台東縣鄉鎮市財政收入面問題分析

地方政府為了推行各項公共事務及提供公共服務，而向人民取得的貨幣收入 即為地方財政收入。就鄉鎮市層級地方政府而言，依據「地方制度法」第六十五 條及「財政收支劃分法」第十二條第一項及該法附表一（收入分類表）之規定（如 圖 4-1 所示），鄉鎮市的財政收入包括稅課收入（含遺產及贈與稅、地價稅、田賦、

房屋稅、娛樂稅、統籌分配稅等八種）與非稅課收入（工程受益費收入、罰款及 賠償收入、規費收入等計十項）。其中稅課收入中之田賦已於民國七十六年停徵，

娛樂稅由縣級政府在各該鄉鎮市徵收並完全歸給該鄉鎮市外，其他部分稅課收入 皆由縣級政府在各鄉鎮市徵收後給與二十至八十百分比不等的分配稅額。統籌分 配稅則由中央及縣級政府統籌分配該鄉鎮市之稅課收入（曾文敬，2000）。臨時稅 課，則基於地方政府適應特別需要，經各級民意機關之立法，並報請中央核可所 舉辦臨時性質之稅課，臨時稅課開徵年限不得超過 2 年。非稅課收入中以補助收 入為大宗，規費收入次之，其他各項收入來源並穩定，所占比率也不高。

以台東縣鄉鎮市的財政收入面觀之，除台東市、卑南鄉收入決算數超過 2 億 元外（台東市民國 96 年度收入決算數 4 億 6 仟 5 佰萬餘元、卑南鄉 2 億 5 仟 6 佰 萬餘元），其餘 14 鄉鎮收入決算數均未超過 2 億元（見表 4-2），為全省除離島外規 模最小的縣市。再以民國 96 年度收入的組成項目來看（見圖 4-2），稅課收入（含 統籌分配稅款）最高占總歲入的比率為 62%，「補助及協助收入」次之占總歲入的 27%，其餘收入項目所占比率均不及 10%，其中「中央統籌分配稅收入」及「補助 協助收入」合計數即占歲入決算數的 78%，由此可知，台東縣鄉鎮市的自有財源 並不足支應其基本財政需求，近 8 成須仰賴上級分收稅款及補助款以為挹注。

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圖 4-1 鄉鎮市地方財政收入項目圖

資料來源：財政收支劃分法附表二（財政部，1999）

鄉鎮市層級地方政府財政收入項目 稅課收入非稅課收入

遺產及贈與稅

田賦 房屋稅 契稅 娛樂稅

地價稅

統籌分配稅 臨時稅課

工程受益費收入 罰款及賠償收入 規費收入

信託管理收入 財產收入

營業盈餘及事業收入 補助收入

捐獻及贈與收入 自治稅捐收入

其他收入

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表 4-2 台東縣各鄉鎮市民國 96 年度收入決算數簡明表 單位：千元 項目

鄉鎮市別 合 計 歲 入 移用以前年度 歲計賸餘

總 計 2,613,455 2,512,669 100,785

台 東 市 465,011 406,627 58,384

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台東縣的財政收入為何如此拮据，除先天環境不良造成外，是否與中央的政 策有密切相關，對此本研究選擇相關議題訪談縣政府及鄉鎮市公所的財政、主計 人員，所得意見分述如下：

壹、中央請客、地方買單，造成鄉鎮市財政困窘

「中央請客、地方買單」的案例在近年來層出不窮。對鄉鎮市而言，在收入方 面一般所熟知的例子有契稅由7.5%調降為6%、住家用房屋稅稅率從1.38%降為 1.2%、田賦停徵、金融業營業稅由5%降為2%、遺產贈與稅調降及自民國96年5月25 日起撞球場、保齡球場免徵娛樂稅等。至於在支出面，地方民代費用支給及村里 長事務補助費大幅調高一倍以上（從每月1.5萬調高至4.5萬）、公務人員退休給付 由鄉鎮市自行負擔（前為中央補助二分之一）及公教退休人員優惠存款利息差額 由地方自行負擔等措施，都對於地方財政造成了極大的壓力。

除去中央立法造成的衝擊之外，各部會的決策亦可能對於地方財政造成嚴重 影響。舉例而言，內政部於民國92年中函文鄉鎮市公所，要求其視財政狀況，編 列鄰長春節慰問金、鄰長交通費、鄰長工作協助費、村里長退職金等四項津貼（聯 合報，2003/08/08）；又於民國95年函文鄉鎮市公所，同樣要求視財政狀況編列調 解委員文康活動費及觀摩經費。再如花蓮空軍基地噪音擾民的問題，經民眾一再 陳情之後，財政部同意機場周圍的新城、花蓮、吉安及秀林等四鄉市某一範圍內 的居民減免地價稅及房屋稅；此外亦減免基地周圍禁建、限建地主的地價稅（聯 合報，2004/12/18）。另有立委之提案，村里長福利案「地方民意代表費用支給及 村里長事務補助費補助條例第七條修正案」，該草案增列村里長健康檢查費（每名 16,000元）、保險費（每名15,000元）由政府支出，一旦經院會三讀通過，以全國 7,800名村里長計算，國家每年將增加2億4,180萬元支出（自由電子報，2008/05/07）。

中央政府許多政策的施行，並未考量地方政府的立場，近年來諸多減稅的方 案及增加負擔的措施，就造成地方稅收的大量流失、經費負擔更加沉重，而中央 並未彌補地方此缺口，對此受訪者均認為中央此舉將造成地方財政更形惡化，實 不可取。

「其實此點法律都有名文規定，中央要減少收入或增加支出時，應事先籌妥財源，

但現在均不是如此，很多減稅措施及增加支出政策，中央只為討好選民並未顧及 地方政府財源減收及負擔增加的困境，使地方財政持續惡化。我認為除應要求中 央落實財劃法 38 條之 1 的規定外，更積極的作為就是對中央的某些政策拒絕執 行，讓中央體認到這件事的嚴重性，如現在很多中央的補助款都要求地方編列配 合款，各部會要求的配合款也不一，並未訂定一致標準，而地方在財力不足無法 編列的情況下，核定案件就無法執行，而案件的無法執行也會造成中央該筆計劃 的執行率不佳而被檢討，自然此政策的妥適性也會受質疑，所以地方政府也是要 找適當的時機向中央反應，讓中央重視地方財政困窘的問題。」（B-4-1）

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「以中央訂定『民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』為例，修正 後各鄉鎮市公所無不以最高標準編列，又代表出國考察實質效益不大，徒增財政 負擔，這種每遇到選舉就來個利益大放送（實質就是合法買票），造成鄉鎮市公所 財政愈來愈困窘，成了上級政府的負擔。」（C-4-1）

「這是政治因素居多，中央為達到某些政治目的而大作好人，但並未考量此舉會 讓地方政府承受多大損失，很多減稅、增加負擔的政策都是如此，如社福的部份 一再提高額度、降低門檻擴大補助範圍，降稅已經使地方的財源減少又增加補助 額度更是雪上加霜，而地方在財源不足的情況下又要執行上級政策只好增加舉債 額度，使財政狀況更加惡化。」（E-4-1）

「如調降遺贈稅、契稅免監證費、村里長事務費等均為中央請客地方買單的案例，

如果中央要如此訂定（減稅或增加負擔的部份），那此筆經費應請中央依最高上限 全額中央負擔，不要只會在條文中列請地方視財源酌予編列，而地方迫於政治壓 力下，多不可能拒絕編列，如里長事務費就是一個很好的例子，全國沒有一個鄉 鎮敢不編列此經費，中央應依財劃法 38 條之 1 規定，訂定或修正法律時，有減少 收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時 明文規定相對收入來源。不要只會做好人討好民眾，卻苦了地方政府。」（F-4-1）

「中央很多的減稅措施，都未顧及地方財源減少的後果，減稅的同時應有相對應 的配套措施而不是一昧減稅討好民眾犧牲地方政府的稅源。像此次遺產稅的調降 也未依財劃法規定籌妥替代財源來彌補地方政府財源的損失。又村里長事務費之 前本來是 15,000 元，自 90 年後調高為 45,000 元，就增加公所很多的負擔，但相 對的中央也未對增加負擔的部份加以補貼，地方政府只好全額承受，諸如此類的 減稅政策及增加負擔措施使地方政府財政日益困難。」（G-4-1）

「例如撞球場、保齡球場自 96 年 5 月 25 起免徵娛樂稅即是一例，中央財政狀況 不好，無法補貼，減稅法案，由地方政府自行吸收，中央要做好人，確要地方來 承受壓力，此外，中央各部會的決策也會造成地方財政的難題，例如內政部民國 92 年起要求視財政狀況編列鄰長春節慰問金，村里長退職金等，等於是把難題丟 給鄉鎮公所自行處理，根本沒有考量到是否會對地方財政造成壓力。」（H-4-1）

「沒錯，是會造成鄉鎮市公所財政困窘。至今仍一直對鄉鎮市公所影響最深的是

『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』所衍伸出來的各費用，

雖然該條例表列的主(副)主席特別費、代表研究費、村里長事務由縣統籌分配稅 分擔，其他如編列於代表會的不得高於百分之十的議事業務費、各代表村里長之 全民健保費及福利互助金、村里鄰長文康活動費、代表及村里長對地方建設及對 社團的建議補助、鄰長的全民健保費、鄉鎮市長的機要費、對退休人員的慰問等 等，編列預算時財政、主計單位的煎熬，只能大嘆政策是順著民意走，不是順著 財政走。」（I-4-1）

「中央所制定的財稅政策，若為討好選民而降低稅賦，如調降遺贈稅、未課徵證 券交易所得稅、產業促進條例未訂定落日條款或延長特定產業適用期限等，致使

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整體稅收減少，的確將影響對『中央統籌分配稅款』依存度很高的鄉鎮市。」（J-4-1）

「中央在修法減稅或增加地方政府的負擔時，應依『財劃法』38 條之 1 的規定，

同時籌妥替代財源並事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源才對，而不 是像現在很多為討好民眾的政策，都未依『財劃法』的規定辦理，造成地方沉重 的負擔。而且此風也會造成地方政府有樣學樣，也想實施若干討好選民的政策，

同時籌妥替代財源並事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源才對，而不 是像現在很多為討好民眾的政策，都未依『財劃法』的規定辦理，造成地方沉重 的負擔。而且此風也會造成地方政府有樣學樣，也想實施若干討好選民的政策，