研究背景與研究動機

本研究為探討 BOT 案對原住民都蘭灣傳統領域、生活、文化、空間衝擊，本章共 分四節，第一節研究背景與研究動機；第二節研究目的；第三節研究方法、範圍對象；

第四節研究價值與限制。

第一節 研究背景與研究動機

本研究也探討都蘭灣之 Pacifalan 都蘭鼻、FulakFulak 杉原 BOT 開發案實例過程 與結果，造成財團、政府與部落間零和抗爭的局面，筆者對於 BOT 開發案政策適合於 高度開發人口密集地區，因勢利導多數群體都受惠，符合 BOT 開發案的發展，但對於 具有多元文化之原住民族，其中南島語系 11 民族皆分佈在花東地區而言，自然原貌 遭受破壞，對自然生態永續發展嚴重衝擊，少數既得利益者攏斷了多數人利益的政 策，採用西部經驗、漢人的思維，強勢介入整個經濟發展，並不尊重多元族群發展目 標，社會公平正義原則。

國家政策的發展：如何在「經濟開發及自然生態保育」間，「等量齊觀、均衡發 展」同等重要，舉例花東原住民地區政府規劃「東部發展條例」，衝擊到「原住民族 花東自治區」的設立與願景，為維護「傳統領域與自然生態」的發展，須找尋「政府 與部落」合作模式，進而達到雙贏策略。

一、修正「地方制度法」，設立「花東原住民族自治區」

探討原住民族傳統領域及自治議題，從調查報告、分析乃至於「傳統領域權、土 地集體權」釋放的爭議，對於原住民族自治發展政策，處於弱勢被支配的角色，原住 民族地區之行政區域劃分能打破「平地與山地」的區分，將現行國有土地管理單位：

國有財產局、交通部東管處、林務局、退輔會、海巡署等，在「原住民族地區」多頭 管理機關之不正常現象，應將土地管轄權統合轉交給「原住民族委員會」是可行合理 的方案，如「花東自治區」的願景設立為例，須突破現行的地方制度法：(一)、「原 住民族委員會」的位階跳脫現行政院隸屬下的次級單位，而是與行政院併行同等級關

係的獨立自治單位。(二)、「花東原住民族地區」現行「土地管理權」移交給原住民 族委員會管轄，未來自治後轉交給各級自治政府及部落自治議會「管理及使用」，進 而達成永續發展的目標。

政府於 2000 年(民國 89 年)公佈實施為「促進民間參與公共建設」Private participation in infrastructure Projects)機制，社會經濟發展加速邁向另一個新的里程 碑，帶動國家經濟競爭力，BOT（Build-Operate-Transfer）開發案，成為民間參與投 資公共建設的方案，然而政府 BOT 開發案政策主軸，並未考量原住民族地區，整體 族群「文化的特殊性、生活的差異性」，原住民族與漢人經濟能力，本質上具存在嚴 重「貧富差距」懸殊的問題，融入整體發展的需求性，促使政策發展無法讓多數原住 民族族群所接受，具統計分析如部落族人對 BOT 開發案的支持度僅佔 4.8％值得探討。

舉例在阿美族群都蘭灣部落之傳統領域 BOT 開發案，現已興建幾近完成的 1、

Fulakfulak 衫原「美麗灣渡假中心」。2、Pacifalan 都蘭鼻原規劃設置飯店。3、Kanalesip 黃金海岸渡假中心。4、Ciwuwayan 都蘭林場東海岸渡假中心。5、kilam 娜魯灣觀光 飯店。6、Pisafagan 漁場港口遊憩設施。7、Kalonkogay 棕梠渡假開發案。8、Fafikian 小小都蘭灣區域密集式設立大型的開發案，對此開發案皆在都蘭灣阿美族傳統領域之 區域，現劃為國有土地之範圍，對於原住民族永續發展、生活領域、文化衝擊極為嚴 重，政府反思在原住民族地區，經濟開發政策發展的同時，也正視阿美族部落的主體 性設置「傳統領域保護區」的規劃，讓政策發展促成部落集體共同受惠之經濟模式，

符合「原住民族傳統生活模式」的概念，採取「部落與政府合作模式」專案 OT 機制，

守護「自然環境、生態保育」，同時也提升部落經濟發展，進而建構「共有、共治、

共享」族群集體受惠的機制，也顧及對於部落「文化發展、遺址保存、部落主體、民 族永續」，符合政府對原住民族基本法的精神內涵與尊重，對民族自治「濟弱扶傾、

人權保障」政策的承諾，BOT 開發案的「經濟模式」對部落主體造成極大的衝擊，究 竟何種「經濟政策」能建構族群永續發展是筆者的研究動機之一。

BOT 是政府將公共建設，由民間出資興建(Build)，興建完成後營運(Operation)，

經營一段時間後，再將所有權轉移(Transfer)給政府，但國內 BOT 開發案實務經驗不 足，往往資金短缺不足的情況下仍然須政府背書茲向銀行長期借貸，但較遺憾的是整 體經濟發展受惠者不是當地族群和人民，由財團集體壟斷獲利經濟模式這是令人詬 病，以整體發展實質受惠角度評估而言，這並不符公平正義原則、成功案例實在有限，

如美麗灣渡假中心開發案、都蘭鼻開發案引發了部落族人及環保團體、藝文界團體及 各學界的抗爭和討論，皆是反對「BOT 開發渡假中心」的設立，若政府在經濟發展政 策能改變模式和方向，以部落集體受惠經濟模式為導向，原住民族社會早有傳統「公 共造產」的經濟型態，在原住民族地區依「原住民族基本法」的精神內涵，規劃「部 落與政府」公共造產設置合作模式，依民族意願設立「原住民族自治區」發展為目標，

將現行部落調查之傳統領域設立為「原住民族保護區」及「部落經濟發展區」區隔規 範，政府正視思考採專案 OT 案(Operate-Transfer），「部落與政府集體合作模式」設立

「共管機制」做為 BOT 可行的替代方案，進而達到共治共享的目的，這是本研究的動 機之二。

有鑑於高鐵 BOT 營運模式，因私人企業財政短缺周轉不靈，終至仍由政府斥資 惡概括承受全民買單收回，因此對 BOT 開發案規劃因「人、事、時、地、物」的不 同產生不同的結果，前述 Fulakfulak 衫原採 BOT 釋出之土地及海域，均為原住民族 的傳統領域，被劃為「國有土地」又轉至「交通部東管處」地目變更又成為「台東縣 政府」所管轄，為避開環評又分割土地規定範圍內，對於政府為求落實 BOT 開發案

「土地政策量身訂做」反覆變更之舉無法取信於民，在原住民族地區政府對於土地利 用和部落權益，並沒有依「原住民族基本法」，正視部落族人的訴求，也不經政府、

縣議會、財團與部落充分諮商對話協商，就貿然簽約施工，導致政府與部落族人之間 的衝突加鉅。

政府 BOT 開發案經濟發展以效益為考量，以財團利益為導向，忽略了發展的結 果，犧牲了原住民族的集體權益，致使族人被邊緣化，部落一向敬畏大自然、守護山

林大海環境自然生態，當政府同意財團在原住民族的傳統領域，都蘭灣規劃多項 BOT 渡假中心開發案，引發「原住民族對土地、文化、生活空間」的危機意識，本研究是 從政府政策、部落的觀點、財團業者、政府、一般民眾、遊客與部落族人的立場，分 析都蘭灣 BOT 開發案對傳統領域的衝擊，為本研究動機之三。

第二節 研究目的

一、 探討都蘭灣 BOT 案執行的過程所爭議的問題，比較 BOT 案與專案部落與

二、 政府專案逐年編列預算與 OT 機制與部落合作模式做為可行替代方案，BOT 開發 案在原住民族傳統領域土地上「規劃、興建、開發、使用」，造成部落文化式 微、生活改變、自由空間的緊縮、風俗習慣的衝擊，對生活空間使用上的設限 與影響，BOT 案從審議、協商、合約及簽約等階段，執行過程所遇之重大問題與 解決方案、策略為何，探討 BOT 開發案與當地部落間互動的概況、衝突的因素，

部落的期望與業者的規劃有何落差，如何因應對策讓彼此的立場鴻溝的化解能 夠聚焦建立最大公約數。

三、 評論、觀察都蘭灣「原住民族地區」對於主流社會經濟開發的利益價值，對土 地權的歸屬取得的瑕疵，設立 BOT 開發案對部落族人的生活空間萎縮及文化衝 擊，引發原住民族的危機意識，分析當地原住民族的部落集體概念與傳統價值，

從部落族人對傳統領域的集體共識，尋求符合族群接受的政策，做為部落發展 規劃共同藍圖與願景。

四、 分析、評估原住民族傳統領域的使用概念，集體的規劃部落型「公共造產及保 護區」的設立，「部落自治」發展是族人追求的集體目標，採用「政府與部落 OT 專案合作模式」機制，長期規劃、政府編列概算、由部落自主共同經營、推 動政策，做為 BOT 開發案之可行替代方案，設立部落「公共造產」才能達到「共 有、共治、共享」的目標。

四、在花東原住民族地區試辦設立「民族自治」特別行政區，將現行調查之傳統領域 設立劃為「原住民族保護區」，並嚴謹的整的規劃「經濟發展區」的設限，時機

成熟後正式設立「花東原住民族自治區」的目標，訂定自治區法的同時也慎重的 訂定部落公約暫行條例等方案，才符合整體多數原住民族弱勢群體的期望，進而 縮短「原漢貧富差距」。

第三節 研究方法

一、研究方法

研究方式分別為「文獻分析、觀察訪談法及問卷調查法」敘述如后：

(一)、文獻分析

依據參考研究報告、論文、期刊、書籍及網路資料等文獻，進而實施蒐集、研讀、

分析與整理，對於族群、文史、遺址的研究，希望從相關的文史、土地、文化、社會 結構、生活模式、風俗習貫中，探討來龍去脈、因果關係與發展的準則與定律，以利 瞭解過去、現在和預測未來發展的基礎，筆者依持批判、分析、評論的態度，針對原 住民族傳統領域土地的概念，從研究的過程中確立目標並擬定執行計劃、訂定範圍、

蒐集資料、地圖命名、調查及觀測，透過記錄、訪談資料、統計整理，進而完成研究 論文。

(二)、參與觀察與訪談法

(二)、參與觀察與訪談法