台東縣鄉鎮市財政支出面問題分析

公共支出( public expenditure)係指政府推動各項公共事務而支付的一切經費，以 貨幣做為表示者，也就是在政府支出預算所表現的數額。公共支出反映著政府的 政策，同時也代表著政府提供公共財與勞務所需要的費用。而地方公共支出可界 定為地方政府為了滿足地區人民之需要與期望，執行有關保護民眾生命財產與權 利等各項屬於地方權責範圍內的公共事務，並透過預算程序償付一切費用的一種 財政行為（林錫俊，2001）。

依地方制度法規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依法 辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。其中屬於鄉（鎮、市）的自治事項有：

一、關於組織及行政管理事項。

二、關於財政事項。

三、關於社會服務事項。

四、關於教育文化及體育事項。

五、關於環境衛生事項。

六、關於營建、交通及觀光事項。

七、關於公共安全事項。

八、關於事業之經營及管理事項。

九、其他依法律賦予之事項。

而地方財政支出係指地方政府為推動上列各項公共事務而支付的一切經費，

也就是地方政府歲出預算所表現的數額。依據財政收支劃分法第三十七條之一、

及該法附表二（支出分類表）之規定（同圖 4-3 所示），鄉鎮市的財政支出包括政 權行使支出、行政支出、民政支出、財務支出、教育文化支出等計十五項。

以台東縣鄉鎮市的財政支出面觀之，民國 96 年度除延平鄉有債務之償還外，

其餘鄉鎮市當年度並無舉債之情形（見表 4-3），而支出項目中以一般政務支出所 占比率最高為 37%，經濟發展支出次之為 33%，社區發展及環境保謢支出排列第 三為 13%（見圖 4-4），三者合計占總歲出的 8 成以上，一般政務支出項目中包含 政權行使支出、行政支出、民政支出、財務支出等，經濟發展支出項目中則包含 農業支出、工業支出、交通支出、其他經濟服務支出等。由以上的數據可得知，

鄉鎮市的公共支出項目主要集中於行政事項、農工商業事項及社區、環境衛生事 項。再以收支餘絀數觀之（見表 4-3），民國 96 年度除台東市、池上鄉及蘭嶼鄉無 餘絀外，其餘 13 鄉鎮市餘絀均為正數，而餘絀數超過 2,000 萬元者，山地鄉就占 了三所，以上顯示台東縣鄉鎮市的財政收支運作的情況尚稱良好，山地鄉也因所 得中央統籌分配稅款較高而有較高的餘絀數。

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圖 4-3 鄉鎮市地方財政支出項目圖

資料來源：財政收支劃分法附表二（財政部，1999）

鄉鎮市層級地方政府財政支出預算項目

政權行使支出 行政支出 民政支出 財務支出 教育文化支出 經濟建設支出 交通支出

社區發展及環境保護支出 社會福利支出

債務支出

公務員退休及撫卹支出 損失賠償支出

信託管理支出

協助支出 其他支出

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表 4-3 台東縣各鄉鎮市民國 96 年度支出決算數簡明表 單位：千元

支 出 合 計

項目

鄉鎮市別 合 計 歲 出 債務之償還 收支餘絀數

總 計 2,455,788 2,455,788 9,600 148,066

台 東 市 465,011 465,011 – –

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台東縣整體鄉鎮市近年來的財政收支餘絀觀之，雖有遞增的情形，但舉債額 度同樣也有增長的狀況，此顯示整體財政狀況尚佳但各別鄉鎮市的財政情況有惡 化的趨勢。另以用途別分析支出項目，由圖 4-5 台東縣各鄉鎮市民國91-96 年度總 決算用途別分析表可知，在民國 91-94 年度占最大宗者本為設備及投資項目，在 38.46%-48.95%之間，但至民國 96 年度已下降至 27.81%，而人事費在民國 91-94 年度雖增減不一，但至民國95、96 年度已突破 40%，民國 96 年度達 41.86%，在

36.2 29.11

42.25

36.95

16.33 16.22

13.69 21.31

23.62 30.38 47.27

38.46 39.89

3.73 5.83 3.27

3.11 7.68 9.92

0 0.005 0.005 0.0047

0.01 0.0001

0

資料來源：民國 91-96 年台東縣各鄉鎮市總決算彙編（台東縣政府，2003-2008）

壹、人事費占總預算的比率過高，臨時人員聘雇過多

中華民國憲法第 85 條規定，公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度。

因此，國家人才之考選進用，如何突破憲法的規範朝多元方向思考成為重要關鍵。

基於政府改造之願景為建立具全球競爭力的活力政府，而整體國家人力資本又是 攸關政府改造進程，推動成效良窳之關鍵角色，以策略性人力資源管理，建立全

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體公務人力資本與整體國家政策目標一致之策略夥伴關係，以面對全球化的國際 競爭，尤其，面對國際人才無國界之流動趨勢，取得優勢的關鍵繫於「創意」和

「彈性」，冀以強化國家整體競爭優勢（施能傑，2005）。

行政機關依編制員額進用公務人員辦理各項公務業務所須支付的費用為人事 費，人事費包含待遇、獎金、其他給與、加班值班費、退休退職給付及保險等。

對於人事費占總預算的比率偏高的問題，多數受訪者均表認同，人事費為固定支 出，若收入面的來源偏低，此比率一定相對會較高。由圖4-5可得知，台東縣鄉鎮 市的人事費於民國96年度已達總決算數之41.86%，因本縣歲出規模較小、自有財 源少，相對的人事費所占的比率會較高，此為不可避免的狀況，大部份的受訪者 認為財源的劃分不合理是主因，應修正財政收支劃分法予以本縣鄉鎮市較高的分 配額度，才能改善此因人事費所占比例偏高排擠其他公共支出的現狀；另目前組 織員額的配置是否妥適，也應列入檢討，應由成本和效益原則來評估員額配置，

刪減不必要的人力，達到精簡人事提升政府效能的目標。

「正式人員人事費佔總預算比率偏高的問題，這也是可以檢討的，總員額是否可 以再縮減，可從成本和效益來評估員額配置的妥適性，而這項評估應由民間獨立 單位來做，若交由政府機關自己檢討，通常都會對自己比較寬鬆，交由獨立單位 來做會比較公正。」（B-9-1）

「人事費佔總預算比率偏高可能有二方面原因，一為整體組織員額的編定是否適 當，二為總預算數是否偏低，若是組織員額的任用比不適當應作調整，而總預算 數偏低則又回歸財劃法財政劃分是否適當的問題，是否因財源劃分不合理，導致 收入過低，相對人事費比例就會偏高。」（E-9-1）

「很高也很多。人事費之所以會佔總預算的比率偏高，我認為這是制度面的問題，

自有財源偏低是主要原因，如台東市公所的中央統籌與縣統籌加起來還不到 4 億 餘元，人事費就佔了 6 成多約 2.4 億元，這主要還是財劃法稅源劃分不公平的原 因。」（F-9-2）

「改善之道還是要朝制度面著手，在正式人員人事費佔總預算的比率偏高的部 份，主要原因還是自有財源低落，人事費是固定支出，若收入面來源過低當然此 比率一定相對會較高，所以還是應回歸修正財劃法劃分著手，合理劃分稅源比例，

給地方政府合理財源，才能解決此問題。」（F-9-2）

「是的。不含臨時人員的費用，正式人員的人事費已占總預算的 6 成。」（G-9-1）

「人事費部份要調降是不可能的，只能將總預算提高，才能降低其比率，而要提 高預算數還是要應由制度面來修法增加財源方式著手。」（G-9-2）

「依目前員額編制，若全員進用且調配得當，以本鄉目前工作量，實無需再進用 臨時人員。建議修訂現有人事法規，限定除計畫型經費外，不得聘雇臨時人員。

另從事政府組織再造，提昇公務人員智能及行政效率，降低政府支出規模。就現 有人員作有效調度，將現有資源作有效運用。政府可以為民眾服務的工作尚有許 多，公務人員乃人民之公僕，故可善用調配現有人力，作為因應。另經由國家考

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試所選拔出的考生皆為萬中選一的優秀人才，為發揮其卓越能力為全民服務，應 導入企業化經營模式，選用合宜之評分依據，將施政績效予以量化，引進企業化 管理模式，經營績效良好給予員工績效獎金，經營管理者給予分紅，以提昇全體 效能。」（J-9-2）

臨時人員進用必要性與否，一直以來也是爭議的焦點，我國彈性用人制度有 關臨時性人員之進用，多屬臨時性、個案性、專業性、技術性之人員，因為適用 法規不同，進用方式與管理方式不一，造成人事制度之不公與混淆，各類臨時人 員權益寬嚴不一，致爭議不斷，且臨時人員的進用妥適性與否、進用比例是否應 予規範等，均對公務體系運作影響頗大。目前我國臨時人力進用之資格寬鬆，且 無須經公開競爭選才程序即可進用，以致人員素質無法掌握，此等人員之進用似 已成為方便機關首長用人之途徑。又約聘僱晉用人員雖係以一年一聘（僱），聘 約屆滿應即解職，然目前實務上渠等人員多成為長期僱用，造成臨時人員永業化，

此種情形實有待檢討。

鄉鎮市臨時人員的進用造成財政負擔的問題，向來是財政、主計單位沉重的 壓力，由於法令上並無明確的規範進用條件及比例，而民選首長上任後，常會因 選舉包袱而進用為數不少的臨時人員，對機關造成相當大的財政負擔。對此，受 訪者均認為中央應訂定一套明確的制度，對臨時人員的進用資格及比例加以管 制，使地方政府有規可循，才能杜絕目前臨時人員進用泛濫的問題。

「對於本問題,建請中央可建立一套限額比率制度,考量地方業務特性及有無季節 需求等因素,制訂合理的規範,以免因鄉鎮市長在選舉人情壓力下,進用過多臨時 人員,造成人力的不經濟及財政浪費。」（A-9-1）

「臨時人員都是還首長還人情進用的，舊的不敢砍，新的又進來，因為怕得罪人 影響選票。就是如此，臨時人員應是因應臨時性的業務而雇用，業務結束就應解 雇，可是現在都變成長期固定性的雇用，這就有問題了，若是以私人企業來看，

「臨時人員都是還首長還人情進用的，舊的不敢砍，新的又進來，因為怕得罪人 影響選票。就是如此，臨時人員應是因應臨時性的業務而雇用，業務結束就應解 雇，可是現在都變成長期固定性的雇用，這就有問題了，若是以私人企業來看，