第一章 緒論
第一節 研究背景
根據財政部統計，我國96 年租稅負擔率（稅收占國內生產毛額的比率）已降 到 13.7%，比經濟合作暨發展組織國家(OECD)的 36%低很多，也比鄰近的日本的 26%、韓國的 24%都低，僅與新加坡相同。以受薪階級薪資所得稅占綜合所得稅的 比重來看，他國的比重約介於50%~60%間，而我國整體租稅負擔率雖低，但此比 重卻高達73.47%（財政部，2008），實有違租稅公平精神，貧富差距急遽擴大。
整體經濟衰退可以從許多統計數觀之，依據行政院主計處統計資料，民國 97 年的經濟成長率為4.3%，民國 97 年平均失業率為 4.14%，而平均每人國民所得年 增率僅為4.35%，已於民國 94 年為南韓超越，迄今已有 2,000 多美元之落差（主 計處，2009）。最近幾年，失業率上升，所得分配惡化，社會增加許多「新貧」與
「近貧」階級。
我國目前財稅問題的癥結，在於財政收支嚴重失衡，國債迅速累積，民國 96 年度中央及地方政府總預算，未償長期債務一項即累積到 4 兆 407 億元之多，如 加計總預算之短期債務、非營業基金的長短期債務、勞退保及退撫基金虧損、積 欠人民帳款等各種隱藏債務，更高達13 兆元以上。稅基遭受嚴重侵蝕，稅目過多，
稅制結構不良，稅收占支出比重偏低，以致國家競爭力衰退，國家信用評等下滑，
同時稅制不公，薪資所得者負擔比重過大，貧富差距急遽擴大。地方財政方面更 是普遍窮困，患寡又不均，地方財政統籌稅款分配方式及補助制度未臻健全，補 助制度缺乏獎勵地方政府「財政努力」之機制，且統籌分配稅款遠不足以支應地 方政府財政需求，「中央請客，地方買單」的政策更是屢見，造成地方財政極度困 窘，基層百姓受苦，基礎建設薄弱（周信佑，2008）。
中央與地方財政一直是多年來爭議不已的問題，尤其近年來，中央與地方財 源分配不均、地方政府獲配之自有財源有限，致使各縣市政府及鄉鎮市公所經常 面臨建設經費短缺，甚至連維持地方政府正常運作的經常性支出都無法支應。在
「資源有限、慾望無窮」之情況下，地方政府莫不思在自主財源之外，爭取較多 的中央統籌分配稅款及補助款，以提升公共服務之廣度與深度，而屢屢產生不平 之爭。加以因應全球產業結構變遷，中央政府為厚植產業實力及提昇國人生活品 質，各項重大建設及社會福利政策陸續推動實施，各級地方政府財政收支差絀更 為嚴重。
穩健的財政為地方發展之基礎，由於區域自然條件、發展環境差異以及現行 財政劃分體制諸多限制下，地方政府收支不平衡之現象已嚴重危及地方各項自治 事務之進展，有甚者維持一般政事運作均力有未逮，如何創制一套體制，讓地方 政府以開闢自主財源、提升財政自主比例，是健全地方財政、促進地方發展之關
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鍵。
第二節 研究動機與目的
壹、研究動機
近年來，我國中央與地方政府的 財政狀況皆陷入困境，債務累積不斷攀升，
雖然財政改革一直被列為政府施政的主軸之一，但實際的執行成效並不理想。尤 其是隨政治環境的轉變，中央與地方的權責與職能劃分迭起紛爭，地方要求財政 自主的立場益愈強烈，每到中央統籌分配稅款 預算編列之時，就與中央發生稅收 分配的衝突與對抗。
「地方 財政患寡又不均」乃多年來地方財政之重要議題，當然因自然條件不 同、工商發展有別與文化環境差異，致使都會型北高兩直轄市財政收支較其他 23 縣市來得充裕，但就地方整體財政觀之，如以民國 93 至 95 年度審計部審定決算 數分析，在歲入面自有財源嚴重不足，占歲入比重平均在46.2%左右，換言之，其 餘二分之一以上歲入來自「非自有財源」，即仰賴中央補助與統籌分配稅款分別占 歲入 32.8%與 21.0%，其中前者逐年遞增，而後者逐年遞減，兩者合計數維持在 53.8%水準，顯示中央政府對地方只有結構性增減調整，並無整體上實質幫助。究 其主因，係地方稅稅目以財產稅為主，缺乏多元性，不論地價稅、土地增值稅與 房屋稅之稅基偏離市價，加上中央輕言減稅，損及地方財源，致使其自有稅課收 入占歲入比重不到三分之一，當然談不上適足性。
至於歲出面，則因規模過度擴張，尤以地方政府人事費最為嚴重，其占歲出 比重平均為50.6%，占自有財源比重平均更高達 112.87%，亦即自有財源不足支應 人事費負擔；再按政府職能別區分各種支出，以教科文支出所占比重為最高，平 均為35.5%，經建支出因財源不足而只占 15.5%左右，充分顯出人事與教育經費負 擔沉重，致使基層建設不足，拖累地方經濟之發展（趙揚清、周信佑，2008）。
民主政治的基礎是地方自治，而地方自治是否得以推動與發展，又繫於地方 財政是否充裕。地方自治組織為謀生存、發展及滿足轄境內人民的諸多公共慾望，
必須辦理各種公共事業與福利事業。因此，地方自治的推行有賴於充足的經費及 健全的財政；地方財政實為地方自治的動脈，也是推動地方自治事業不可缺少的 動力。所謂「財政為庶政之母」，即指財政為推行一切庶政的根本。
我國中央與地方間的財政關係近年變化十分明顯。早先中央在「集權又集錢」
的制度下，幾乎掌握與壟斷了所有資源，地方缺錢只能伸手跟中央要，不但須阿 諛看中央的臉色，還要奉承聽中央的使喚。長久下來，地方養成依賴心理，只會 叫窮要錢，不思自我的財政責任；中央則習於獨斷控制，只分親疏與利害，不思 整體資源的使用效率與地區間的均衡發展。這種情況直到民國80 年代後期才漸有 改善，隨著地方自治與財政自主性的要求越來越強烈，先於民國88 年 1 月 25 日 公佈實施地方制度法且修訂財政收支劃分法，再透過中央統籌分配稅款與補助款
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分配的制度化與公式化，讓地方間的資源競爭更加公開與透明。其次，「地方稅法 通則」與「規費法」的相繼通過，亦賦予地方稅費課徵權，增加地方開源能力，
地方政府的自治權力與財政自主性已較往年提高（曾巨威，2008）。
但由於政府公共事務範圍逐漸擴大，各級地方政府也因為積極推動地方改革 與各項公共建設及社會福利政策等，使經費支出大量增加，但相對的歲入財源並 未有效的增加，致財政收支差短日益擴增。在公共支出的需求有增無減，歲入無 法與支出同步成長下，收支差額只得舉債支應。當中央與地方政府均告債台高築，
又遇產業外移、歲入短收之際，每遇全國或地方財政研討會議，中央地方都是一 片叫窮聲。在收入難以增加，支出又不易減少的情況下，舉債平衡財政收支，已 成為政府部門唯一的選擇，於是舊債未償，新債又舉，以債養債，循環不已。可 見各級政府債務持續累積增高，將嚴重影響到財政運作及造成社會經濟沉重負擔。
以台東縣的情況而言，台東縣本身地處邊陲，產業以農業為主，工商業並不 發達，地方稅收相當有限，由審計部所編印的鄉鎮市綜合審核結果年報（審計部，
2008）及台東縣政府所編印的臺東縣各鄉鎮市總決算彙編（台東縣政府，2008）
可得知，民國96 年度台東縣整體鄉鎮市歲出財政規模僅 24.5 億餘元，其中除台東 市4.6 億餘元、卑南鄉 2.4 億餘元外，其他鄉鎮市均為 1 億餘元，為除外島（澎湖、
金門、馬祖）外全國財政規模最小的縣市。另從收入方面來分析，台東縣整體鄉 鎮市民國96 年度的總歲入為 25.13 億元，稅課收入及補助收入即占了 22.43 億元，
約為總歲入的 9 成，而自有財源（歲入扣除中央統籌分配稅款及補助收入）僅占 約2 成；在支出方面，人事費即占總支出的 4 成多，業務費則占 2.5 成左右，此數 據顯示了，台東縣鄉鎮市的財政收入來源多靠統籌分配稅款及補助款而來，且僅 人事費支出就吃掉了近半的收入，地方的自有財源根本不足以支應基本開支，一 旦無中央補助，甚至連人事費都不足以支應，更遑論建設經費了；在公共債務的 舉借方面，雖然台東縣鄉鎮市舉債情形並不嚴重，僅有少數鄉鎮市有借款情形，
但近年來似乎有上升的趨勢，可從民國93 年度舉借額度由 1 千 200 萬元升至民國 95 年度 5 千 771 萬元可得知，此現象反應了財政狀況似乎有朝向惡化的態勢靠近
（台東縣政府，2003-2008）。
由以上的數據來看，雖然台東縣整體鄉鎮市的財政狀況尚未嚴重惡化，但天 秤的兩端已漸漸不平衡，有倒向負面的趨勢。除上述收支平衡的問題外，對台東 縣來說，更重要的是財源不足的問題，要達到收支平衡，可相對由降低歲出規模 因應，但歲出規模縮減所洐生的地方建設停滯、地方發展落後的負面結果，才是 對台東縣影響最大的。筆者服務於鄉鎮公所財政課，對此地方財政問題有深刻的 觀察，對地方財政惡化的態勢也甚感憂心，如何改善鄉鎮市的財政狀況，如何提 高自主財源及健全財政體制，乃刻不容緩。再者財政部所提的財政收支劃分法修 正案正送交立法院審理中，若此修正案能於立法院通過，其對地方政府（尤指對 鄉鎮市層級地方政府）的影響為何，凡此種種均是相當值得研究的題材，由此引 發了筆者的研究動機。
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貳、研究目的
地方財政問題的種類繁多，本研究係以除外島外全台財政規模最小的台東縣 鄉鎮市作為個案，主要為探討台東縣鄉鎮所面臨的財政問題，擬從財政體制面、
地方財政問題的種類繁多，本研究係以除外島外全台財政規模最小的台東縣 鄉鎮市作為個案，主要為探討台東縣鄉鎮所面臨的財政問題，擬從財政體制面、