第五章 日本與國際社會合作反恐政策
第三節 與重要國家之反恐雙邊合作-美國
911 事件發生後，日本當時法律並無依據可派遣自衛隊赴印度洋支援美國，
日本外務省與防衛廳（現已改為防衛省）文職官員、自衛隊軍職幹部均主張另訂 特別法以資因應。在無法律依據之情形下，日本政府依然希望內閣能同意派遣自 衛隊赴海外協助美國之反恐作戰，主要是基於 1991 年波斯灣戰爭之歷史教訓(被 國際質疑只出錢不出人) ，以及來自美國政府之壓力。911 事件發生後之翌（12）
日，美國國防部日本科科長希爾（John Hill）主動打電話給日本駐美公使小松一 郎表示：「美國勢必採取行動，日本將會被要求提供援助。」三天後，日本駐美 大使柳井俊二赴國務院拜會副國務卿阿米塔吉（Richard Lee Armitage）時，阿米
29 外務省，〈ASEAN 関連首脳会議でのテロ対策強化策の表明〉，2016 年 9 月 https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/rp/page3_001801.html。
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塔吉亦明確地表示：「我以友人的身分提出忠告，日本為了避免重蹈波斯灣戰爭 之覆轍，有必要儘速亮出旗幟(show the flag)並提出具體援助計畫。」美國政府要 求日本必須旗幟鮮明地參與美國在未來所進行的反恐作戰行動。30
日本於美國 911 攻擊事件後為因應國際局勢，遂制定反恐特別措施法，並據 予訂定相關因應計畫。從該部法律主要內容觀之，並非以規範人民為主，而是對 外旨在與日本政府長期欲推展之「有事法制」連結，針對認為需要反恐支援之國 家，給予支援活動，如救助活動、災民救援活動等，為避開憲法第 9 條之爭議，
將新法定位在係依據聯合國安理會反恐決議案之特別措施，藉以與集體自衛權行 使與否之問題脫鉤，因此嚴格說來並非反恐專法，而是基於美日同盟，所發動對 美國等反恐戰爭的多國部隊實施支援之措施法。
自 911 事件後，美國為主導的全球反恐行動以來，不僅讓美國本土未受二度 大規模恐怖襲擊，蓋達恐怖組織之傳統形式卻已正在解構，一種複雜而渾沌的趨 勢，讓全球幾乎都面臨著無差別的恐怖威脅或危害風險，恐怖組織改變傳統形式，
向經濟停滯、失業率上升、通貨膨脹失控的中東、南亞、非洲擴散，朝向國際化、
年輕社群，行動更隱密且危害能力升高；31基於美國盟友的強力號召，日本開始 進行一系列與恐怖主義措施相關的法律變更，像是 2001 年反恐對策特別措施法 (テロ対策特別措置法)、2002 年處罰提供脅迫公眾為目的犯罪行為資金法(公衆 等脅迫目的の犯罪行為のための資金の提供等の処罰に関する法律)等，針對此 部分法制支援，第四章曾略提一二。
自 911 事件後美國確定「先發制人」的反恐戰略，美方開始調整包含沖繩在 內的全球軍事部署，以便對國際恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散等無法預測的 危險進行先發制人的攻擊。日本政府也加緊腳步，在法制齊備後，以美日同盟為 名，積極援助美國進行反恐戰爭，陸續與各國簽訂雙邊反恐協議，通過雙邊和多
30 楊永明，〈九一一影響下日本新安全政策之研究〉，《行政院國科會專題研究計畫》，2003。
31 黃秋龍，〈新興恐怖主義防制的認識與創新〉，《展望與探索期刊》，第 13 卷第 3 期，2015 年 3 月。
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邊的反恐合作與有關國家交換反恐意見並簽訂合作計畫，有關日本歷年與各國簽 訂之反恐協議成果如表 4。
表 4-日本歷年反恐協議成果
日期 反恐協議
2002 年
5 月 14 日 日韓反恐協議（首爾）
8 月 6 日、7 日 日澳反恐協議（坎培拉）
11 月 13 日、14 日 日俄反恐協議（東京）
12 月 4 日 日澳反恐協議（東京）
2003 年
2 月 20 日 日美反恐協議（東京）
6 月 23 日、24 日 日俄反恐協議（莫斯科）
11 月 20 日 日美澳反恐協議（坎培拉）
11 月 21 日 日澳反恐協議（坎培拉）
2004 年
10 月 21 日 日本歐盟反恐協議（布魯塞爾）
12 月 9 日、10 日 日俄反恐協議（東京）
2005 年
7 月 1 日 日印反恐協議（東京）
9 月 21 日、22 日 日美澳反恐協議（華盛頓）
10 月 18 日 日本歐盟反恐協議（東京）
2006 年
10 月 24 日 日美澳反恐協議（東京）
12 月 8 日 日土反恐協議（安卡拉）
2007 年
4 月 5 日 日巴反恐協議（伊斯蘭堡）
6 月 5 日、6 日 日美澳反恐協議（雪梨）
12 月 7 日 日印反恐協議(新德里)
2008 年
9 月 10 日 日韓反恐協議（首爾）
10 月 2 日、3 日 日美澳反恐協議（華盛頓）
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2009 年
10 月 13 日 日英反恐對策協議（東京）
11 月 18 日 日印反恐對策協議（德里）
2016 年
4 月 18 日 日突治安反恐對話（突尼斯）
6 月 23 日 日俄反恐對策協議（莫斯科）
7 月 15 日 日韓反恐對策協議（首爾）
9 月 28 日 日中反恐對策協議（東京）
10 月 13 日 日美澳反恐協議
11 月 15 日 日中韓反恐對策協議（首爾）
11 月 23 日 日比反恐對策協議（布魯塞爾）
2017 年
11 月 7 日 日印反恐對策協議（東京）
11 月 20 日 日美澳反恐對策協議（坎培拉）
12 月 19 日 日巴反恐對策協議（伊斯蘭堡）
2018 年
1 月 11 日、12 日 日英反恐對策協議（倫敦）
2 月 19 日 第 2 回日日突治安反恐對話（東京）
4 月 11 日 第 8 回日俄反恐對策協議（東京）
7 月 11 日 第 4 回日中反恐對策協議（北京）
(資料來源：參考日本外務省網站資料，作者自繪)
美國是日本最關鍵的反恐合作國家，除美國本身是恐怖主義攻擊主要目標外，
戰後日本的安全保障體系是建構在美日同盟的架構上，日本也是支持美國反恐最 力的同盟國之一，也因此讓自己成為國際恐怖組織的攻擊對象。日本除了配合美 國的全球反恐措施之外，也與駐日美軍共同舉行反恐演練，例如，2017 年 8 月 3 日與美軍於東京都港區的美軍設施「新山王美軍中心」反恐聯合演練。此外，日 本自 2014 年起連續參加美日海軍聯合演習「馬拉巴爾」(Malabar)，並且在 2016 年成為正式成員，32與美、印二國以聯合反恐、海上救援等項目進行西太平洋或
32 馬拉巴爾海軍演習創始於 1992 年，每年舉行一次，起初只有美國、印度兩國參與，日本於 2007 109
印度洋之聯合軍演。
另外，「全球反恐論壇」是美國於 2011 年 9 月倡議下成立，是一個非政府 的多邊反恐平臺，旨於加強應對 21 世紀恐怖主義的國際架構。論壇的首要任務 的核心是促進採取戰略性、長期性辦法打擊恐怖主義及暴力極端主義意識形態。
「全球反恐論壇」可以提供政策制定者加強多邊反恐的建議，像是民用能力、國 家戰略、行動計畫和培訓等，由來自不同地區的成員提供平臺，分享經驗、專業 知識、戰略、工具、能力需求和建設計畫。從它的政策宣傳可以看出該論壇的作 用：33
一、促進有效且符合人權的刑事司法的反恐實踐 二、司法機關在裁定恐怖主義罪行方面的實踐 三、暴力極端主義罪犯的康復和重返社會
四、「打擊暴力極端主義」(Countering Violent Extremism，CVE)的多邊合作 五、以社區參與作為「打擊暴力極端主義」方法
六、「打擊暴力極端主義」教育
七、家庭在「打擊暴力極端主義」中的作用 八、防止恐怖分子綁架勒索贖金
九、及時支援恐怖襲擊之受害者
十、預防和打擊暴力極端主義和恐怖主義 十一、 在反恐背景下保護軟目標。
日本是「全球反恐論壇」30 個成員之一，2017 年 9 月 20 日第八屆全球反恐 論壇由外務大臣河野太郎出席，渠於會中表示日方十分重視恐怖主義威脅正迅速 擴展到歐洲和亞洲地區的現狀，因此將加強與主要國家合作，共同提高反恐能力。
年第一次應邀參加聯合軍事演習。
33 Global Counterterrorism Forum，〈 Political Declaration 〉，2011 年 9 月，
https://www.thegctf.org/Portals/1/Documents/Foundational%20Documents/GCTF-Political-Declarat ion_ENG.pdf.
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除了採取雙邊反恐措施外，2016 年以捐款 360 萬美元及簽署跨國協定等實際刑 度來支持反恐，例如 2017 年成為與聯合國偵查合作「聯合國打擊跨國有組織犯 罪公約」之第 188 位締結國家，展現在國際反恐方面的合作與貢獻。34
美日雙方簽訂文書方面，「日美刑事援助條約」於 2006 年 7 月作為日本首 個雙邊刑事援助條約生效，日本警察廳於 2014 年和美國簽訂「強化雙邊預防及 打擊重大犯罪協定」(Agreement on Preventing and Combating Serious Crime, PCSC)，美國國土安全部透過此協定與國際伙伴相互提供指紋資訊，並建立涉嫌 恐怖攻擊等重大犯罪之犯罪嫌疑人觀察名單。日本警察廳 2015 年出版之國際反 恐對策強化綱要說明，35此協定相較國際刑警組織，能更快取得犯罪嫌疑人的相 關資訊，日本警方亦從個人資料保護的觀點，加入該資訊系統防止濫用之機制。
此外，為強化警察廳下設的「國際恐怖主義緊急展開班」(Terrorism Response Team
－Tactical Wing for Overseas, TRT-2)，日本政府也通過與當地治安部門的訊息交 換及人質救援演練，強化國際合作與反恐能力。
第四節 小結
日本國際反恐政策主要透過簽署相關反恐文書來加強雙邊或多邊在司法及 情報相關之合作，以對外政府開發援助之方式援助與其經貿利益有密切關係之東 南亞各國，協助該等國家提升反恐能力，另積極響應國際社會共同合作反恐之機 制，擴展日本的外交之活動空間與地位。例如上述所提及外務省「反恐能力建構 及激進主義對策支援計畫」(テロ対処能力向上及び暴力的過激主義対策支援)中 說明，東南亞國家雖具有反恐之意願，但卻缺乏對應能力。因此，在日本經濟、
34 外務省，〈第 8 回グローバル・テロ対策フォーラム（GCTF）閣僚級会合における河野外務 大臣ステートメント〉，2017 年 9 月 20 日，
http://worldjpn.grips.ac.jp/documents/texts/exdfam/20170920.S7J.html。
35 警察庁，〈国際テロ対策強化要綱〉，https://www.npa.go.jp/keibi/biki/youkou/honbun.pdf.
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安全權益集中之東南亞地區，日本應搭建與官民各方領域之反恐平臺，支援該等 國家對應恐怖主義能力之提升至關重要。基於此一認知，日本於 2006 財政年度 啟動 6 千萬美元預算，加強東南亞港口安全等計畫項目，善用每年提供給東南亞 國家之政府開發援助預算，以協助東南亞各國提升反恐對應能力，積極尋求雙邊 反恐合作，不僅能共同防禦更能避免與東南亞恐怖主義產生共伴效應。
911 事件後，對於美國希望日本旗幟鮮明地高舉反恐大旗之期待，日方也積
911 事件後，對於美國希望日本旗幟鮮明地高舉反恐大旗之期待，日方也積