地方財政制度面問題分析

依據英國財政學家席克斯觀察，各國地方財政制度，歸納成三大類型：嚴密 的聯邦組織型，單一國家型及折衷型。如據聯合國之劃分方式，係依各國之政治 組織體制，分為單一制及聯邦制兩類(引自林錫俊，2000)。

單一制的國家類型，地方政府缺乏獨立與自主性，雖有民選首長及民意機關，

也具有若干課稅權，但實際上地方財政無法自給自足，仍受制於中央，依賴中央 補助的情形非常普遍，我國即屬此類型。

民國 88 年地方制度法的制定開啟了地方自治的里程碑，賦予了地方政府自治 的權力，地方得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規辦理自 治事項。此法的制定賦予了地方更多的自治權，但是否真能達到強化地方自主性 並促使地方自我負責的目的實待研究。而地方財政也隨地方自治的確立而分為二 階段，第一階段為精省前，由省政府依「財政收支劃分法」（以下簡稱「財劃法」）

主導整個資源分配，第二階段為精省後，由中央政府依民國 88 年修正的「財劃法」

進行資源的分配，地方依所獲資源在自治法規的範圍內進行自治。

本節針對地方財政制度中法規層面作一探討分析，財政法規的的訂定對地方 財政的影響的層面相當大，制定的妥適性與否直接影響了地方財政的收支多寡，

本節就鄉鎮市財政層面關聯性最密切的「財政收支劃分法」、「財政收支劃分法修 正案」（以下稱「財劃法修正案」）、「統籌分配稅款分配辦法」、「補助辦法」、「地

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方稅法通則」及「規費法」等法規，綜合文獻探討中學者所提出的意見及訪談人 員之看法，對台東縣各鄉鎮市公所的財政影響作一研究分析。

壹、「財政收支劃分法」稅源劃分不公，各級政府間支 出責任劃分不明確

為求調劑地方財政盈虛與均衡區域發展，民國40 年 6 月頒行「財政收支劃分 法」，其目的乃在於規範各級政府財政收支之分類、劃分與調劑，緩和各級政府間 垂直與水平財政差異的情況，確立中央與地方間的財政關係。

「財劃法」最近一次修訂在民國88 年，該法前後歷經七次的變革，其中以最 近二次之修正幅度最大，涉及制度面與財政收入結構之改變。民國70 年將所得稅 及貨物稅全部改為中央收入，不再劃分，而使財政主導權由台灣省政府回歸中央 政府。民國88 年之修正，因精省虛級化調整行政體系，而對原屬省府之財政資源 重新檢討併入中央，將營業稅重新定位為國稅；以及增撥所得稅與貨物稅二項國 稅稅收10%由中央統籌分配予地方政府。然民國 88 年的修法雖已改變稅收分配結 構，仍無法解決地方財政困難問題，尤以近年來更因「統籌分配稅款」的分配問 題讓各縣市為爭執不已，更使得中央與地方間的緊張關係有增無減。

一、稅源劃分集中於中央政府，「中央統籌分配稅款」分配比 率不公

我國憲法雖歷經修訂，但有關中央政府與地方政府之間，如何分配全國當年 的財政收入，長期以來仍係根據立法院所通過之「財政收支劃分法」所建立的基 本規範來決定。在「財劃法」的規範下，呈現兩個重大的特色：（一）就中央政府 與地方政府而論，中央政府往往握有全年財政收入的三分之二，此一「中央富、

地方窮」的結果，便形成了「中央集錢」的第一個特色；（二）對地方政府之間而 言，「財劃法」又賦予中央政府主導所謂的「統籌分配款」以及「補助款」的權力，

所以中央政府透過「統籌分配款」在地方政府之間進行「劫富濟貧」式的重分配，

並利用「補助款」達成「越俎代庖」式的操控效果，而全盤調節與控制地方財政 收支的情況，更進一步深化了「中央集權」的第二個特色。這種「中央集錢又集 權」的現象，受到肯定地方自治的政治、財政學者的強劣批判，顯示我國中央與 地方的財政劃分，確實有檢討與修正的必要（隋杜卿，2002）。

由現行「財劃法」中央與地方稅目及稅收分配比例可得知，稅收彈性高、稅 收充足、可量能課稅之稅課收入皆劃歸中央（如營業稅、所得稅、貨物稅）。各縣 市分配到之稅源以財產稅為主（如地價稅、房屋稅），其雖有因地制宜特性，卻也 造成中央與地方財源分配不均之現象。因主要大宗具穩定性的租稅收入皆由中央 政府所掌控，而地方政府之財產稅彈性差，無法因應經濟景氣榮枯調整支應日益 增加之財政支出，造成地方財政日益困絀。

現行「財劃法」規範下，中央以獨斷方式分配收入與支出，並保留大筆財源

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作為統籌分配之籌碼，地方政府缺乏財政自主權，凡所興革及財源籌措皆需仰承 中央，因此地方政府首長並不擅長財政規劃管理，反而以競逐上級補助為能事。

民國88 年的修法，雖然「中央統籌分配稅款」有所增加，但是所增加的幅度有限，

中央政府拿得多、補得少，並未真正解決地方財政拮据之困境；另外，「中央統 籌分配稅款」採固定比例分配予直轄市 43%、各縣市 39%、鄉鎮市 12%，保留 6%，

此分配比例並不合理，一直為人所垢病，按統籌分配稅的設置目的與精神係為調 濟各地區的盈虛，滿足各地區公共事務之推動為原則，但此分配比例獨厚直轄市、

縣市次之、鄉鎮市最少，形成貧者愈貧、富者愈富的不合理現象，以致目前部份 縣市鄉鎮市發不出薪水，繳不起水電費的慘況。

二、地方政府行政職能重疊，造成資源浪費

各級政府財政收支之劃分，在支出面，依其在行政區域內之職權與支出相關 規範，以決定其基本需求。依學者分析，政府各項職能中包括：公園維修、消防 安全、水利灌溉、污染管制、道路工程、教育文化與國防外交等六項，中央政府 無所不能，地方政府（直轄市、縣市、鄉鎮市）則除了國防外交外也是無所不能。

如此，各級政府都從事同一組織功能，在行政職權上易致權責不分，經濟效益上 造成浪費。

我國地方財政的問題，如單純從其收入面、支出面與調整面的不均衡問題觀 之，最重要的關鍵在於地方政府支出成長快速，自主財源普遍不足，須長期依賴 上級政府補助，方能支應人事費用，進而從事地方建設，以致於地方自治一直無 法落實。而地方財政的問題，涉及層面甚廣，包括政府職能與權限劃分、行政區 域重劃及政府組織再造等議題，因此地方財政改革的推展，須將上述議題全面考 量進行。首先，釐清中央與地方的權限，乃財政收支合理劃分的前提與要件。其 次，為釐清政府職能與財務責任間之關係，須有專門機構負責檢討行政區域重劃 與各項政務經費分配負擔相關的法律，確實合理劃分各級政府職能與財務責任，

避免重復不經濟行為發生。

現行「財劃法」具有收入劃分明確和支出任務分派模糊的特性，造成各級政 府的收入和支出間，缺乏連鎖的效果。因此，應切實提出透明化、公式化、具有 明確約束力的分配方法，使錢權之權利義務相稱，促使地方財源實質增加，以及 地方財源只增不減。地方財政問題涉及多面向，整個地方財政改革工程的推展，

必須整體的規範與持續的進行，才能克竟其功。而中央與地方政府職能權限與財 務責任間之關係的明確釐清，是財政收支合理劃分的前提與要件。

「財劃法」在調劑地方財政盈虛與均衡區域發展仍有一定程度之貢獻，其「統 籌分配稅款」的設計即在平衡各級政府的「垂直不均」及同級政府的「水平不均」

情形，對平衡城鄉發展有一定的助益，但現行法令層面，仍有諸多缺失即待改進，

為使該法充分發揮功能，中央政府應針對現有缺失之處予以匡正，儘速立法通過

「財劃法修正案」，針對財政收支面作合理劃分，以解決目前各項爭議。

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貳、 「財政收支劃分法修正案」將增加鄉鎮市分配額度，

但仍有公平性及實施上的問題

「財政收支劃分法」自最近一次修正後施行至今已逾 9 年，各界對此法仍存 有許多爭議。行政院鑑此於近年提出修正草案送審，目前仍待立法院審議中，尚 未獲通過。本研究以行政院所提「財政收支劃分法修正案」（以下簡稱「財劃法修 正案」）為研究主題之一，訪談相關人員對此修正草案所提關於鄉鎮市部份作一討 論，對於修正案中擴大稅基將營業稅全數納入分配來源及將「中央統籌分配稅款」

鄉鎮市比率納入縣直接分配且授權由縣訂定分配辦法的看法，受訪人員均贊同此 作法，但對其所造成的影響則有所保留。

一、擴大稅基，增加鄉鎮市分配額度，但保障條款有害公平性

行政院所提之「財劃法修正案」對鄉鎮市而言，其修正重點在於擴大「中央 統籌分配稅款」規模，將營業稅總收入減除 1.5%稽徵經費及依法提撥之統一發票 給獎獎金後之全數及菸酒稅之 80%，作為「中央統籌分配稅款」之財源，修正前 分配稅款的來源僅為所得稅的 10%、營業稅的 40%及貨物稅的 10%，如此擴大稅基 後，行政院經試算約可增加 400 多億的分配財源，並於鄉鎯市分配金額部份，保證

「只增不減」。對此受訪人員有不同看法，贊成此保障條款者，認為此舉保障了鄉 鎮市的基本權益，分配額度不因修法而有所下降；反對者則認為保障條款的訂定，

失去了調整空間，對某些原已分配過多的鄉鎮市（如山地鄉），無法予以合理調降，

有害公平性。

「將鄉鎮的比率納入縣市來分配，但鄉鎮部份又保障只增不減，此造成除非比率 提的很高，或稅收大幅增加，否則真正可分配的額度扣除保障部份，可分配的額 度也不多了，若此法能取消保障條款，會更具公平性。」（B-1-1）

「贊成此修正案，擴大稅基的可增加財源的分配，對縣及鄉鎮來說都是好事，有

「贊成此修正案，擴大稅基的可增加財源的分配，對縣及鄉鎮來說都是好事，有