行政壟斷之意涵

第一項 行政壟斷概念與成因 第一款 行政壟斷概念

行政壟斷又稱行政性壟斷，亦又謂行政性限制競爭行為，是指行 政機關及公共組織濫用行政權力排除、限制市場競爭的行為，除具有 壟斷一般特點外，其維護的對象，多為地區或公部門之利益；這種壟 斷在資本主義市場經濟體制下，經濟學者認此多是基於公共利益的考 慮，而必須採取的壟斷措施，係屬合法的，故對之無過多關注，甚沒 有直接明確提出「行政壟斷」的問題，因此，此概念的出現與受關注，

係於當代特定國家、特定時期、特定經濟背景下之產物；而此概念於 中國大陸的出現，與經濟體制由傳統計畫模式向市場經濟模式的過渡 有密切關係，據大陸學者之考證，該詞在大陸的使用最早出現於經濟 學家胡汝銀博士

1988 年所著「競爭與壟斷：社會主義微觀經濟分析」

一書中¹¹⁸；該作者認為「在傳統的集權體制下，中央通常以無所不包 的指令計劃，既控制著宏觀經濟變量，又控制微觀經濟活動。特別是 在微觀層次上，國家對企業實行財政統收統支，產品統購統銷，勞動 力和物質技術統一分配等方法，直接控制企業的投入和產出，從而統 治著整個社會的生產和流通，形成了一種絕對壟斷的局面，這種壟斷 基本上是通過行政手段和有嚴格等級制的行政組織來維持的，為了便 於與一般市場壟斷相區別，我們把他稱為行政壟斷」¹¹⁹，故其意指計 劃經濟體制下國家對經濟生活的全面統制。

而法學界對此定義較有代表性的觀點有三種，其一，認為行政壟 斷是指政府濫用行政權力限制競爭的行為¹²⁰；其二，認為行政壟斷是 指各級地方政府和經濟主管部門運用行政權力，排除、限制或干涉本 地區、本部門企業間及它們與其他地區、部門的企業間合法競爭的行 為¹²¹；其三，認為行政壟斷是指國家運用公權力實施並保護的排除或

118 郑鹏程，行政垄断的法律控制研究，页 11，北京大学出版社，2002 年。

119 胡汝银，竞争与垄断：社会主义微观经济分析，页 48，三联书店，1988 年。

120 王晓晔，「社会主义市场经济条件下的反垄断法」，中国法学，第 2 期，1997 年。

限制競爭的行為¹²²。

現實生活中，行政性壟斷有著多種表現形式，並且按照不同標準 可以有多種分類。例如：按照實施行政性壟斷的行政行為的依據，可 分為有形式上法律依據的或無法律依據的。前者由有關行政機關發布 了通知、通告或部門規章，或甚至行政性法規、地方性法規，該行政 行為正是依據這些形式上法律實施的；後者則僅憑某些機關內部決 定、領導人講話、指示或暗示、默許等等。如果制定了指令、鼓勵或 允許行政性壟斷的行政性法規或地方性法規，則該制定法規的行為，

屬於抽象行政行為；而具體實施行為則是具體行政行為。從行政性壟 斷行為效力涉及的範圍和領域分析，有些是地區性壟斷(地區封鎖) ， 有些是部門、行業性壟斷，也還有些是特許某個或某些特定經營者進 行壟斷。按照行政部門是否參與經營和分配壟斷利益，則可以分為：

有些是行政部門只是強令、鼓勵或允許經營者實行壟斷和獲取壟斷利 益，行政部門並不參與直接經營和分配壟斷利益；有些則是行政部門 還直接參與經營和壟斷利益分配，除接受企業賄金、回扣這種方式外，

他們有的還組建“行政性公司”或者其他實體，把本來屬於自己公共職 能範圍的事務分出去，由其組建的該實體從事壟斷性經營和盈利活 動。此外，從壟斷方式來看，行政性壟斷形式則可以分為行政限制市 場准入、行政強制交易、行政強制企業聯合等種類。其中行政強制交 易，包括行政機關指定消費者購買特定企業或者特定品牌的產品，為 壟斷目的的行政性限制價格，強制搭售或採用其他不正當交易方法 等。深入研究和準確把握行政性壟斷的概念、特徵和各種表現形式，

有利於反壟斷立法準確進行規範。在法律條文設計上可以採取概括式 與列舉式相結合。在列舉表現形式時，突出幾種主要的、最具代表性 的。例如上述說的屬於抽象行政行為或具體行政行為的行政性壟斷行 為；行政機關的限制市場准入(即地區封鎖、部門封鎖和不恰當特許經 營) 、行政強制交易、強制企業聯合；行政機關除實施行政行為外還直 接參與經營並獲取壟斷利益等，可以加以列舉。

第二款 行政壟斷成因 一、行政壟斷一般成因

行政權力作為權力之一種，從其本質言，其源於一般民眾（含市 場主體）的「權利」，並應當為「權利」服務，但行政權力是由具體的 行政主體和具體的行政人員行使的，渠等為國家行政權力的代表雖有 其特殊的地位與要求，但同時在許多情形下他們也是一般社會組織和

122 王 旸，「论反垄断法的一般理论与基本制度」，中国法学，第 2 期，1997 年。

個體，不可避免地存在自身私的利益，當組織利益、個人利益及權力 所代表的公共利益相互衝突時，如無有效之監督與制約機制，權力的 擁用者不可避免地會將「權力」的行使「私人化」（即從個人或組織利 益出發，而非以公共利益出發行使權力），以實現其個人的「私利」目 的；同樣的，企業作為一般市場主體，趨利性（即通過各種途徑獲得 經營利潤）是其一般本質，而通過行政力量等外力的干預獲得市場活 動中的壟斷地位，從而攫取超額利潤，無疑是實現其趨利性本質的一 個捷徑，而當行政權力的私人化和市場主體的趨利性相互結合時，雙 方主體都能獲得自身利益，即市場主體通過行政權力實現控制市場，

獲取超額利潤的目的，從而實現其趨利性；行政組織和特定行政人員 則通過市場主體的利益返還或預支，實現其作為一般社會組織和成員 的「私利」目的，使行政權力的行使偏離公共利益而成為私人利益服 務的工具，最終導致行政性壟斷的生成¹²³。

二、中國大陸行政壟斷成因

行政性壟斷中國大陸甚為普遍，許多學者從不同的角度分析成 因，大致區分為三說：

(一) 體制說：認中國大陸現處經濟轉型時期，舊的計劃經濟體制的一 些管理方法一時不能完全消除，甚至在一些微觀領域指令性計劃 還在不同程度地作用，政府干預微觀經濟的現象尚普遍存在，從 而地方政府與地方企業或行業主管部門與該行業企業結成利益 共同體限制競爭，提供了客觀條件；且在此過渡時期中央逐步放 開經濟管理權限，所放之權限往往為部門或地方變相截留，從而 由傳統的國家壟斷，轉向以地方和部門行政權力為依存的地方壟 斷或部門壟斷，由此構成了當前行政性壟斷存在的客觀基礎¹²⁴。 (二) 行政權力濫用說：認行政性壟斷的本質，表現為行政機關濫用行

政權力，而中國大陸之所以流行，係因存在行政權力濫用滋生之 條件，主要表現就是政府干預主義行政意識、利益配置不合理社 會經濟、執法分散主義的法制與權利、義務不對稱的法權¹²⁵。 (三) 綜合成因說：此說認為行政性壟斷的產生，是由多方面原因造成

的，主要原因歸結為三方面：

1、歷史上遺留下的官商不分的傳統，是行政性壟斷產生的文化 根源。

123 郭宗杰，行政性垄断之问题与规则，页 48-49，法律出版社，2007 年。

124 王 旸，「论反垄断法的一般理论与基本制度」，中国法学，第 2 期，1997 年。

2、新舊體制的相互衝突是行政性壟斷產生的制度根源。大陸從 計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，由於行政權力的擴張慣 性與行政利益的驅動等，使得行政機關自然地濫用行政權力 干預市場競爭。

3、政治國家不斷侵蝕市民社會是產生行政性壟斷的社會根源，

西方國家自18 世紀以後，市民社會已有相當的發展，足以 抵禦政治國家的權力干涉，但中國大陸，行政性壟斷是國家 行政權在起作用，在經濟轉型過程中，因沒有抵禦國家權力 的市民社會基礎，所以，在國家壟斷削弱的同時，地方壟斷 和行業壟斷不可避免的不斷加劇¹²⁶。

第二項 行政壟斷之特徵與危害 第一款 行政壟斷之特徵

一、行政壟斷的行為主體，是相關政府機關及其所屬部門和具有管理 公共事務職能的組織，亦即僅限具行政權力或職能之行政主體，

而非市場中的經營者或競爭主體。

二、行政壟斷是由於相關政府機關及其所屬部門或其授權的單位基於 其所享有之行政權力，將行政管理權直接或間接的作用於市場競 爭活動而產生的。

三、行政壟斷不同於國家壟斷，其係一種相關政府機關濫用行政權力 之行為；國家壟斷是作為經濟主體的國家，對社會經濟運行過程 中的某些行業或領域進行排他性控制的經濟形式，與經濟政策密 切相關，是國家對經濟運行之干預與保護，各國均有不同程度的 存在，並受法律之保障，但行政壟斷是不合理的行使行政權力行 為，往往缺乏相關法律依據或與法律相牴觸，所能依據的只是相 關行政機關自己所發布的行政性法規或命令等，其目的只是維護 某地區某部門的利益，而否定了合理的市場經濟秩序¹²⁷。

四、行政壟斷是兼具備經濟違法性與行政違法性之競合違法行為，即 濫用行政手段關閉某地或某行業的市場、強行配置資源，導致市

四、行政壟斷是兼具備經濟違法性與行政違法性之競合違法行為，即 濫用行政手段關閉某地或某行業的市場、強行配置資源，導致市