《反壟斷法》寬恕制度之施行尚有何實質障

一、多重執法機構影響寬恕制度施行的困難度

在《反壟斷法》制頒前，甚多產業監管法規已將反壟斷執法權配

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置給產業主管機構，而《反壟斷法》雖明定國務院反壟斷執法機構，

負責反壟斷執法工作，但並未規定產業監管法規之反壟斷執法權失 效，致生反壟斷執法權配置的問題存在嚴重之衝突，在執法權歸屬不 明情況下，難以設定受理反壟斷寬恕處理申請的單一機構，恐無法保 障受理機構處理寬恕決定的可預期性及標準的統一性，從而使寬恕制 度缺乏穩定的權力根基和運行機制。

二、中國大陸「產業監督官員」與「產業企業經營者」間之人事交叉 任免情形，亦影響寬恕制度執行成效。

中國大陸的銀行、信息、交通、電力、民航產業領域監管機構中，

很多重要官員均選任自被監管的企業或組織（主要是大型的國有或國 有控股公司），而有的產業監管機構的重要官員，被直接改派到企業擔 任高階主管，此種官員與企業經營者間之人事交叉任免情形¹⁴⁵，雖有利 於培養選拔有實踐經驗、熟悉基層情況之官員，以及掌握政策導向、

具大局意識的經營管理者，但從《反壟斷法》的角度審視，兩者間會 在形成「一體化」的認同感和利益格局，使監管者對被監管者缺乏採 取反壟斷執法之意願，尤其對具行政壟斷色彩之行業壟斷者，於此情 形下，自不足以對卡特爾成員形成促使其主動投案以獲得責任減免之 壓力，易致寬恕制度之規範成為具文。

三、《反壟斷法》第 46 條規定對卡特爾成員之處罰過輕，不足誘發卡 特爾成員利用寬恕制度，以減免其責任。

《反壟斷法》第 46 條規定就卡特爾成員之處罰，「責令停止違法 行為」、「沒收違法所得」、「並處上一年度銷售額百分之一以上，百分 之十以下的罰款」、「尚未實施者，處 50 萬元以下罰款」，此責任對於 大型的行業壟斷者或企業缺乏威懾力；且對於卡特爾成員之決策者，

並無任何責任予以非難，自然人自可躲於企業組織形式的背後，而毋 庸承擔任何反壟斷法律責任，而使反壟斷之寬恕制度所提供的責任減 免，無法對卡特爾成員構成誘因¹⁴⁶。

四、為解決上述反壟斷實施寬恕制度可能造成成效不彰之負面因素，

應明確規範反壟斷法與其他反壟斷單行法律時應具優先性，統一

145 如現任中國銀行業監督管理委員會主席劉明康，曾任中國銀行董事長、行長，中華人民共和國 信息產業部副部長奚國華曾任中國網絡通信集團公司總經理、上海貝爾有限公司董事長，中華 人民共和國交通部副部長翁孟勇曾任中國港灣（集團）總公司上海航道局局長，前任民航總局 局長楊元元曾任中國南方航空公司副總裁，副局長王昌順亦曾任中國南方航空股份有限公司總 經理；中國郵政集團公司總經理劉安東，是在國家郵政局局長職位上改任。

146 李俊峰，反垄断从宽处理制度及其中国化，发表于中国法学经济法学研究会 2007 年年会暨第十 五届全国经济法理论研讨会论文集＜下＞，页 407，主办单位：中国法学会经济法学研究会，

承办单位：厦门大学法学院。

反壟斷之執法權與寬恕處理決定權，強化行政法律責任，確立參 與卡特爾活動之自然人責任。

第六章 結論與建議

一、結論

中國大陸經過這麼多年的改革開放，對市場經濟的認識已經達到 一定高度，經濟發展出現的各種現象，正需要反壟斷法的立法。而任 何一個成熟的市場經濟國家和新興轉型國家，都有自身的反壟斷法，

中國大陸作為一個最大的發展中國家，也已加入了WTO，反壟斷法的 頒布，是內需也是國際化的發展要求；亦是其立法史上的一個標誌性 進步，標誌著中國大陸要以法律的形式維護和營造市場公平競爭的環 境。

對處於改革的中國大陸而言，其錯綜複雜的壟斷情勢決定了《反 壟斷法》的命途多舛，從起草到審議，歷經十三年，立法過程中的刀 光劍影和利益角逐，見證了中國大陸市場制度轉型的艱辛不易；《反壟 斷法》雖然只有57 個條文，在世界各國中可能是最短的，與歐美等國 洋洋數十萬言的法律文本比較，可能略顯簡略，但它結合中國大陸實 際國情，在實體法方面，除了禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位 和控制企業合併，還對阻礙其經濟發展毒瘤的行政壟斷行為加以規 範，在程式上明確了壟斷行為的法律責任和救濟途徑。承載著大陸幾 代人推進經濟民主進程、打破行政壟斷的決心，以及破除區域壁壘的 努力和維護公平正義、謀求民眾福利的訴求，甚至還蘊涵著實現民族 復興的努力和大國崛起的願景，而反壟斷法的立法，對於政府推動轉 型，弘揚競爭文化，倡導商業文明，捍衛經濟民主，無疑構建了一個 維護和促進市場競爭的法治初始框架。

但亦須認識到《反壟斷法》的立法通過，只是傳遞了一個信號和 理念，不能期待反壟斷法出臺後，中國大陸的壟斷態勢會發生翻天覆 地的變化，恐亦不能期待反壟斷法可以解決目前中國大陸社會的一切 問題。現其社會正處於轉型期，各種利益關係盤根錯節，利益之間的 博弈和利益集團的尋租行為非常普遍。長期的權力壟斷使行政壟斷與 體制弊端交相輝映，與利益集團千絲萬縷，與地方保護以及部門利益 盤根錯節，外資、國資、民資的利益關係非常複雜，決定了當前頒布 的反壟斷法只能是一部“妥協”的法律，所以，對《反壟斷法》尚無法 予太多期待與苛求，而應該以理性和寬容地對待《反壟斷法》的種種 不足之處，通過理念的嬗變，國民人格的再造以及利益集團力量的消 長不斷完善。

從《反壟斷法》的實施而言，因中國大陸壟斷的獨特態勢，為確 保反壟斷法實施的關鍵在於政府的轉型。《反壟斷法》用專門一章來對

行政壟斷進行規範，應是世界反壟斷立法上的一個突破和壯舉，反映 了中國大陸立法者立足國情的務實態度，同時也說明了行政壟斷已成 為中國大陸經濟發展的毒瘤和大陸社會各種問題的癥結所在。無論是 經濟壟斷，還是自然壟斷，都和以地方保護和部門分割為特徵的行政 壟斷有著天然的聯繫和耦合性，因此，《反壟斷法》實施的好壞，取決 於行政壟斷的根治，而行政壟斷根治的關鍵又在於政府的轉型和理念 的嬗變，因此，在反壟斷立法的同時，應當擴大限制政府行為的立法 工作，建設法治政府、服務政府和有限政府，這是根除經濟壟斷，保 護競爭的根本，沒有政府的成功轉型，不打破政府對資源的控制，不 抑制政府強烈介入市場的衝動（尤其宏觀調控的施行），反壟斷將永遠 是一個“不可能完成的任務”。

從立法而言，《反壟斷法》的通過，只是健全競爭法制的一小步，

從發達國家的法制變遷的歷史可以看出，反壟斷立法在任何國家都不 是一勞永逸的；大陸的《反壟斷法》只是規定了反壟斷的一些基本原 則和制度，其實施取決於一系列配套法規的制定，恐不是一朝一夕可 以完成的，即對於即將建立的反壟斷委員會和反壟斷法執法機構而 言，在這些方面任重而道遠。

總之，中國大陸《反壟斷法》有其明顯的階段性、侷限性，但不 可否認，這部法律的頒布，體現了大陸社會主義市場經濟建設的進步。

對於大陸致力於公平、開放競爭市場之經濟環境，所為之經濟法制的 建立與努力，應予正面與高度的肯定；我們亦有理由相信，中國大陸 的《反壟斷法》必將在市場經濟體系中發揮其應有的作用，而與其市 場經濟體制共同成長。

二、建議：

（一）現行中國大陸並未將規範國家宏觀調控行為之《宏觀調控法》

列入立法議案，為確保行政機關依法行政，及避免國家過度干 預經濟之虞與落實建設法治國家理念及憲法第15 條完善宏觀調 控之規定，及確保行使宏觀調控的正當性或合法性，宜速定宏 觀調控法。

（二）《反壟斷法》須與其他法律手段相結合，建立一套包括公司法、

稅法、勞動法、合同法、招標投標法、國有資產管理法、消費 者權益保護法、反不正當競爭法等法律（均對市場機制有校偏 作用和維持社會公平的功能）在內的完備市場經濟法律體系，

以維經濟改革的成果；同時，亦應儘速擬、修訂相關配套之法 令與措施。

（三）壟斷協議部分：

１、宜提高壟斷協議之罰責，始能遏阻卡特爾事件之發生及確保寬 恕制度之功效。

２、對於壟斷協議參與之自然人亦應科予法律責任，《反壟斷法》對 壟斷協議始有相當威攝力。

３、為提高寬恕制度之成效，除現行《反壟斷法》第46 條第 2 款減 免其行政責任外，應可考慮減免其民事責任。

（四）經營者集中之申報審查部分：

１、審查時間宜縮短，始能配合瞬息萬變之經濟變化及減少執法成 本。

２、可酌採正式聽證之方式，較能保障申請人程序權。

（五）根除行政壟斷部分：

１、除據反壟斷法之禁止性規定外，宜緊密結合中央與地方政府機 構改革、政府職能轉變與反腐敗等措施。

２、宜提高反壟斷執法機構層級，以有效處理行政壟斷案件。

３、宜修訂《反壟斷法》第3 條壟斷行為之立法解釋，將行政壟斷 行為納入規範，反壟斷執法機構始能依該法實施行政調查程序。

３、宜修訂《反壟斷法》第3 條壟斷行為之立法解釋，將行政壟斷 行為納入規範，反壟斷執法機構始能依該法實施行政調查程序。