地方財政基本理論

第二章 文獻探討

文獻探討之目的，是將文獻整理成可用且與研究有關之架構，能顯示出目前 之研究是建立在以往的基礎上，因此本研究在形成研究動機及確立研究目的後，

進行文獻回顧及探討，期能對與本研究有關之理論，研究方法、研究架構等提供 價值性之參考，依循本計劃所欲探究問題之核心，在於鄉鎮市財政問題研究，以 目前所查詢的專書、論文、期刊、研究報告等，均有類似的研究主題，可供作為 參考及對照。

第一節 地方財政基本理論

壹、地方財政的意涵

一、地方財政的意義

國家職能的垂直分化(vertical differentiation of functions)形成政府層級，地方政 府即是此設計下的產物，此乃由於國家事務紛繁，不能由中央全權處理，必須授 予各級政府一定的事權與責任，讓其發揮功能，提供居民各種公共財(public goods) 及勞務。除了小國寡民的城市國家僅有一個層級政府外，大部分國家不論其為專 制政體抑或民主政體，皆有層級政府之設。至於其層級多寡則視其歷史、文化、

地理與政治體制而異。如日本為三級政府，美國為三級政府，我國為四級政府。

地方政府與中央政府是相對稱的，依現制在台灣地區除了中央政府一級外，

地方政府則包含了直轄市、縣市、鄉鎮市三級。在施行地方自治的國家，地方政 府亦稱為地方自治團體(local self-governing body)，依我國學者通說將地方自治團 體定義為：「某一地區之人民，依據國家之授權，自定規章、自組機關、自選人員、

依照地方人民之公意，並在國家之監督下，以管理該地方公共事務之法人。」（林 錫俊，2000）。

地方制度法第二條將地方自治團體定義為：指依本法實施地方自治，具公法 人地位之團體。而自治事項之定義為：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自 為立法並執行或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責 任之事項。地方自治團體既然具有諸多必須辦理的固有或授權事務，自應提供足 夠的財源以為配合，而有關從貨幣收支來研究分析地方自治團體的經濟活動行 為，即為地方財政（local public finance）。詳言之，地方財政係屬國家整體財政的 一部分，它指的是地方自治團體為滿足其共同需要促進自治發展，平衡財政分配，

奠定民生基礎，所需資金的取得、使用及管理的各種行為總稱。

地方財政的內容與國家財政相類似，有公共支出、公共收入、公債發行，亦 有預算制度的運用；地方財政的活動，如對政治的配合、社會的影響、經濟的效

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果，亦與國家財政相類似。其不同點，在於地方財政相對於國家財政規模小，其 原因為地方政府為國家構成之一分子，面積較小，人口較少的緣故。而他的公共 經濟活動較小，並不包括國防、外交、司法及經濟發展等屬於中央執行的功能，

且其活動範圍亦僅限於某一地方，此為地方財政與國家財政的主要區別處。但此 種財政規模及公共經濟活動，雖相對小於中央財政，惟就所有的地方財政的總規 模而言，幾可與中央財政相媲美。

地方財政所要研究的內容，大致上包括：一、公共收入：地方政府透過地方 稅徵收、經營事業收入、收取規費、公有財產經營處分、發行公債賒借、補助收 入及公庫調度等籌措方式，獲取公共收入以支應公共支出。二、公共支出：地方 政府為了實現施政計晝目標，如何透過預算去決定支出項目優先順序以妥善分配 資源。三、財政調整：包含中央與地方財政收支的調整，地方與地方發展不平衡 的調整，地方政府財政收支失衡的調整（林錫俊，2000）。

而在本研究下，鄉鎮市層級的地方政府的財政內容同樣的包括了公共收入、

公共支出、財政調整層面，只是與中央政府、直轄市、縣市政府不同的是規模相 對的小了很多，除無中央的國防、外交、司法支出外，也無縣市政府的警政支出，

因其範圍僅及於一鄉鎮市中，故依地方制度法的規定，地方政府僅需對地方自治 事項加以負責，而為完成地方自治事項，地方財政則是不可獲缺的基礎。

二、地方公共財的特性

公共財係指在同一期間內，可以同時提供效益給二個以上的經濟個體，而具 有集體消費滿足公共慾望，並由政府預算提供的財貨。具有非敵對性與非排他性 兩項特性，一為非敵對性(non-rivalness)，公共財不僅數量上不可細分，其所提供 的利益，也不易分割由個別消費者獨占享有，故它必須整體提供，由兩人以上聯 合消費，且多增加一人消費，原來消費者消費量並不因之減少，換言之，多增加 一人消費並不增加財貨提供的成本，即隱含該財貨之邊際成本為零。二為非排他 性(nonexclusion or nonprice-exclusion)，此等財貨具有不能排除他人使用或排除他 人消費的成本太高的特質，即使自己不支付價款，也不會被排除使用，因而造成 使用者不付費，出現免費享用者。

黃世鑫（2000）將公共財分為「國家公共財」(national public goods)和「地方 公共財」(local public goods) ;前者由中央或聯邦政府提供，後者由地方政府提供。

國家公共財與地方公共財之界定，則依其「利益所及之『區域』範圍；也就是，

其利益擴及全國，例如：國防，則屬國家公共財。若具非敵對性和非排他性之財 貨之利益，僅能由一特定局部區域範圍內之人民所共享者，為地方公共財，例如：

消防。

林錫俊（2000）認為地方財政所提供的地方政府公共活動與財貨勞務，具有 地方公共財之地區性、利益外溢性、利益遞減性、以及規模經濟空間性等特性。

茲分述如下:

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（一）地區性：地方政府依據該地區的自然資源、人文環境，提供不同的財貨與 勞務以符合居民的需要，居民可直接受益，地區性色彩濃厚。就滿足居民 的偏好及因地制宜而言，是優於中央政府所提供者。地方政府依居民偏好 提供財貨，居民可藉遷移而尋求滿足其偏好財貨之組合，這種行為泰保特 (C. M. Tiebout)稱之為以腳投票( voting with their feet)，也就是透過遷移的 過程，可以選擇最能滿足他需求的公共設施與租稅的組合的社區定居。

（二）利益外溢性：地方財政所提供的公共財之利益，常會超過其轄區以外，

使得與其相鄰地區住民亦得共霑其利，例如防止空氣污染之措施、防洪 計晝等。另外一種情形，則因人口與商業的流動性，以致在一個轄區內 公共財的支出經由交易或人口流動會被帶到另一個轄區之內，例如教 育、醫療、運輸等。不過利益外溢(spill- over)的結果，使得地方政府在獨 立 決 定 其 公 共 財 的 支 出 時 ， 無 法 達 成 薩 繆 森 之 柏 拉 圖 最 適 狀 態(P.

A.Samuelson Pareto Optimality) 。

（三）利益遞減性：地方公共財往往具有不可移動性及區域性，使得享受該種 財貨利益的程度，會隨著距離該公共財中心位置較遠而成遞減現象。例 如停車場、公園設施、街燈設備、消防設備等。

（四）規模經濟空間性：地方公共財的受益空間有一定限度，超過該限度，享 用人數增加會產生擁擠效果。因此，大多數地方公共財提供有一定最適 規模，如學校、游泳池、圖書館等。惟地方公共財的收益地區雖有其限 度，但並非每一種地方公共財之受益區域皆是固定不變，地方政府往往 可透過增大或縮小受益區域而符合規模經濟之原則。

從上述四個特性，可獲得一清晰概念，乃是地方政府所提供的財貨與勞務，

大致上以區域利益及規模經濟較小者為主。而本研究的研究對象鄉鎮市層級的地 方政府所提供的地方公共財其範圍亦侷限於與地方較密切者，例如公園、道路、

教育支出、社區發展、環境維護、社會福利等項目。

貳、地方財政理論

一、地方財政供需理論

每一地區的居民對公共財與勞務有不同的偏好，一般認為地方政府與居民接 觸較密切容易洞悉居民需求，若是在財政上採取地方分權制度，地方政府可以依 其自然、人文環境特色，針對地方需要設計一套公共財的供應制度，提供一系列 公共財組合，合乎當地居民對公共財的偏好使當地居民獲得最大滿足，而且地方 政府可依照本地區公共財提供的數量，課徵應課徵的地方稅收。地方公共財若由 中央統一規劃集中供應將很難滿足不同地區的需求，茲以圖 2-1 加以說明。

圖中假設有A、B、C三個不同地區，其居民對某一公共財 X 財的偏好分配分 別為 A1A2，B1B2 及 C1C2，C 區居民對 X 財的需求大於 A、B 二地區，B 區

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的需求大於 A 區，若此公共財由中央規劃和分配，將以中位數 XB 為依據，它 的供應量可能相當於 XB，此一供應水準將使 A、C 地區的大多數居民失望，若 此公共財由各地區地方政府自行供應，其供應量在 A、B、C 三地區分別為 XA、

XB、XC，對這一公共財貨偏好比較高的地區，供應水準相對較高，反之則較低，

顯然這樣的分配更符合居民的心願，也更有效率，因為在一個國家內，每個人都 有選擇居所的自由，在地方財政分權制度下，住 A 地的居民如果希望得到更多的 X 財貨之供應，可以隨時從 A 地區遷入B 地區並須為此付給地方政府更多的 稅，住 C 地的居民如果認為該地區政府花太多錢在 X 財貨的供應，可以隨時從 C地區遷入 B 地區或 A 地區，可以少繳一些稅，如此地方政府可依人民享受地 方公共財之利益課稅，促使地方公共財提供達到最有效率境界。

圖 2-1：表示不同地區居民對於公共財貨 X 的偏好分配圖 資料來源：引自徐育珠（2002），財政學。

由地方財政供需理論可得知，在本研究下，地方政府若有足夠的財源提供依 其存在區域條件最適公共財數量，並課徵相對稅賦。人民則可依各地所提供的公

由地方財政供需理論可得知，在本研究下，地方政府若有足夠的財源提供依 其存在區域條件最適公共財數量，並課徵相對稅賦。人民則可依各地所提供的公