研究發現

財政為庶政之母，地方政府要是無足夠的財政自主性，就無法獨立自主決定 地方公共事務的經營及管理，也無法達到地方自治的精神，故要落實地方自治的 首要條件，就是地方財政的自主。對目前鄉鎮市層級的地方政府而言，經研究分 析得知，財政自主性甚低，以台東縣鄉鎮市觀之，更是毫無自主性可言，除因台 東縣本身地理條件限制其發展外，現行財政制度面、收支面的各種問題更是導致 財政惡化的主因。

本研究經由分析台東縣鄉鎮市近年度的收支決算資料及彙整相關文獻研究，

並訪談對此議題有深入瞭解的財政、主計人員後，就目前的財政問題歸納出三大 面向，其研究發現如下：

壹、地方財政制度面

一、「財政收支劃分法」收支劃分不當、「中央統籌分配稅款」

分配比例不公，有害地方財政自主

我國中央與地方權限之劃分，係依「憲法」規定實施均權制，並依「地方制 度法」規定列舉各級政府事權，藉以保障地方自治權。均權制在精神上係整合地 方分權與中央集權的特性，在均權制下，地方政府仍擁有充分自治權，同時具有 國家官署與自治團體的身份，與中央的關係既是代理又是合夥關係，地方政府同 時承辦中央或上級政府的委任或委辦事項及自治事項，因此在財政上自不宜完全 採中央集權或地方分權方式，而應是各自擁有足夠的財源實施自治權。

而現今由於「財政收支劃分法」的收支劃分不當，將稅源較高之稅目劃歸中 央，造成地方政府財源困窘，對鄉鎮市層級來說尤其明顯；而在「統籌分配稅款」

的分配比例上，又獨厚直轄市(43%)、縣市(39%)次之、鄉鎮市(12%)的比例最低，

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由目前許多縣市都搶搭合併升格直轄市的列車，為分食「中央統籌分配稅款」的 大餅就是一大主因。另於支出面的劃分上，由於未對支出責任作明確劃分，僅概 括性規定，除造成許多公共計畫的經費分擔的爭執外，支出權責的重疊性過高也 造成中央與地方政府間責任不明確，同一件計畫項目多頭馬車或重複性施作的不 經濟行為。現行「財政收支劃分法」收支劃分的不當及「中央統籌分配稅款」之 分配不公，對地方財政的自主性造成相當負面的影響，實應修法加以改善。

二、「縣統籌分配稅款」規模過小，無法達到調劑盈虛功能

「縣統籌分配稅款」的立法目的，為平衡同級政府之間的水平差距。同一縣 市中，由於各鄉鎮市的本身條件不同，自有財源的多寡差異頗大，為改善同級鄉 鎮市因收支差距而造成地區發展不平衡的現象，而訂定此法。

目前「台東縣統籌分配稅款」的規模年僅 9 千餘萬，扣除彌補基本財政收支 不平數及預估退休經費後，可分配基本建設及業務費約 7 千 5 百萬，須分配予 16 個鄉鎮市公所，雖有設計對較貧瘠的鄉鎮市之分配比率予以加權計算，但囿於總 規模太小，所達平衡的功能實在有限，從山地鄉-海端鄉公所民國 96 年分得的「中 央統籌分配稅款」1 億 3 千萬餘元，「縣統籌分配稅款」230 萬餘元可得知，「縣統 籌分配稅款」的影響力非常小，對該鄉而言，有沒有分配到「縣統籌分配稅款」

根本不是重點，「中央統籌分配稅款」就多到花不完了。由此得之，「縣統籌分配 稅款」規模的大小，對其能否發揮調際盈虛功能有絕對的影響，而台東縣的情況 就是因此分配稅款規模太小，無法達到平衡各鄉鎮市收支差距的功能。

三、「補助制度」未落實，人為干預嚴重

「補助制度」的設計主要在於救助貧瘠地區，縮短城鄉差距，使各地區不因 經濟環境的差異而造成居民生活水準的落差。在鄉鎮市此制度的實施可彌補地方 政府於當地稅收財源不足，在公共事務的執行上力有未逮時，可向中央及縣市政 府申請補助建設及業務經費。然此制度有時也具有其政策目的，中央或縣市政府 為推行某項政策計畫時，也會籍由補助制度來達成。

補助款的核撥權力在補助單位，雖說中央及縣市均有訂定補助辦法，但此等 辦法均為原則性的規定，並未明定分配公式，如此一來就形成人為干預嚴重的情 形發生。申請單位提送的計畫核定與否，受政治因素的影響很大，地方首長與上 級單位關係好壞直接影響計畫的核定與否與補助金額的多寡，且許多補助計畫的 推行並一定符合當地所需，地方為爭取補助款而造成資源浪費的情形也屢見不鮮。

四、「地方稅法通則」與「規費法」的施行對提升地方財源助 益甚低

在學理上來說，「地方稅法通則」與「規費法」的立法，賦予了地方政府租稅 的立法權和規費的收費權，應可提高地方財政自主性。但經由統計資料得知，由

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立法迄今已逾 6 年，依「地方稅法通則」立法開徵新稅的，卻僅有 6 個縣政府與 4 個鄉鎮市公所，而在規費部份除中央既定的收費項目外，地方新增的規費項目也 很少，在收費標準上多未落實調整機制。地方政府既有此等開闢財源的工具可利 用，為何使用率如此低，實值得深究。

以台東縣鄉鎮市的情況，目前並無依「地方稅法通則」立法開徵的項目，曾 有提案者，綠島鄉公所擬對進入當地的觀光客課以「觀光資源生態維護臨時稅」， 但財政部以不利人力資源流動、損及國家整體稅益駁回後，迄今縣內再無鄉鎮市 公所提案。而規費部份，也因受限於地方首長及民代的選票壓力，未依「規費法」

的規定落實檢討調整機制及新增規費項目，又加上台東縣本身工商業不發達，多 數鄉鎮市認為就算開徵所收取的稅收及規費也有限，故並未對此區塊加以重視。

綜上，中央對新增稅目的審核過於嚴苛、選舉制度及經濟發展條件的影響，造成 此二法的施行對提升地方財源的助益甚低。

貳、財政收入面

一、中央請客、地方買單，形成鄉鎮市財政困窘

中央政府或民意機關為刺激景氣或政策目的，在未依規定籌妥相對財源前，

即修法減免租稅或增加支出，以致原已財政困難之地方政府更加雪上加霜，此即 為「中央請客、地方買單」的行為。

由前已立法通過之各項減稅項目，包括契稅、房屋稅、遺產贈與稅等稅率的 調降及娛樂稅中部份行業的免徵、田賦的停徵等，均造成了地方稅收的大量流失。

另增加地方政府負擔的政策也比比皆是，如大幅調高地方民代支給及村里長補助 費、要求地方視財源編列鄰長春節慰問金、交通費、工作協助金、退職金等四項 津貼及調解委員文康活動費及觀摩經費等。此類中央及立法機關為選舉利益或政 策目的討好選民，濫用減稅及增加支出的方式，已嚴重損及地方政府的財政之健 全。

二、過度依賴上級補助，地方財政努力不足

財政依賴與財政努力多呈反向關係，依賴度愈高通常努力度也會愈低，目前 由於制度面的設計，中央掌握了大部份的稅源，使得地方不得不依賴地方，長此 以往，也使地方養成了依賴中央的慣性，欠缺努力的動力。

以台東縣鄉鎮市的情況而言，財政收入近八成來自中央統籌分配稅款及補助 款，自有財源甚低僅約二成，而補助制度更是造成地方依賴的主因，因要靠本身 努力開發財源並不容易且成效有限，但只要與上級政府的關係良好，向上爭取補 助款既快又多，那地方又何必自我努力呢。台東縣雖因本身條件的關係，開源並 不容易，但並非代表絕對沒有努力的空間，但制度設計的結果使地方輕忽自我的 財政責任、過度依賴上級政府，財政努力不足。

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參、財政支出面

一、人事費負擔沉重、臨時人員任用過多

人事費一向是鄉鎮市財政的沉重負擔，台東縣鄉鎮市的人事費於民國 91 年度 為 9 億 9 千萬餘元，占總決算數之 36.2%，至民國 96 年度，人事費為 10 億餘元，

已達總決算數之 41.86%，龐大的人事費不僅造成財政沉重壓力，亦使財政結構僵 化、資源分配缺乏彈性。

而臨時人員進用過多造成財政負擔的問題，向為財、主單位沉重的壓力，民 選首長常以進用臨時人員作為選舉後酬庸方式，而臨時人員的永業化似乎在公務 界形成常態，這對私人企業來說是很不可思議的，顧名思義，既為臨時人員，即 是因應短期業務需求，任務完成就應解職，但在公務界卻形成長期雇用，這實在 是很不合理的現象。人事費負擔沉重、冗員充斥的結果，對有限資源產生嚴重排 擠，對地方發展產生不利的影響。

二、社福經費編列重複、對外補助項目浮濫

近年來地方政府社會福利支出逐年增加，部分縣市政府自訂發放各項社會福 利津貼，惟其所轄部分鄉鎮市亦同時發放相同項目之社會福利津貼，如重陽節敬 老禮金、生育補助、急難救助等；社團補助部份也有重複申請重複補助的情形，

以上均造成社福支出之浪費。

除此之外，對他機關、學校及社團的補助項目的浮濫，也一直為人所垢病，

舉凡申請項目，均以活動類居多，經費支出項目也多為消費性支出之餐費、紀念 品、雜支等為主，是否有撥揮補助效益讓人存疑，且對於補助款核發之標準及執 行後之考核不夠嚴謹，也有淪為鄉鎮市長累積個人政治資源之傾向。社福經費編 列重複發放、對外補助項目浮濫造成資源浪費、加重財政負擔。

三、預算編列不確實且未建立審查機制

年度預算的編列，應在收支平衡的原則下，核實評估每項業務計畫的成本及 效益，以達施政目標。而要達到預算編列的確實性，零基預算、中程計畫預算、

績效預算的實施及建立「計畫預算審查機制」即不可獲缺。零基預算以「零」為 起點的成本效益分析、中程計畫預算的計畫目標設定、績效預算的績效衡量與評 估，此等預算制度均為打破傳統的預算編列因循不確實的弊病，期將有限的資源 作妥善的配置，在最有效率原則下達到計畫目標，進而提高政府施政效能；而計

績效預算的實施及建立「計畫預算審查機制」即不可獲缺。零基預算以「零」為 起點的成本效益分析、中程計畫預算的計畫目標設定、績效預算的績效衡量與評 估，此等預算制度均為打破傳統的預算編列因循不確實的弊病，期將有限的資源 作妥善的配置，在最有效率原則下達到計畫目標，進而提高政府施政效能；而計