建議

地方財政問題的根源，部份來自地方財政資源與財政權力不足，部份則為地 方政府未養成財政自我負責的觀念。因此在改善地方財政的問題上，不單是從法 制面去探討如何對制度加以改良而已，更應從積極面之開源與消極面之節流同時 興革，方能根本解決地方財政困境。

本章將依據前述研究分析與發現歸納提出具體建議，以為台東縣鄉鎮市財政 問題解決方案之參考，再者，對後續者提出建議，供未來研究方向之參考。

壹、對解決鄉鎮市財政問題的建議

一、修正「財政收支劃分法」 ，增加鄉鎮市稅源

「財政收支劃分法」是規範中央與地方財政分配之基本法，惟依現行「財政 收支劃分法」之標準，地方政府所能得到的財源無法滿足其基本財政需求。為謀 求地方財政之穩健並達成財政收支平衡目標，推動「財政收支劃分法」之再修正 勢在必行。對鄉鎮市而言，行政院所提之修正案，擴大「統籌分配稅款」之分配 規模，增加鄉鎮市的分配額度，並將鄉鎮市比率納入縣直接分配並授權縣訂定對 鄉鎮市的分配辦法，縣即可將「中央統籌分配稅款」與「縣統籌分配稅款」兩者 合併，在考量當地區域特性下訂定合理的分配方式，達到因地制宜的目的。但修 正案所列之保障條款，保障各鄉鎮市的獲配數不低於基準年的分配水準，卻使得 此功能大打折扣，另分配稅款的撥付權跳過縣市仍由中央直接撥付，也有違行政 作業的一致性。

行政院所提之「財政收支劃分法修正案」雖仍有些許缺失，但已大幅改善了 現行法令不當之處，其擴大「中央統籌分配稅款」分配規模、將直轄市與縣市均 以同樣公式入法、權力下放尊重地方自治權，授權縣市政府訂定透明化、公式化

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的分配方式等，均為其可取之處。若能取消前述保障條款及撥付方式的限制，應 對增加鄉鎮市稅源及提高自主性有更高的助益。

二、改進「補助制度」 ，避免政治干預

補助款分為「一般補助款」及「計畫型補助款」，對鄉鎮市而言，並無一般補 助款的撥付，僅適用「計畫型補助款」。而所謂「計畫型補助款」即為「業務補助」，

指上級政府為改善地方生活水準與品質、縮短城鄉差距，補助地方政府從事基本 建設及推行公共事務。此「計畫型補助款」在中央，分散於各部會，由各部會依 其業務計畫之推展目的，通知地方政府提報計畫，經審定後核撥；在地方，為縣 市政府，依施政計畫編列補助款，協助鄉鎮市發展地方事務。

補助款政策在於救助貧瘠地區，此立意雖好，但不論是在中央或是縣市政府，

補助款的核撥均受政治因素的影響很大，在中央由於分散於各部會，並無統一的 審核標準，各自為政的結果產生補助標準不一的不合理現象；在地方，縣市政府 雖有訂定對鄉鎮市的補助辦法，但僅為原則性規定，核定權仍掌握在首長、民意 代表的手中。為改善此政治干預的弊端，上至中央下至縣市政府均應訂定一套公 平、合理、客觀的補助標準，也就是對補助的標準、計算公式與分配程序等項目 加以規定，並建立妥適的審查機制，審查小組的成員半數以上應外聘專家學者擔 任，增加審核的公正性，使資源的利用發揮真正的效益。

三、積極落實執行「規費法」及修正「地方稅法通則」 ，提升 地方財政自主性

截至民國 96 年度，台東縣鄉鎮市規費收入僅為總收入的 5.7%，「規費法」的 施行雖賦予了地方政府規費的收取權，但對地方政府的收入提升效益卻很低，受 限於選舉因素、民代的阻隢，地方首長在不願得罪當地選民情況下，要依規費法 落實調整機制已屬不易，更遑論新增規費項目了。同樣的情況也反映在新稅的開 徵上，「地方稅法通則」同樣賦予了地方的課稅權，但截至民國 97 年度，台東縣 並無開徵任何新稅，而全省依法開徵者，也僅有 6 個縣政府及 4 個鄉鎮市公所，

開徵比例非常低。

究其原因，選舉因素的影響固然是一大主因，但在新稅的開徵方面，中央的 審核過於嚴苛至使提案通過率過低；規費收費標準多年未調整、欠費的累積等，

都是造成收入比重偏低的原因。於地方開源實屬不易情況之下，中央應適度修正 地方稅法通則，放寬限制的稅源並調整審核機制，讓地方有發揮的空間；而在規 費法部份，地方政府應積極落實依法檢討調整收費標準的機制，並積極清理欠費，

以提升財政自主能力。

四、停止「中央請客、地方買單」，造成財政惡化

每當選舉將屆，中央政府或立法機關，就推出了各項的減稅方案或提高各項

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津貼等政策性措施，來討好選民。而各候選人為了爭取選票，也紛紛透過各管道 要求中央釋放各種選舉支票或建設支票，不是減少地方政府的收入，就是增加地 方政府的支出，對於已是債台高築的地方財政而言不啻是一種沈重的打擊。

依「財政收支劃分法」第三十八條之一的規定「各級政府、立法機關制(訂) 定或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負 擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源」，中央應切實的依照該 法規定辦理，否則各級政府為配合政策之實施，在收支無法配合，致使財政不斷 惡化。

五、積極執行開源措施，增裕財源

台東縣鄉鎮市的財政收入大部份都來自中央及縣政府的「統籌分配稅款」及

「補助款」，自有財源甚低，要提高財政收入，除靠修法提高分配數外，加強自我 負責的態度，努力開源更是必要。在開源方面可由下列方向著手：

（一）落實使用者、受益者付費原則。全面檢討各項規費收費項目及標準，合理 調整規費收費基準、積極催收欠費，增裕庫收。

（二）依地方稅法通則條例，研商開徵地方稅的可行性，以增加地方自主財源。

（三）提升公有財產運用效率。對於被長期占用、閒置或低度利用之公有土地，

應研訂清理計畫，並積極規劃有效利用。

（四）推動公共造產事業。經成本效益評估後，找出地方具有經營開發價值的產 業，積極推動公共造產，增加財政收入。

（五）開發具有地方特色產業資源以涵養稅源。台東縣擁有眾多優質的天然資源，

如休閒農漁業、溫泉觀光旅遊資源，若能加以妥善開發利用，對促進地方 產業發展及提高稅收有正面助益。

六、加強財務支出效能，落實節流措施，降低財政負擔

在開源不易情況下，加強財務支出效能、落實節流措施更顯得其重要性，要 將錢要花在刀口上，才能發揮最大的效益，尤其在政府財政如此困窘下，更是不 能有浪費資源的情形發生。節約措施的面向如下：

（一）推行集中採購，減少不經濟支出。對共同性文具、物品可採統一採購方式，

並責由專人管理，可避免浪費、節省經費開支。

（二）落實員額精簡政策及勞力替代方案，限制臨時人員進用比例，減輕用人費 支出。

（三）辦理社會福利之各項補助及津貼，應衡酌財政負擔及公平、正義原則，避 免重複性補助及浮濫情形。

（四）推動公辦民營或委外經營，將政府部份公務委託民間興辦，積極引進民間 資源作有效運用，如清潔業務外包、托兒所及游泳池公辦民營或委外經營 等，以紓解財政負擔。

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（五）妥善運用民間資源、鼓勵民間參與公共建設。如推動公共設施認養、鼓勵 民間參與開發具有自償性之公共建設等，有效運用社會資源。

七、精進預算編列及建立計畫預算審查機制

預算之編列宜衡酌財政負擔及計畫執行能力，本「量入為出」平衡預算原則 辦理。在預算的編列中，計畫目標的設定及績效的衡量和評估占相當重要的角色，

除應於已核定分收稅款、補助收入及可掌控之自有財源額度範圍內，就原有、新 興計畫之預算予以全盤檢討，不以上年度預算數額為依據，而是按成本效益及輕 重緩急為考量目標，排列優先順序，妥編預算外，並應配合中、長程計畫目標，

佐以績效評估來衡量各計畫預算編列的必要性，使有限資源做最適宜之分配，而 有效抑制預算之膨脹。

另「計畫預算審查機制」的建立對行政機關而言是相當有必要的，經由計畫 核實、經費計算基準的明確及不經濟支出的檢討等進行審查，可精進預算編列的 確實性。尤其是對重大資本支出，更應確實評估其成本效益，對其可行性做出妥 適的建議，以避免蚊子館的產生，造成資源的浪費。

八、鄉鎮市長改官派、廢除代表會，提高施政效能

為符地方自治的精神，「地方制度法」規定，鄉鎮市依法選舉鄉鎮市長及鄉鎮 市民代表，以治理及監督地方公共事務。然台灣選舉之文化，造成選舉人為求勝 選而大開選舉支票，且目前的制度設計讓首長擁有很大的權限，四年一任的期限，

導致首長較少以永續經營的心態面對鄉政，常為求兌現選舉支票而忽略地方政府 的財政負擔能力。而以台灣幅員狹小的面積來看，如此多層級的政府設計，疊床 架屋下，行政效率讓人存疑。

代表會的設置除造成鄉鎮市公所經費沉重的負擔外，派系的對立更是使議事 效率低落，而行政機關在為取得預算合法性下的妥協，更使得代表會預算不斷膨 脹，再加上首長為求政績而不斷擴大公共支出，兩者相乘效果下造成地方財政不 斷惡化。因此，建議落實國家發展會議之共同意見，修正地方制度法，廢除鄉鎮 市之自治層級，把鄉鎮市長改為官派、廢除代表會，以大幅精簡政府機關組織及 員額，提高行政效率，改善地方財政。

貳、對後續研究的建議

本研究採用質性研究的方法，深入訪談台東縣鄉鎮市財政、主計人員，探討

「台東縣鄉鎮市地方政府的財政問題」，然地方財政惡化形成的問題，涉及許多面

「台東縣鄉鎮市地方政府的財政問題」，然地方財政惡化形成的問題，涉及許多面