 Etolan 部落組織再造結構圖---155

圖 3-4-3 部落議會發展目標與策略---156

圖 3-4-4 民族議會自治參考架構圖草案---158

圖-3-4-5 原住民保留區示意圖---160

圖 3-4-6 國際及國內原住民族政策之比較架構---161

圖 4-1-1 BOT 與傳統領域政策發展目標之比較分析---164

圖 4-2-1 部落公共造產三合一體制分析圖---179

圖 4-3-1 afitayan 都蘭灣---194

圖 4-3-2 加母子超大型農舍---197

圖 4-3-3 加母子灣兩超大型農舍破壞自然景觀---199

圖 4-3-4 kamod 加母子灣為部落的傳統領域及公共漁場---204

圖 4-4-1 富山禁漁區公告牌---214

圖 4-4-2 美麗灣渡假中心主體建築---224

圖 4-4-3 各立場支持度比率---226

圖 4-4-4 性別比率圖---227

圖 4-4-5 身份區分比率圖---227

圖 4-4-6 社會運動統計圖---228

圖 4-4-7 學歷區分圖---228

第一章 緒論

本研究為探討 BOT 案對原住民都蘭灣傳統領域、生活、文化、空間衝擊，本章共 分四節，第一節研究背景與研究動機；第二節研究目的；第三節研究方法、範圍對象；

第四節研究價值與限制。

第一節 研究背景與研究動機

本研究也探討都蘭灣之 Pacifalan 都蘭鼻、FulakFulak 杉原 BOT 開發案實例過程 與結果，造成財團、政府與部落間零和抗爭的局面，筆者對於 BOT 開發案政策適合於 高度開發人口密集地區，因勢利導多數群體都受惠，符合 BOT 開發案的發展，但對於 具有多元文化之原住民族，其中南島語系 11 民族皆分佈在花東地區而言，自然原貌 遭受破壞，對自然生態永續發展嚴重衝擊，少數既得利益者攏斷了多數人利益的政 策，採用西部經驗、漢人的思維，強勢介入整個經濟發展，並不尊重多元族群發展目 標，社會公平正義原則。

國家政策的發展：如何在「經濟開發及自然生態保育」間，「等量齊觀、均衡發 展」同等重要，舉例花東原住民地區政府規劃「東部發展條例」，衝擊到「原住民族 花東自治區」的設立與願景，為維護「傳統領域與自然生態」的發展，須找尋「政府 與部落」合作模式，進而達到雙贏策略。

一、修正「地方制度法」，設立「花東原住民族自治區」

探討原住民族傳統領域及自治議題，從調查報告、分析乃至於「傳統領域權、土 地集體權」釋放的爭議，對於原住民族自治發展政策，處於弱勢被支配的角色，原住 民族地區之行政區域劃分能打破「平地與山地」的區分，將現行國有土地管理單位：

國有財產局、交通部東管處、林務局、退輔會、海巡署等，在「原住民族地區」多頭 管理機關之不正常現象，應將土地管轄權統合轉交給「原住民族委員會」是可行合理 的方案，如「花東自治區」的願景設立為例，須突破現行的地方制度法：(一)、「原 住民族委員會」的位階跳脫現行政院隸屬下的次級單位，而是與行政院併行同等級關

係的獨立自治單位。(二)、「花東原住民族地區」現行「土地管理權」移交給原住民 族委員會管轄，未來自治後轉交給各級自治政府及部落自治議會「管理及使用」，進 而達成永續發展的目標。

政府於 2000 年(民國 89 年)公佈實施為「促進民間參與公共建設」Private participation in infrastructure Projects)機制，社會經濟發展加速邁向另一個新的里程 碑，帶動國家經濟競爭力，BOT（Build-Operate-Transfer）開發案，成為民間參與投 資公共建設的方案，然而政府 BOT 開發案政策主軸，並未考量原住民族地區，整體 族群「文化的特殊性、生活的差異性」，原住民族與漢人經濟能力，本質上具存在嚴 重「貧富差距」懸殊的問題，融入整體發展的需求性，促使政策發展無法讓多數原住 民族族群所接受，具統計分析如部落族人對 BOT 開發案的支持度僅佔 4.8％值得探討。

舉例在阿美族群都蘭灣部落之傳統領域 BOT 開發案，現已興建幾近完成的 1、

Fulakfulak 衫原「美麗灣渡假中心」。2、Pacifalan 都蘭鼻原規劃設置飯店。3、Kanalesip 黃金海岸渡假中心。4、Ciwuwayan 都蘭林場東海岸渡假中心。5、kilam 娜魯灣觀光 飯店。6、Pisafagan 漁場港口遊憩設施。7、Kalonkogay 棕梠渡假開發案。8、Fafikian 小小都蘭灣區域密集式設立大型的開發案，對此開發案皆在都蘭灣阿美族傳統領域之 區域，現劃為國有土地之範圍，對於原住民族永續發展、生活領域、文化衝擊極為嚴 重，政府反思在原住民族地區，經濟開發政策發展的同時，也正視阿美族部落的主體 性設置「傳統領域保護區」的規劃，讓政策發展促成部落集體共同受惠之經濟模式，

符合「原住民族傳統生活模式」的概念，採取「部落與政府合作模式」專案 OT 機制，

守護「自然環境、生態保育」，同時也提升部落經濟發展，進而建構「共有、共治、

共享」族群集體受惠的機制，也顧及對於部落「文化發展、遺址保存、部落主體、民 族永續」，符合政府對原住民族基本法的精神內涵與尊重，對民族自治「濟弱扶傾、

人權保障」政策的承諾，BOT 開發案的「經濟模式」對部落主體造成極大的衝擊，究 竟何種「經濟政策」能建構族群永續發展是筆者的研究動機之一。

BOT 是政府將公共建設，由民間出資興建(Build)，興建完成後營運(Operation)，

經營一段時間後，再將所有權轉移(Transfer)給政府，但國內 BOT 開發案實務經驗不 足，往往資金短缺不足的情況下仍然須政府背書茲向銀行長期借貸，但較遺憾的是整 體經濟發展受惠者不是當地族群和人民，由財團集體壟斷獲利經濟模式這是令人詬 病，以整體發展實質受惠角度評估而言，這並不符公平正義原則、成功案例實在有限，

如美麗灣渡假中心開發案、都蘭鼻開發案引發了部落族人及環保團體、藝文界團體及 各學界的抗爭和討論，皆是反對「BOT 開發渡假中心」的設立，若政府在經濟發展政 策能改變模式和方向，以部落集體受惠經濟模式為導向，原住民族社會早有傳統「公 共造產」的經濟型態，在原住民族地區依「原住民族基本法」的精神內涵，規劃「部 落與政府」公共造產設置合作模式，依民族意願設立「原住民族自治區」發展為目標，

將現行部落調查之傳統領域設立為「原住民族保護區」及「部落經濟發展區」區隔規 範，政府正視思考採專案 OT 案(Operate-Transfer），「部落與政府集體合作模式」設立

「共管機制」做為 BOT 可行的替代方案，進而達到共治共享的目的，這是本研究的動 機之二。

有鑑於高鐵 BOT 營運模式，因私人企業財政短缺周轉不靈，終至仍由政府斥資 惡概括承受全民買單收回，因此對 BOT 開發案規劃因「人、事、時、地、物」的不 同產生不同的結果，前述 Fulakfulak 衫原採 BOT 釋出之土地及海域，均為原住民族 的傳統領域，被劃為「國有土地」又轉至「交通部東管處」地目變更又成為「台東縣 政府」所管轄，為避開環評又分割土地規定範圍內，對於政府為求落實 BOT 開發案

「土地政策量身訂做」反覆變更之舉無法取信於民，在原住民族地區政府對於土地利 用和部落權益，並沒有依「原住民族基本法」，正視部落族人的訴求，也不經政府、

縣議會、財團與部落充分諮商對話協商，就貿然簽約施工，導致政府與部落族人之間 的衝突加鉅。

政府 BOT 開發案經濟發展以效益為考量，以財團利益為導向，忽略了發展的結 果，犧牲了原住民族的集體權益，致使族人被邊緣化，部落一向敬畏大自然、守護山

林大海環境自然生態，當政府同意財團在原住民族的傳統領域，都蘭灣規劃多項 BOT 渡假中心開發案，引發「原住民族對土地、文化、生活空間」的危機意識，本研究是 從政府政策、部落的觀點、財團業者、政府、一般民眾、遊客與部落族人的立場，分 析都蘭灣 BOT 開發案對傳統領域的衝擊，為本研究動機之三。

第二節 研究目的

一、 探討都蘭灣 BOT 案執行的過程所爭議的問題，比較 BOT 案與專案部落與

二、 政府專案逐年編列預算與 OT 機制與部落合作模式做為可行替代方案，BOT 開發 案在原住民族傳統領域土地上「規劃、興建、開發、使用」，造成部落文化式 微、生活改變、自由空間的緊縮、風俗習慣的衝擊，對生活空間使用上的設限 與影響，BOT 案從審議、協商、合約及簽約等階段，執行過程所遇之重大問題與 解決方案、策略為何，探討 BOT 開發案與當地部落間互動的概況、衝突的因素，

部落的期望與業者的規劃有何落差，如何因應對策讓彼此的立場鴻溝的化解能 夠聚焦建立最大公約數。

三、 評論、觀察都蘭灣「原住民族地區」對於主流社會經濟開發的利益價值，對土 地權的歸屬取得的瑕疵，設立 BOT 開發案對部落族人的生活空間萎縮及文化衝 擊，引發原住民族的危機意識，分析當地原住民族的部落集體概念與傳統價值，

從部落族人對傳統領域的集體共識，尋求符合族群接受的政策，做為部落發展 規劃共同藍圖與願景。

四、 分析、評估原住民族傳統領域的使用概念，集體的規劃部落型「公共造產及保 護區」的設立，「部落自治」發展是族人追求的集體目標，採用「政府與部落 OT 專案合作模式」機制，長期規劃、政府編列概算、由部落自主共同經營、推 動政策，做為 BOT 開發案之可行替代方案，設立部落「公共造產」才能達到「共 有、共治、共享」的目標。

四、在花東原住民族地區試辦設立「民族自治」特別行政區，將現行調查之傳統領域 設立劃為「原住民族保護區」，並嚴謹的整的規劃「經濟發展區」的設限，時機

成熟後正式設立「花東原住民族自治區」的目標，訂定自治區法的同時也慎重的 訂定部落公約暫行條例等方案，才符合整體多數原住民族弱勢群體的期望，進而 縮短「原漢貧富差距」。

第三節 研究方法

一、研究方法

研究方式分別為「文獻分析、觀察訪談法及問卷調查法」敘述如后：

(一)、文獻分析

依據參考研究報告、論文、期刊、書籍及網路資料等文獻，進而實施蒐集、研讀、

分析與整理，對於族群、文史、遺址的研究，希望從相關的文史、土地、文化、社會 結構、生活模式、風俗習貫中，探討來龍去脈、因果關係與發展的準則與定律，以利 瞭解過去、現在和預測未來發展的基礎，筆者依持批判、分析、評論的態度，針對原 住民族傳統領域土地的概念，從研究的過程中確立目標並擬定執行計劃、訂定範圍、

蒐集資料、地圖命名、調查及觀測，透過記錄、訪談資料、統計整理，進而完成研究 論文。

(二)、參與觀察與訪談法

對於部落發生事務、故事傳說、做實質的探究，透過部落耆老文史座談、深度訪 談機制來研究，採田野調查方式來研究，對於部落發生之人、事、時、地、物做詳細 的調查，依方法論系統的分析，至於深入訪談對象，採「中文」和「羅馬」拼音敘述 專有語意和名詞，採預先規劃的題目及不設限二種訪談方式取得資料，經由「整理、

分析、歸納」，以達到對研究主題的成果，目的在於促成回答者有更大的自由空間，

使受訪者充分表達意見，訪談者對受訪者對話的過程有更大的自由空間來引出語言資 料，藉以了解「被訪談者」的獨特的經驗、想法及內心的感受，以獲得更深入的資料。

(三)、問卷調查法

採 SPSS12.0 統計分析結果—描述統計方法，不同的族群、身份、學歷、工作屬 性、角色探究對 BOT 的支持及不支持間之差異比較分析，採用問卷調查發出 800 份，

收回有效問卷 678 份，依身份區分為一般在地漢民族 50 份，來訪外地游客 38 份，政 府機關學校 240 份，部落族人 338 份，其它 12 份，並採用資料統計套裝軟體進行統 計分析。

二、研究流程圖

依據圖 1-3-1 的架構中，擬訂出本研究的主要目的是探討都蘭灣 BOT 開發案，執 行的過程所產生衝突的問題，棄 BOT 採用 OT 專案「政府與部落」合作模式，做為可 行的替代方案，探討 BOT 開發案在原住民族傳統領域土地上，「規劃、興建、開發、

使用」，對部落造成生活、文化、自由空間、使用設限的影響，BOT 開發案審議、協 商、簽定合約等階段，執行過程所遭遇之重大問題，經資料蒐集、分析進而尋求案執 行的解決的方案，BOT 開發案與當地部落的互動、衝突，部落的期望與業者決議二極 化造成衝突對立的因素，如何因應對策找尋符合部落族人、一般漢人、環保團體、業 者、政府都能接受的方案；分析當地都蘭灣各部落原住民族的傳統的核心價值，期望 回復杉原的自然原貌，「政府與部落」合作模式採 OT 機制，做為經濟發展規劃的藍 圖與願景，為部落多數族人的集體共識。

(一)、從研究流程架構中，透過文獻分析、參與觀察、深度訪談、統計方法所蒐集資 料加以歸納、分析、研究、檢討、整理訂定本研究架構反覆回饋系統機制，進而擬訂 結論與建議，整個研究過程區分。

1、準備階段：蘊釀擬訂研究動機決定產生研究問題與目的，進而透過研究動機與 目的，蒐集相關文獻與資料，進而擬訂研究方法。

2、執行過程：蒐集相關文獻加以分析整理，篩選訪談對象個人與機關團體成員、

田野調查的範圍、參與觀察記錄與分析，依問題屬性相互交遞應用相 關方法論。

3、資料分類：依研究步驟程序為(1)、擬定資料分析、訪談、田野調查計畫 執行。(2)、並檢討、整理、反覆回饋系統機制，深入探索了解 問題的徵結。(3)、反覆探討問題、執行、評估、方案計畫、

文史調查、修正結論，討論、歸納，進而達成目標、結論概況分析。

4、論文撰寫：資料分析整體研究，有系統的彙整、歸納後，立即執筆記錄、撰寫 論文 。

圖 1-3-1 研究流程圖 資料來源:筆者整理

三、研究範圍與限制

都蘭灣行政區從日治時期台東廳番族分佈圖如圖 1-3-2 所述，國民政府時期變更 為現行行政區之範圍：部落轄區一分為三的現象如東河鄉都蘭村、卑南鄉富山村、台 東市、加路蘭等三個轄區，為本研究區域範圍。

(一)、研究區域範圍

結論與建議 深 度 訪 談 法

研 究 結 果 與 分 析

問題與討論 參 與 觀 察 法

問 題 探 討

資料蒐集與分析方法

文 獻 分 析 法

實際概況分析與整理 持

續 研 究

、 探 討 問 題 並 再 修 正

主要步驟：

1.擬定文件 分析、訪 談、田野調 查計畫。

2.訂定研究分 析、檢討、

整理、回饋 系統機制。

3.執行、評 估、行動計 畫、修正方 案、討論目 標達成概 況。

問 卷 統 計 法

從表 1-3-1 都蘭灣部落田野概述中從日治前自然區域無規劃行政區域至日本統 治期間，都蘭灣由南到北僅馬蘭社、加路蘭社、都巒社與巴尼豐社所構成，早期為 Etolan 都巒社傳統領域範圍與 Kaloloan 加路蘭社，部落接攘與 Kilam 漁場為界，這 三個部落形成都巒灣阿美海洋文化生活圈的形成，從都蘭灣部落歷史氏族發生之

「人、事、時、地、物」。為本研究探索的的範圍，從表中也敘述：1、原聚落。2、

舊社名。3、今日行政區域。整個發生演變的過程，加路蘭社、Kakawasan 富崗原路線 因興建機場而分隔兩地間接也影響加路蘭社的發展，現行政區台東市富崗里族人稱為 Pasawadi，kakawasan 原富崗已命名為石山部落，從族人的思維視為政權殖民政策，

導致社會變遷、產生行政區域的轄區的變動，族人遷徙的過程似乎也漸漸遺忘了，文 史 傳 說 渡 海 故 事 重 要 的 區 域 Kasasikolan( 回 頭 之 意 ) 小 野 柳 、 猴 子 山 北 側 Cinamalay(永不息滅火燄之源)，形成都蘭灣豐富的「阿美族山林海洋文化」的淵源，

對阿美族少數族群生活、習俗、文化、空間的衝擊，從阿美族各部落、各領域隨機抽 樣深度訪談，有關 BOT 經濟開發案對部落、對地方所帶來的經濟效益為何，對部落生 活實質的改善經濟提升有何保障，對於身歷其境發生的過程，都蘭灣 BOT 開發案探討 研究的領域。

(二)、訪談對象

台東縣所轄區域台東縣政府、卑南鄉公所、東河鄉公所、富山村、都蘭村、加路 蘭里、各級政府官員、都蘭灣鄰近各部落群體 Etolan 都蘭、Kaloloan 加路蘭、Falagaw 馬蘭、Kakawasan 石山、Likiliki 利吉、kasasikolan 富崗、Fulakfulak 莿桐等部落 具有生命共同體之原漢群體、一般遊客、機關學校為研究主體。以部落傳統領域分佈 範圍，各部落的 kakitaan 領袖、各級民意代表、社區人士、地方士紳、教師、學生 為訪談對象，年齡在 18~90 歲之間，以台東縣各級政府官員、都蘭灣各部落氏族群體 為對象。

(三)、行政區的劃分現況與案例

1、國民政府執政後將都蘭灣劃為「平地行政區」重新劃分，對阿美族傳統領域 喪失保護傘的情況下加速流失，破除了部落族人間的緊密關係，瓦解了原有傳統社會

組織結構、破壞原有部落文化、生活風俗方式、微縮自然空間，從表 1-3-1 所述中之 氏族之「聚落」形成為「部落」政權介入再轉為「社里」，行政轄區的改變歷史脈絡，

做為依循探討檢驗政策執行過程，對國家、社會、族群、部落、文化、經濟是正面發 展或是負面衝擊，社會變遷對少數族群的影響，利弊得失為本研究的範圍。

表 1-3-1 都蘭灣部落田野概述

原聚落名稱 舊社名 今日行政區劃 備註

(1) Falagaw (1)馬蘭社 台東市馬蘭里 Alapanay 、Pacidal 、Powtowan 氏族聚落處

(2) Kasasikolan/Tenlaw (2) 基納馬賴 富 崗 里 ( 小 野

柳) 熊熊火燄(永不熄滅之火)

(3) kakawasan（富崗） (3) 加路蘭社 台東市石山里 Kaloloan 洗頭成黑髮之河 (4) kaloloan（加路蘭） (4) 加路蘭社 台 東 市 加 路 蘭

里

Kasasikolan 氏族遷徙第一個部 落又稱洗頭成黑髮之河

(5) kilam(漁場) (5) 加路蘭社 台 東 市 加 路 蘭 里

以 河 為 界 南 為 Kaloloan, 北 為 Etolan 舊部落及祖靈地 (6)FalakFolak(杉原) (6) 都巒社 卑南鄉富山村 Cionacan、Pacidal 氏族聚落處

從 Kalonkogay 舊部落下山 (7)Kanalusip(北杉原) (7) 都巒社 卑南鄉富山村 都巒公校、都巒社第一行政中心 (8)Kalonkogay（舊衫原） (8) 都巒社 卑南鄉富山村 西側高處為都巒社行政中心最

早址

(9) Ciwidian(北郡界) (9) 都巒社 東河鄉都蘭村 Ciwidian 氏族舊部落 (10)Sawaalan/Pacelasan 、

Cinagesay.Ciwudian 舊部落

(10) 巴尼豐社

都巒社 東河鄉都蘭村 Ciwidian 氏族舊部落 Paanifon 氏族群聚部落

(11)Takidis(舊部落) (11) Etolan 都巒社 東 河 鄉 都 蘭 舊 埔

Inalan、Powtowan 氏族 Etolan 與 Panifon 交換地

(12)Cinagesan/Sawaalan (12) 都巒社行政中

心 東河鄉都蘭村

Konkonnan、Ciwidian 等氏族聚 落 處 、 水 往 上 流 以 西 麓 nalalomaan 原瘟役集中營 (13) natimolan(南都巒) (13)Natimolan 都巒

南界 東河鄉都蘭村 舊部落 Konkonan 氏族聚落 (14)tataogan 舊部落 (14)Skon 東河鄉都蘭村 舊部落

(15)Ciwuwayan(舊部落、舊遺

址) (15) Etolan 都巒社 現 轄 都 蘭 林

場 舊部落 Powtowwan 氏族群聚 (16) 都蘭（Etolan） (16) Etolan 都巒社 現 轄 都 蘭 社

區 Inalan 氏族群聚落處 (17) Lalekawwan 拉樂高灣 (17) cikatopay Panifon 巴阿尼

豐

Takidis、Cikatopay 聚落處 舊部落

(18) 加母子（kamod） (19) Etolan 都巒社 東河鄉都 蘭 村

Konkonan 氏族群聚部落及公共 漁場

(19) 都蘭鼻（Pacifalan） (20) Etolan 都巒社 東河鄉都 蘭 村

阿美族海祭祭典活動場所、荷期 天然貿易港口、

資料來源：筆者整理(2010)

國民政府執政後將日本統治期間，都蘭灣番地納入「平地行政區」重新劃分(如 表 1-3-1)所述：轄區舊聚落的變化，行政區的重劃對都蘭灣各部落而言，破壞了阿 美族舊部落和遺址，如表所述舊聚落 Kilam 漁場、Cionacan 刺桐、Kalonkogay 舊衫 原(現富山保育區處西麓)，皆為現行黃金海岸及棕櫚渡假開發預定區域，Ciwidian 郡界、Cinagasan 五線、Ciwuwayan 都蘭林場、Nalalomaan 漁橋往上流上游、Takidis 舊埔西麓、Lalekowwan 南八里，為阿美族之舊部落和遺址處，現行政區的改變原文 化、生活方式、空間依循的自然生活模式，如 Etolan 都蘭、Kaloloan 加路蘭與 Folakfolak 刺桐部落間緊密的族族群關係，彼此生活、情感、文化節慶互動的緊密 關係，因行政區域劃為一分為三後，隔離了部落間族群的關係，部落間各氏族的連結 社會組織也隨之瓦解，原「都巒社」所轄之範圍 Kilam 漁場、Folakfolak 杉原、

Kalonkogay 衫原西麓、Cionacan 衫原、Ciwidian 郡界西北向之山麓為阿美族氏族「舊 部落」和「遺址」，國民政府介入部落後現行政區重劃分成為為卑南鄉範圍，至於南 端之 Kaloloan 加路蘭劃為台東市，原日制「都巒社」之所轄 Kilam 漁場及 Folakfolak 衫原氏族聚落反而跳脫鄰近的東河鄉及台東市轄區劃編為「卑南鄉富山村」，都巒社 之部落劃分為現行行政區域，形成氏族「聚落及舊部落」被東河鄉、卑南鄉、台東市 所刮分的局面。「都巒社」原轄範圍 Fafukol 大馬窟溪(東河前名)，將都巒社劃為東 河鄉轄區，刺桐部落改制為卑南鄉富山村，改制的結果辦理行政業務須越過台東市繞 道至卑南鄉公所，極為誇張和不便造成阿美族部落族群的困擾(panay,2012)。

地方行政區域的重新劃分，理應考量部落族群分佈的連結性、族群的共同性、生 活的便利性和歷史的淵源，但現行行政區的變更和重劃導致阿美各部落族群區隔，導 致部落族群間情感受分化，造成民眾辦事的不便，地理區域的分佈，若融入理應刺桐 部落劃歸原都蘭區域範圍或加路蘭行政區就近相連結較自然，也符合族群分佈、傳統 生活模式、區域劃分較有脈絡性、一貫性(Caki,2012)。

2、都蘭灣為日治時期台東廳番族所轄土地

「

雅美族在外島未列其中，魯凱族未劃分的原因為日治為排灣族的分支而未區分。

A、阿美族日治時期台東廳番族分佈地圖，都蘭灣海洋文化起源傳說。

B、Kasasikolan(分離時回頭看望之意)，現址為富崗北側之小野柳轄區，與 Laeloay 見返橋有異曲同工之處具有文史意義。

C、Pacifalan 為都蘭鼻東南處約 50O 公尺處 Padukolay 海域，「Kafitayan」潮水分 流處之意，都蘭灣中間海域黑潮水流必經之處，為阿美族命名都蘭灣傳統海域以

「Kafitayan 卡非達樣」命名最具代表性(gayaw,2008)。

D、蘭嶼之雅美族在外島尚未列其中。

E、Folafolak 杉原阿美族語稱為「美麗的浪花」，日治時期強制阿美族設立防風林，

國民政府時期原都巒社改為卑南鄉富山村，富山村阿美族居民大部份從都蘭、加路 蘭、馬蘭遷徙而來，由氏族形成的聚落、由舊部落上方山麓 Kalokogay 及 Cionacan 移至現址，與 kakawasan 富岡、ｋaloloan 加路蘭、Etolan 阿都巒為形成阿美族共同 生活圈，原都巒社改為東河鄉都蘭村，後期加路蘭改為台東市加路蘭里，富山村阿美 族稱為 Kilam 原日治「都巒社」轄地範圍，與「加路蘭社」以河為界，國民政府時期 1949 年行政區域重組改制，隔離了阿美族部落族群的關係，若單以「人文、史蹟、自 然、生態、社會結構、族群」地理區域分佈劃分，kaloloan 加路蘭、folakfolak 杉 原、Etolan 都巒社淵源是不可分割的關係，如 kilam 漁場、Folakfolak 杉原、Etolan 都蘭從古為同一 niyalo 部落在 Pancah 族群的概念就是 Pala 國家。國民政府將行政 區域劃分為二，現 kilam 漁場及 Fulakfulak 衫原族人為辦理事務須繞台東市往西至 卑南鄉公所辦理事務實在不便（panay,2012）。

3、回復阿美族部落主體結構，回復政權介入前區域劃分，將原聚落、遺址及舊部落 Cionacan、Kalonkogay、Ciwidian、Sawaalan、Ciwuwayan、Takidis、Cikatopay 納 入「阿美族保護區」的規劃設立，部落與國家設立「共管的機制」，建構完成後再設 立「經濟開發區」區域，如何共治、共享是我們思維的問題，做為未來原住民族與自 治政府間依循的模式。在十六、七世紀前後時期，耆老的口述都蘭灣 Kasasikulan 為 阿美族的發源地，都蘭灣整個山林海域，氏族形成多元文化，Kasasikulan(現小野柳

位置)向南分佈之 Falagaw(馬蘭) 、Alapanay 豐年；再向西分佈之 Kaloloan(加路蘭)、

Kilam 漁場、FulakFulak 莿桐、Cionacan 北杉原、Kakawasan(舊富崗現機場西側)、

Likelike(利吉)、向北至 Ciwidian(北郡界)、Cilonagay 牛池（Apagan 山處)等地。

排灣族 布農族 卑南族 阿美族

圖 1-3-2 日治時期台東廳番族分佈圖 資料來源:師大地理系提供/筆者整理

Paywan Pewma

Punun Pancah

Pacifalan Kasasikolan Folakfolak

kaloloan Etolan

Falagaw Kakawasan

Fafokol Tolik malowlow Kalokohhay

都蘭灣

Kilam Kalokogay Folakfolak Fasiyaway

Takidis Malatow

Takidis

Lalekowwan Kaninafal Panifon

探討都蘭、刺桐、加路蘭、馬蘭、富崗、石山、利吉等七個部落的遷移過程與近 代阿美族發展史有關，從 Kakawasan 富崗之 Cinamalay、kasasikolan、kalonkogay、

Kilam、Ciwidiay、Sawaalan、Ciwuwayan、Cikatopay、Takidis 等地名，為舊部落與 氏族發源地(Pagayaw,1975)。從耆老的口述中都蘭灣 kafitayan 之 Kasasikolan 分流 形成阿美族豐富的部落歷史，以 Kakawasan 富崗、kaloloan 加路蘭、Falagaw 馬蘭、

Etolan 都蘭等部落，形成的「都蘭灣海洋文化」之分佈、遷移的範圍，這是阿美族氏 族分流的文化主體區域，阿美族的傳統領域思維中引伸許多相關的問題，將阿美族劃 為「平地原住民」受漢文化強勢介入，當代耆老對於現行土地法不熟，導致被蒙騙土 地流失帶給族人衝擊與困境。部落組織瓦解後是文化式微的起始，將面臨滅族的命 運，阿美族過去集體氏族的生活模式，整體的社會結構變化，原漢混居後產生「自我 文化認同」的迷失，進而面臨嚴重的民族危機。政府將花東阿美族劃歸「平地行政區」

沒有「保護區」的機制，導致土地流失問題嚴重，「山地行政區」有原住民保留地政 策，形成自然保護及土地共管機制，政策的保護防止了土地流失的問題。

原住民族土地劃為「平地行政區」是土地爭議起源，長久原漢土地權的衝突，現 行「國有土地」範圍均為部落之傳統領域，規劃為「原住民族保護區」，設限「開發 區域」政策促使區域等量齊觀均衡發展，以現行都蘭部落「Skun 民宿區」為例為 Etolan 都蘭之舊部落，當初規劃沒有嚴整的設限開放區域範圍造成豪華農舍及民宿林立的現 象，許多業者佔據周邊的傳統領域國有土地也不爭的事實。

「Kafitayan」為都蘭灣中間海名，黑潮必經之處，Kafitayan 為潮間帶(請參考 圖 1-3-3)阿美族山林海洋文化 Kasasikolan(回頭分流海岸起源說)及 Malatow 太陽神 Pacidal 聖山及 Ciwidian、Ciwuwayan(形成高山說)為都蘭灣阿美族的起源氏族遷徙 及發源地尋根探討，建構阿美族社會組織、生活、文化、風俗習慣，從地理分佈有生 命共同體無法分割的關係，平地行政區的劃分區隔了阿美族部落間緊密的關係，部落 是維繫「原住民族發展」的基始，瓦解了文化脈絡的延繫造成極大的衝擊，阿美族各 部落社群納入「平地行政區」，「無保護區」規劃導致土地流失因素之一，部落會所 制度、年齡組織階層也隨之瓦解流於形式形同虛設，豐年祭時呈現也脫離了傳統社會

圖 1-3-3 都蘭灣阿美族傳統領域地 圖

資料來源:圖 1-3-3 引自劉炯錫/筆者整理

Kalonkogay氏族遺址

Apan阿棒

patekolai

cepo no katangtang

cinhonan

都巒社(日治行政中 心)Cionacan舊部落

wadihagan 迴響聲

Anamo阿納姆

Ciwuwayan 都蘭林場舊部落

Cinamalay 基拿馬賴

cifanawan Kamod

Cifasiyawan

都巒社(第二行政中心)

Ciatayyan

Kafetayan

panonoman cilofogan

cihogecan cimalagan

Cilonagay都巒社

部落公共牧場 Ciwidian

舊部落 Nalalomaan 舊部落

Kilam漁場 舊部落 Takidis 舊部落

Kanaluship

Folakfolak

Kanalisanlisan

黑潮行進路線

Cishaan Atogolan 阿度固蘭 Malalaay馬拉拉愛

Apangan阿棒山

都蘭灣Kasasikolan阿美 山林海洋文化部落地圖

Kakawasan 石山部落

Etolan阿度蘭 CI idi Malatow馬拉道

Kaloloan 加路蘭部落

Pasawadi巴沙瓦力

Falagaw馬蘭部落 CI idi

Skon斯固爾恩

Paanifon巴阿尼豐 CI idi

Palayapay巴拉雅拜

PaCifalan巴基發蘭 Ciwulian基烏力安

Kasasikolan卡希庫蘭

cilKayakayyai

Kanalutiip

Kadiyanan Hahoyan

Lalekowan

Nakay

Cinemnemmay

konkay

konkay Nasofitayan

Laeloay kakitew

Magayaw狩獵區

Magayaw瘦獵區

Magayaw狩獵區

Magayaw狩獵區

Magayaw狩獵區 Magayaw狩獵區

黑潮潮間帶，熱帶珊瑚礁 等自然生態棲息處

Kafitayyan黑水溝水流強勢處 西側潮間帶魚群等資然資源豐沛

生活模式與實際面貌，對於都蘭灣重大的 BOT 開發案如美麗灣渡假中心、都蘭 鼻、黃金海岸渡假村、加母子灣開發案，對當地阿美族而言是生活、文化嚴重的衝擊，

例如當民眾表達訴求時須前往「卑南鄉公所」刺桐在海線，捨台東市須繞道往山線抵 達，有時鞭長莫及無法及時共同面對族人問題，對阿美族而言造成不便及困擾。

都蘭灣區為南島民族之發源區的範圍，即將有 10 個 BOT 開發案虎視瞻瞻的蠢蠢 慾動想吞吃部落之傳統領域(Makulin,2007)。

這區塊皆涉及部落的傳統領域，BOT 開發案政策，在原住民族地區應依原住民族 基本法與原住民對話、協商，各級政府對原住民族基本法須遵守，才能尋求政府、業 者與部落、藝文界、環保團體間化解對立，尋求雙贏策略為本研究探討的議題。

四、名詞釋義

(一)、 傳統領域：原住民族生活領域自然主權，原住民族「舊部落、舊遺址、祭儀 廣場、生活棲息、文化空間、氏族耕種、狩獵場」等範圍，被歷代殖民政權所掠 奪佔據的原住民族之土地。

阿美原住民族納入平地行政區後，沒有「保護區」或「自治區」的規劃，對 原有的傳統領域及生活圈之土地已劃為國有土地，政府為經濟發展核定了「東部 發展條例」，花東涉及原住民族傳統領域之國有土地更加鬆綁開放財團開發，導 致傳統領域土地加速流失，非但沒有實質到部落族人受惠，更令原住民感到生存 權受到嚴重威脅值得探討。。

BOT 案在原住民族之傳統領域規劃設置，並不符合地方經濟發展的期望，背 離了原住民部落主體建構，集體經營管理機制，邁向「共有、共治、共享」合作 模式為目標，政府在大力推展觀光的前提下，將國有土地採 BOT 公辦民營模式承 租給財團，年限長令人詬病導致國有土地走向「私有化」，在整體「經濟開發」

與「自然生態保育」間，並沒有建構在等量齊觀均衡發展的政策平線上，導致東 部形成失衡的現象對自然景觀、生態的破壞、部落族群文化、生活衝擊甚鋸，值 得政府正視國家政策的發展上，不可忽視族群的特殊性和差異性，採取政府與部 落合作模式的思維，排除「財團集資營利」為導向錯誤的決策的方法及選項，較

符合部落主體發展整體族群受惠的方案。

在花東原住民族地區之「傳統領域」的政策概念，是依據原住民族基本法的 相關法源和精神，尋求「政府與部落共同經營合作模式」為導向，在都蘭灣 BOT 發展方向並非整體受惠為財團量身訂做為利己導向，傳統領域發展目標為部落族 人整體受惠為導向，具有「濟弱扶傾」的核心價值。BOT 案採公辦民營的機制，

因整體運作模式與設計，易變項成為圖利財團將國有土地「私有的」的政策。

(二)、BOT 案：民間興建(Build)及營運(Operate)之後移轉(Transfer)給政府。在研 究 BOT 案是否符合多數族群整體利益，社會公平正義原則，這是值得探討有待評 估，BOT 開發案在都蘭灣對於部落，傳統領域因將經濟開發帶來衝擊，對未來「部 落自治」發展的影響甚鉅，BOT 開發案對於當地社會、文化的衝擊，對於生活的 影響，對活動空間的設限，對自然生態的破壞，部落及地方整體發展目標的影響，

利弊得失評估與探討。

(三)、部落與政府 OT 案合作模式：政府興建完工後給部落共同規劃、政府投資興建 完成，委由部落主體機構營運(Operate)，營運期滿即將移轉(Transfer)給原住民 族自治政府，營運權歸還自治政府。

BOT 案符合多數族群整體利益，社會公平正義原則，這是值得探討有待評估，

BOT 開發案在都蘭灣對於部落「傳統領域」的回復、發展、所帶來的衝擊和未來發 展的影響，BOT 開發案對於當地社會、文化的衝擊，對於生活的影響空間的設限，

對自然生態的破壞，對部落及地方整體發展目標的影響，做一利弊得失評估與探 討。

(四)、都蘭灣：Etolan 阿度蘭取名，以近代日治「都巒社」腹地命名，中間海名 Kafitayan 具有代表性，從 kasasikolan「海洋說」小野柳：阿美語意回頭分流之意。北 至 Pacifalan 都蘭鼻、Cikayakayyai 為「海洋文化」的起源，從遠處遙望 Malatow 都蘭山「太陽神」為都蘭阿美聖山、Apagan（劍山）cilonagan（牛池）、

Ciwidian(北郡界)、Sawaalan、(五線)、Ciwuwayan(都蘭林場)、Takidis(舊 埔西麓)為阿美族「高山說」山林文化之發源地，高山山林說 Pacifalan 都蘭

鼻、Folakfolak 衫原灣。從加路蘭 Misiekol 回頭朝晀望美麗的山海情景，都 蘭灣所建構的阿美族部落主體文化，由南至 Falaraw 馬蘭、Kakawasan 富崗、

Pasawadi 富崗、kaloloan 加路蘭、Folakfolak 刺桐、Likiliki 利吉、Eytolan 都蘭、Paanifon 巴尼豐所建構，形成大都蘭灣「阿美族山林海洋文化」。

第四節 研究範圍與限制

本研究實施中盡可能排除相關問題困擾，但仍有些無法避免及掌控的因素，分述 如下：一.相關文獻資料的取得不易。二.由於幅員遼闊，受到人力、時間、物力的限 制，以花東原住民族地區而言，都蘭灣部落原住民、在地漢民族居民、地方人士、學 者專家、公家機關單位主管成員、學校團體教師、學生、外來遊客為訪談對象，研究 群體與代表均有限，推論之結果也受到限制。

第二章 文獻探討

本文所探討的都蘭灣阿美族傳統領域包括都蘭鼻、美麗灣渡假中心 BOT 開發案，

台灣從 1989 年開始推動 BOT 案運作模式，公營事業民營化、公共服務外包與民間參 與公共建設頭資，建構政府與民間企業合作的關係，BOT 開發案「由民間機構投資興 建(Build)及營運(Operation)，營運期間屆滿後，所有權移轉(Transfer)給政府，這 是 BOT 案的運作模式機制。

第一節 BOT 開發案、規劃與動機 一、BOT 開發案規劃的動機

(一) 、透過民間企業雄厚財力，紓解政府財政負擔。

(二) 、利用企業有效能經營管理能力應用在國家經濟發展上。

(三) 、結合民間資源提升國家經濟實力。

二、BOT 開發案政策運作導向模式

BOT 開發案的誘因：(一)、政府財政緊縮減低負債，為加速國家公共建設經濟發 展，注入財團企業資金投資發標，減低興建經費縮短施工。(二)、引進民間企業專業 知能、經營團隊的創造力，提升興建營運效率。 (三)、結合民間機構、分擔專案風 險與責任，爭取民間機構合理的利潤，不增加財政的負擔下，提供品質良好的公共服 務。(四)、對於企業合約期滿後轉移為政府所有，化解政府人事運作的不足，BOT 政 策在本質上符合政府經濟發展治理的原則。

三、BOT 開發案政策的風險與詬病

在 BOT 開發案由於欠缺運作的經驗，實質投標的過程資訊不足產生許多不確定性 的因素，無法確定實質的價格標決標，對於部份投機之業者團隊，往往企圖圍標卡位，

再於得標後改變特許條件與政府單位討價還價，得標團隊若政商關係良好，公部門對 得標者之需求只能盡力配合令人詬病，民間參與公共建設面臨風險如下幾點：

(一)、土地變更地目取得、環境評估、融資短缺、完工不符規格，逾期完工、成本嚴 重超支、完工品質重大缺失，對營運、財務分配、民眾的抗爭等，不預期的變化無法 評估，直接影響 BOT 開發案政策的發展。

(二)、民間企業融資機構要求周全，擔保措施、降低融資額度，導致業者再尋求更多 資金籌措，政府對 BOT 案提供還款擔保，融資機構之評估與監督設限門欄降低，政府 提供業者政策性的貸款、強化融資機構貸款之信心，透過政府投資等機制來分擔業者 的風險，政府對於 BOT 開發案貸款提供保證，這項設計完整嚴格監督特許公司交易的 機制。如以高鐵、高捷乃至於美麗灣為例，都是政府出面提供貸款保證直接大量出資，

卻無設計嚴謹而較重之「課徵責任」機制，來監督民營公司，導致 BOT 開發案出現嚴 重的圖利弊端與缺失引來民怨。

(三)、綜合上述 BOT 開發案政策治理發展目標：1、削減公共支出、將市場激勵機制 與私部門管理引進公共服務。2、講究效率、強調政府與民間、公部門與企業合作與 互動。3、惟反對 BOT 開發案者認為不應由不可信賴、唯利是圖的私人企業，代替政 府提供公共服務，許多 BOT 案政策也都看到資金與權力掛勾。4、BOT 開發案甚至被認 為是「假民營」，政府與企業掛勾裁判兼球員角色，不但無法取得更高的效率，也無 法避免綁標、圍標、經費浮濫、施工品質不當等弊端。無法釐清權責及監督責任的區 分。

(四)、惟有運作完善的政府，才能釐清權責獲得民營化的理想目標，若政府行政效能 不佳、公共管理能力低落，BOT 開發案必然漏洞百出，甚至產生利益追逐與權力掛勾 的結果，導致敝端叢生缺失層出不窮，如台灣高鐵、高捷與 ETC 弊案的發生，就讓政 府面臨一些違反公益、平等原則及行政倫理程序面臨嚴重挑戰，影響社會正常和諧秩 序，對 BOT 案開發案政策發展值得政府、業者「產官學」界省思。

四、BOT 案是「自由經濟」政策的產物

政府的政策為滿足地方經濟發展，大量引進民間力量以 BOT 案方式發展，但開發 案位置在原住民地區多元族群生存悽息，部落之傳統領域的範圍，設置建築主體工程 及營運範圍若破壞了「自然景觀、生態保育」原則，註定引起軒然大波遭受民眾和原 住民強烈抗爭反彈是必然的，如東海岸都蘭灣杉原海灘美麗灣飯店、三仙台旅館區日 前悄悄完成了 BOT 簽約儀式，都採 BOT 興建渡假大飯店，原住民族地區任何的開發案，

政府應尊重原住民族基本法的精神，充分與原住民族協商對話有具體的配套機制，設 立「原住民族保護區」的規劃，再談開發比較周延的思考與正確的政策方向。

原住民族傳統領域土地的規劃及編定，須建構「部落保護區」的設立，經濟發展 是無可避免，須化解衝突與紛爭。從東部原民族地區化為平地行政區，沒有劃編「原 住民族保護區」，破壞了原本完整的部落地圖區域嚴整性，這是土地流失的主因之一 (Alan,2012)。就當地部落的主體性來比較，山地原住民族比平地原住民更具凝聚共 識和力量，原漢混居於部落是因素，導致於族群間關係鬆散後沒有具體的組織力量，

來做為政府間的窗口和經營團隊，部落協會林立的結果力量分散，協會組織基本上僅 是會員利益為導向，部落主體意識及核心價值不見，經營的方向及發展目標忽左忽 右，對於「部落公共造產」的規劃有衝擊，在「社會公平正義」這區塊令人質疑 (fotol,2012)。「經濟自由化」後產生利益分配上的矛盾，政府、財團、部落間產生 拉鋸不和諧的現象，探究原因是政策的失衡、對弱勢族群文化的衝擊、利益分配不均，

的現象如 BOT 開發案「重財團輕部落」，整體受惠者是財團無視部落的公共利益，這 是原住民族群是無法接受的(panay,2012)。

部落「公共造產」的機制是尋求部落與政府合作模式，先統整部落的組織主體建 構，部落的「經營團隊」若不健全，又如何去面對專業開發部落產業，做為部落與政 府談判協商的窗口，有鑑於此反思「部落協會」林立，試問協會理監事的運作模式能 代表部落主體?部落與社區如何區隔?原漢各自為政的現況，部落主體的建構衝擊族群

的未來生存及民族永續，唯有回歸傳統部落族群的頭目、社會組織年齡層、各氏族、

各教會、各協會、同鄉會組成「部落自治議會」，這才是「部落主體」核心。

五、BOT 案經濟效益的價值不符合社會公平正義原則

從經濟發展整體立益探討 BOT 開發案民營化的發展，受惠者為政府、人民、社會、

部落、財團業者、消費大眾何者為是，規劃設計的過程須有「政府最大的謹慎、民間 最大的參與、社會最大的支持、人民最大的受惠、部落最好的夥伴」為基本原則，融 入公共政策整體利益才符合「投資報酬率」經濟效益。

(一)、策略聯盟的經營模式

若企業攏斷式的「經營的主導者」角色變成為「合作的參與者」，公共政策的發 展是全民「共同經營權」來規劃，從 BOT 開發案「回饋機制」去修正、從現行的 BOT 案「經營權」的設計來調整，經濟效益的是多層面顧及「地區性的質量性、文化的特 殊性、族群的多元性、開發後的衝擊性、社會的可受性」，換言之「企業是要善盡社 會公益的責任、創造地方發展就業機會、促進偏遠地區保護弱勢族群的權益、建立部 落生活文化的尊重及利益共享的新合夥關係、環境保護自然景觀維護再造優質生活品 質的企業理念」，BOT 開發案是建構在政府、企業、社會人民雙贏策略為目標，如無 法達成是項目標，BOT 開發案的設計規劃、興建發展、永續營運，在原住民族地區將 面臨社會爭議註定失敗(Fotol,2012)。

(二)、政府的觀點講求的應該是地區性整體發展、經濟效益和人民受惠為導向策略目 標，與業者只專注在於財務的收支利益是不同的，若政策的發展會讓人民沉受更大的 痛苦指數，政府將面臨更重的抗爭壓力和人民的不信任感，基本上 BOT 案是可以轉為 OT 案，透過 OT 案角色扮演轉移整體都受惠，取決於政府的決策和智慧。舉例美麗灣

渡假中心開發案興建角色由財團業者轉為政府所興建，營運的權益角色由企業財團轉 為人民共同經營，未來發展政府與人民建立「共管、共享」機制，政策發展是永續的。

六、BOT 與原住民傳統領域

在原住民族地區推動 BOT 開發案，由於所持的立場與角度不同，就會衍生許多衝 突。以政府的立場來看，由於財政逐漸出現困難，無法完全配合現今日益增長的都市 計畫及社會福利需求，因此公部門逐漸引進民間單位配合參與相關計畫與建設，於是 公私合夥變成為一必然的趨勢；以部落原住民族的立場，傳統領域是原住民族重要的 自然資源，如何擅用有限的山林大海土地自然資源與管理方式，成為政府與社會大眾 重要的課題，土地是原住民族延續部落文化及凝聚部落力量的根本，部落周圍的植 物、溪流、山林、海洋，是原住民與大自然結為一體的依憑。政府積極協助原住民各 部落進行傳統領域的調查：包括調查舊部落、舊部落周邊耕墾地、傳統守獵區、祖靈 地等傳統領域，運用地理資訊系統(GIS)、衛星定位系統 (GPS)等調查及測定其確切 位置，並傳統地域名稱的回復，讓原住民擁有土地權以遂行「民族自治」，確保原住 民族未來能在自己的土地上得到包括自治權、土地權、財產權，自然遺產與資源、生 物技術和生物多樣性等知識財產權等利益。原住民族基本法規定，只要政府或私人在 原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮詢並取得原住 民族同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族之土地及自然資 源利用時，須與原住民族諮商、取得同意。

(一)、政府於「原住民族地區」設立公共造產建立「共管機制」

劃設國家公園、風景特定區、林務區、生態保育區、遊樂區、經濟開發區，「應 徵得當地原住民族同意，這是部落主體結構設立「部落議會」才能與政府對話協商進 而建立「共管機制」，政府與部落在平等互惠的基礎下，進而未來發展「部落自治」

的目標；但政府對於部落「共管機制」依然抱著觀望消極的態度，沒有建構部落共治 的政策，依原住民族基本法的立法通過與施行，這是國家對於台灣所有原住民族群地 位的肯定與認同，也表示著原住民族族群地位的提升，但政府並無視原住民族基本法 立法的精神，如台灣正名應該還原住民族基本的尊重，但原住民族正名原「台灣人」

具有代表性名詞已被「閩南人」所取代。

(二)、部落沒有「保護區」將淪為失根的民族

調查訪談的過程中發現，在依山傍海的都蘭灣，同樣面臨人口流失的情形，由於 經濟的需求土地受外來漢人的睛睐，沒有危機意識的情況下，回部落的年輕人口中仍 以務農為主，或僅是打零工為生，對務農者家中子弟村落沒有可供養家受薪的機會，

外來移民人口與社區群落互動少，移民較喜愛居高臨下或近海邊自然景觀優美之處，

購地資產，對於沒有憂患意識的原住民賣地來改善生活，這是災難的開始，農地賣了 但周邊一大片的國有土地「傳統領域」也隨之讓渡賤賣，拋棄承租權這是土地流失的 起始，花東土地成為商品賣來賣去愈炒愈大，從中取得利益頗符合資本家財團玩弄經 濟炒作的策略，但對於弱勢族群而言，這是把生存權拱手給財團，有些原住民從事代 書工作，也為賺少許的作業手續費，協助企業家買賣土地，阿美族都蘭聖山、聖地周 邊之國有土地，假藉宗教之名轉賣給財團，這是民族的悲哀，這些土地的流失原住民 本身要深知反省，漢人的主流社會的價值，導致政府沒有認真的思考弱勢族群，政府 是漢人的政府，原住民地區又劃為「平地行政區」，土地、山林、溪流、海域沒有納 入保護區的規劃是政策的錯誤(komen,2011)。

具體策略與建議：「花東原住民族地區」之國有土地 「管理機關」由各政府單 位轉為「原住民族委員會」統籌管理，原住民土地增劃編政策針對現有的林班地、原 野地、河川地，集體劃為部落「共有、共治、共享」而非放領給個人，否則又重蹈覆 轍土地依然成為商品而流失，換言之「使用權」給部落族人「管理權」給原住民族委 員會，未來部落自治給「自治政府」統籌管理，原住民族才能永續，土地守住「文化 及自然資源」才能守護，原住民族沒有保護區的設立與規劃，50 年後原住民族族群，

恐淪為被同化的民族自然消失於無形。

(三)、BOT 案破壞海岸自然原貌景觀須顧及族群生活與生態

2005 年台東縣政府為推展休閒觀光產業，改善地方財政窘境為考量，將杉原海水 浴場採 BOT 給美麗灣渡假飯店，該渡假村主體結構建高為 19.9 公尺地下一層地上五 層屋圖二層總樓地板面積為 3334.67 平方公尺，主體結構範圍與高度已超過了原有量 體的總和，在視覺上已造成對環境的壓迫和衝擊（蔡怡俊,2008）。主體建築設在海灘 上，在整體的設計地點沙岸立基並不穩固，造成安全負面的影響，原自然原貌和整個 天然景觀，已被建築物所遮蓋，東海岸(Pala/niyalo no pasawadi)東岸以海為鄰優 勢的自然景觀，因劃為國有土地各級政府分蝕持有所致，土地公共政策上導致於各自 為政無統一的「保護區」設立與管理機制，在無整體的規劃設限的情況下，東部發展 條例土地鬆綁政策，BOT 開發案林立國有土地「私有化」的現象更為嚴重，東海岸最 美的是自然原貌，東部依山傍海自然景觀將因政府沒有整體宏觀規劃，被 BOT 案所替 代遭致人為的破壞，50 年之後的東部自然景觀將消失於無形，政府的立場和執行公權 力的決心已不復見，所看到的是與財團同一口氣為 BOT 案背書，對部落的整體利益視 而不見，部落與環保團體已向法院提告美麗灣公司違法破壞生態，法院也已赫令業者 停工，但台東縣政府無視它的存在，竟然還核發建照同意業者繼續施工，無視民眾的 反對聲浪，政府的立場令部落族人完全不相信能守法。

綜觀族人的意見，在「經濟利誘和生態保育」兩者間難以抉擇，部落民族的核心 價值須永續發展，如何等量齊觀均衡發展值得評估探討，都蘭灣傳統部落及氏族聚落 處：Falagaw 大馬蘭、Likiliki 利吉、Pasawadi 富崗、kakawasan 石山、kaloloan 加路蘭、kilam 漁場、Fulakfulak 刺桐、Fasiyawan 北岸生態社區、Kanalisanlisan 郡界、Ciwidian 北郡界、Fafikian 新蘭、Kunkunnan 魚橋、Etolan 都蘭、Paanifon 興昌等阿美族人，原為生命共同體以海洋維生，崇尚大自然生活空間不習慣被約束，

上山狩獵採集野菜、下海捕撈漁群是傳統的生活習慣，北岸的生態禁漁區為新住民漢 人及平埔族居多，從事各項生意，生活條件優渥，比較有經營管理的概念，也聘請專 家學者協助規劃禁漁區，符合生態保育的概念，但同樣與財團心態想要佔海為王、封