第四章 日本反恐法制發展趨勢
第二節 反恐法案沿革
日本反恐法制的發展與國際情勢息息相關，以 911 事件為契機展開締結與反 恐有關的條約並遵守與之相關的國內法。911 事件前日本的對外防務，已藉波斯 灣戰爭頒布聯合國維和行動（Peacekeeping Operation, PKO）合作法案，從嚴格 去軍事化的憲法限制，開啟擴大自衛隊參與海外活動之安保政策，逐步深化落實 美日安保的緊密聯盟，911 事件則激發日本對美國反恐政策的亦步亦趨，開始在 安保政策轉變中添加反恐因素，俾達到日本國家正常化的目標；至於國內處理恐 怖或暴力活動例如因應東京地鐵沙林毒氣事件，日本政府 1995 年頒布「關於防 止導因於沙林等人身傷害之法律」(サリン等による人身被害の防止に関する法 律)，惟該法僅規範沙林等有毒物質之使用限制及發生損害時應採取措施等刑事 規定，算是應急對策，而非以反恐為立法目的，日本政府開始以反恐作為立法目 的始於 911 事件後。
911 事件後日本迅速締結「關於防止恐怖分子使用炸彈的國際公約」(テロリ ストによる爆弾使用の防止に関連する国際条約，2001 年 11 月締結)和「防止資 助恐怖主義國際公約」(テロリズムに対する資金供与の防止に関する国際条約，
2002 年 6 月締結)兩份國際公約，與此同時配合訂定國內法「關於防止恐怖分子 使用炸彈的國際公約之國內整備法律」(テロリストによる爆弾使用の防止に関 する国際条約の締結に伴う関係法律の整備に関する法律，2001 年 11 月訂定）
及「處罰提供脅迫公眾為目的犯罪行為資金法」(公衆等脅迫目的の犯罪行為の ための資金の提供等の処罰に関する法律，2002 年 6 月締結，日本所簽署之國 際反恐公約由第五章後述)，加強反恐措施有關的邊境管制，像是爆炸物或資金 等等，由上述立法實例可看出，日本積極搭配國內立法整備，促進簽署國際公約，
以達國際反恐合作。
911 事件讓日本於 2001 年制定「反恐特別措施法」，經三度展延後，又於 2008 年福田康夫首相時期制定「新反恐特別措施法」作為 2008 年至 2010 年之
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限時法，以擴大「支援國際合作」及「援助反恐」為目的。隨著 2020 年東京奧 運的腳步漸近，安倍首相於 2017 年通過的「組織犯罪處罰法修正案」法案說明 會上表示，新增「恐怖攻擊等預謀罪」有助日本盡快簽署「聯合國打擊跨國有組 織犯罪公約」(TOC)，加強與國際社會合作，以防制恐怖主義行為。9以下敘述 911 事件後日本以反恐為立法目的所進行的立法沿革。
壹、 反恐特別措施法
911 事件的發生被視為對國際和平及安全之威脅，並紛紛重視反恐之準備及 措施，日本在事件發生翌日即召開內閣安全保障會議，決議與美國為首的世界各 國協力合作，以對抗恐怖攻擊事件。當時日本首相小泉並於 2001 年 9 月 19 日發 表日本之緊急因應措施，其中列舉三項基本方針：10
一、認識並確保日本安全情勢，致力於對抗恐怖主義。
二、強烈支持友邦美國，並與以美國為首之世界各國攜手作戰。
三、向國內外宣示反恐決心，採取有效措施，並立即展開行動。
日本為回應聯合國安全理事會第 1368 號決議，因應恐怖主義對國際和平及 安全之威脅，決定派遣自衛隊對美軍進行醫療、輸送、補給等支援活動，並進行 人道救援，而日本作為去軍事化國家之諸多限制，勢必要制訂新的法律擴大自衛 隊派遣範圍。爰此，小泉首相宣布具體政策之後，日本政府內部即積極進行「反 恐特別措施法」草案研擬作業，並於 2001 年 10 月 5 日併同自衛隊法修正案向正 在召開臨時會議的日本國會提出，完成「反恐特別措施法」(平成十三年九月十 一日のアメリカ合衆国において発生したテロリストによる攻撃等に対応して 行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対して我が国が実
9 「安倍稱將切實有效運用合謀罪法」，中評社，2017 年 6 月 15 日，
http://hk.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=104714800。
10 外務省網站，〈「米国における同時多発テロへの対応に関する我が国の措置について」を 受けて実施する措置〉，https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/terro0109/press1005_3.html。
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施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別措 置法)之審議，並於 11 月 5 日公布生效。11
「反恐特別措施法」共計 13 條及附則 5 項，提供日本向海外派兵之法律依 據，將日本自衛隊的活動範圍擴展到所有國際公海、上空和有關國家同意的外國 領土。該法實行期兩年結束後，在 2003 年被延長兩年，之後又在 2005 年和 2006 年分別再度延長 1 年。本法第 1 條為立法目的，第 2 條至第 9 條規定對應措施作 用條件，第 10 條以降規定程序要件，有關本法之立法目的、特色及影響說明如 下：
一、立法目的
本法第 1 條為立法目的，說明日本為根絕及防杜國際恐怖主義，將積極、主 動與國際社會合作，乃訂定兩項基本原則：
(一) 為消除恐怖攻擊所帶來之威脅，對於美國、其他外國軍隊及類似組織，
日本所得採行之措施及其實施程序與其他必要事項。
(二) 在聯合國相關機關請求的前提下，基於人道精神，日本所得採行的措 施及其實施程序與其他必要事項等，以確保日本及國際社會和平與安 全。
二、立法特色
本法於第 1 條開宗明義確立反恐目的，然而不僅在第 2 條定義部分未提及恐 怖攻擊定義，通篇皆未解釋何謂恐怖攻擊或恐怖主義，另在附則說明本法提供 自衛隊支援聯合國的反恐行動一項法依據，自施行六年內失效，但若認為在該 日期之前沒有必要實施反措施，則應立即廢除；從數次延長結果來看，日本反
11 條文參閱：內閣官房，〈平成十三年九月十一日のアメリカ合衆国において発生したテロリ ストによる攻撃等に対応して行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対 して我が国が実施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別 措置法〉， http://www.cas.go.jp/jp/hourei/houritu/tero_h.html。
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恐法應是行之有效。12日本反恐法制之主要特色，有以下幾點:
(一)限時法。
(二)對外與日本國防軍事之國際政策結合。
(三)對內與強化地方與國家及民間防衛、緊急災難體系與其處理等總動員機 制整合。
(四)作為母法配合反恐行政計畫強化入出國管理及情報蒐集事項。
從「反恐特別措施法」立法過程來看，日本係針對美國以及聯合國安全理事 會決議之反恐要求，配合提出此一因應法案。從規範內容來看，「反恐特別措 施法」主要是提供以美國為首的多國籍部隊之救難或搜索救助、難民救助、以 及後勤支援等措施，其中並未論及恐怖主義定義，不同於一般的國際反恐協定 或國內反恐法律。
綜合前述，日本因應 911 恐怖攻擊事件所做之法制調整，主要是藉此協助同 盟國美國實施國際反恐戰爭，以強化美日同盟合作關係，並且擴大日本參與國 際安全事務的空間。這與反恐大國美國對恐怖活動採積極抗制立法出發點不同，
日本對反恐立法是加強執法或應處措施保護，屬於防衛型立法。
三、影響
本法為日本加強國際合作打擊恐怖活動，喚起政府對反恐的重視，另據該法 律，日本政府在採取反恐措施時不必經國會批准，而是以召開臨時內閣會議的 形式作出決定即可，僅須在採取行動後的 20 天內報告國會。日本政府得以派遣 自衛隊前往印度洋，為美軍提供油料、水等補給，這成為日本戰後防衛政策的 重大轉折，使日本向海外派遣自衛隊合法化。
較為特別的情況是，該法案曾在 2007 年到期時延長失敗，但 2008 年福田康 夫首相時期則立即制定「新反恐特別措施法」(テロ対策海上阻止活動に対する
12 蔡庭榕，〈反恐的法律挑戰-從人權保障觀察〉，《第二屆恐怖主義與國家安全學術研討暨實 務座談會論文集》，2006 年。
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補給支援活動の実施に関する特別措置法)13補足該法之沿用，新法又稱補給支 援特別措置法，第 1 條立法目的為在尚未消除恐怖主義和其類似組織的情況下，
日本有支援並執行反恐任務的必要性。2008 年新版本僅為沿用自衛隊派遣前往 印度洋，為美軍提供油料、水等補給之合法依據，因此條文與先前舊版本並未 大幅調整，關於國會的參與，舊法第 11 條包含的國會批准條款已被刪除，另新 增新法第 7 條實施計畫中有任何決定或變更，有向國會報告之義務。
貳、 組織犯罪處罰法修正案
日本政府於 2017 年 6 月 15 日通過備受爭議的「組織犯罪處罰法修正案」14 (組織的な犯罪の処罰及び犯罪収益の規制等に関する法律等の一部を改正する 法律案，俗稱共謀罪)。有關本法之立法目的、特色及影響說明如下：
一、立法目的
本法第 1 條為立法目的，說明日本為加入聯合國國際犯罪組織防止條約(正 式名:国際的な組織犯罪の防止に関する国際連合条約；簡稱 TOC 條約)，乃訂 定「組織犯罪處罰法修正案」。隨著本法通過，日本成功於 8 月 10 日締結國際 犯罪組織防止條約。
二、立法特色
「處罰組織性犯罪及犯罪收益法」為日本於 1999 年即制定，係日本對抗組 織犯罪對策三法之一(另二法係「通訊監察傍受法」(犯罪捜査のための通信傍受 に関する法律)及刑事訴訟法部分條文修正)。15
13 新反恐特別措施法又稱為「補充特別措施法」，為 2008 年 1 月 16 日至 2010 年 1 月 15 日有
13 新反恐特別措施法又稱為「補充特別措施法」，為 2008 年 1 月 16 日至 2010 年 1 月 15 日有