第三章 臺灣國有土地活化之策略
第二節 台灣國有土地活化案例
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第二節 台灣國有土地活化案例
上一節提到，現階段政府對於國有土地之經營管理，業務從租、售轉型到開 發利用，結合都市更新之推動、提供國有地設定地上權等方式進行。從近年 陸續推出許多宗精華地區大面積國有土地招標設定地上權案，區位及基地條 件都具投資價值可知。惟其所涉相關法令規定及技術專業，在執行上均相當 地複雜。本節中將以下面二個指標性的開發案來看看國有土地活化過程中所 遇到的問題及爭議：
一、台北車站特定區交九京站用地開發案（以下稱「交九京站開發案」）：
最成功的開發案例。
二、財政部財稅人員訓練所（以下簡稱「財訓所」）及其周邊國有土地合作 開發案：引進民間資金合建分回政府辦公廳舍之開發案，目前推動中且 具活化大面積國有土地之指標性開發案
壹、交九京站用地開發案
一、簡介
交九京站開發案係整合都市更新、設定地上權、與地方政府及事業主管 機關進行合作開發等方式進行活化最成功的開發案。
基地面積共計 21,374 平方公尺(6,465 坪)。其中，國有土地占 54.77% (管 理機關為交通部臺灣鐵路管理局)，臺北市有土地占 45.23%(管理機關為 臺北市政府交通局)。
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當初興建目的為加速臺北車站特定專用區都市更新計畫及健全臺北市國 道客運、捷運系統與鐵路系統之轉乘功能，臺北市政府結合交通部臺灣 鐵路管理局用地，以設定地上權 50 年方式，招標甄選交由民間投資人開 發暨營運，歷經二次流標，第三次時由日勝生活科技股份有限公司得標。
交九京站開發案結合辦公、住宅、旅館或商業等用途，經營權由京站實 業(日勝生活科技股份有限公司之子公司)、汎麗雅酒店(中信觀光開發集 團關係企業)、威秀影城等共同擁有，合作延續計 46 年。本開發之基本 資料詳表 8。
二、觀察評述 (一). 招商條件優
本案開發目的為引進民間資金興建公共建設，過程歷經三次招標，第三 次的招商條件調整增加多項投資誘因，包括：業者付給政府之價金降低 38%，由新臺幣 29.9 億降為 18.66 億元；承諾協助業者取得中長期基金 融資，分 20 年期還款支付；為鼓勵民間參與，故興建期土地租金由 1.5%
降為 1.05%，以及避免因公告地價漲幅波動過大，規定地價逾 50%時租金 酌減；又容積率均比照商三為 560%，使可作商業用途之樓地板面積增加；
惟交通公共建設內容縮小，並由業者自主規劃等。(歷次招商條件詳表 7) 以上條件，可觀察到政府招商條件的改變，逐次降低價金、延長收款期 間及增加商業用途的營運空間，退讓交通公共建設空間。以致興建完成 後發現壓縮停車及轉運的空間，讓此交通轉運中心之功能打了折扣。
(二) 小宅商務住辦投資收益高
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交九京站當初預售商務住宅時因地點優、單價及總價低，故創下熱銷。
最初預售時推出之單價每坪僅約 33 萬元，加上坪數小，總價在 4、5 百 萬元，最高 1 千萬元，出租或自住均宜狀況下，吸引許多中產階級人士 以自有資金投資購入。
在興建完成後，果真許多購屋人將房子以日租型商務旅館及套房出租出 去，據報載所刊登的資料，除大師房屋公司在交九京站內持有整層樓的 套房，是合法通過住宅變更為旅館外，還有其他房間散落各樓層，也多 改為月租方式，或走入地下化經營日租公寓。顯見當初熱銷主因在投資 的商業利益，購屋者仗著交通便利，往來停泊旅客頻繁，需求量大，投 資回收快，所以投資購買。
(三) 臺灣唯一採使用權出售住辦之個案(住辦資產信託模式)
交九京站非常特別的是地上權住辦的推案型態。由於當時台北市政府堅 持，交九轉運站樓上住辦之地上權，不得分割銷售，所以業者只好尋求 第三者信託地上權住辦所有權，再以類似『使用憑證』17的形式進行銷售，
與以往地上權設定房市產品不同。一般情況下，地上權住辦屋主可取得 房屋所有權，但交九京站住辦的屋主，既無土地的所有權，亦因業者將 房屋所有權交付信託給指定銀行(萬泰商業銀行)，故在什麼都沒有的情況 下，購屋者取得的是「房屋使用憑證」所簽訂的契約，基本上，其性質 近乎民法債權篇的「租賃權」，而非「物權契約」。也因此，當時是無
17依據民法第 449 條規定，租賃契約的期限不得超過 20 年，因此交久開發案的住宅購屋者是 取得 2 張 20 年為期以及 1 張 5 年的租賃契約，合計共為 45 年的「房屋使用憑證」。消費者 是取得「租賃權」，對於消費者權益的保障，相較於傳統不動交易通常所取得的「物權」「所 有權」或「地上權」，消費者相對居於弱勢地位。
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法獲得銀行團的分戶貸款，最後才是由京城銀行以信用貸款方式進行分 戶貸款，當時的房貸利率不到 2%，而京城銀的信貸利率達 4%。
(四)使用權買賣的適法性及風險 1. 「使用權」買賣的法律性質
按民法第 421 條規定：「稱租賃者，當事人約定，一方以物租與他方使 用收益，他方支付租金契約。」，故租賃契約係以對於物之使用收益為 其權利的主要內容，對於租賃權利得讓與，則規定在民法第 443 條的「轉 租」。故交九京站案之「使用權」買賣，投資人支付對價所取得者仍為 建物的使用權限，法律性質與民法上租賃相當。這種變通性透過「使用 權買賣」的包裝，首創了國內預售 45 年「租賃權」案例。
2. 消費者權益之爭議：
交九京站的購屋者一開始就需支付 45 年的使用費『使用費』，及使用期 間須繳納的『地租及房屋稅』，此外『管理費、基本水電費、社區公共 管理費、清潔費、公共設施維護費、電梯維護費、維持、保全、修繕、
改良特定住辦資產及公共設施之必要費用..』等，讓使用者(即買入房子 的消費者)無法預估支出成本。又「使用權買賣」之買受人，為與受託機 構訂定租賃契約的承租人，自應受民法之租賃契約相關規定之規範，不 應如投資客般須承擔投資風險。又即便政府依法或依契約之約定於發生 相關爭議時不必負責，但基於公共責任精神，如有爭議問題發生時則必 須負擔義務負責處理。
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3. 道德風險的產生
交九京站案雖非以「開發不動產信託模式」18之信託受益權進行轉讓，然 做法上就特定住辦資產之使用權進行銷售、移轉，並提早回收、預收現 金，與受益權轉讓一樣。地上權住辦在銀行不願進行抵押借款的情形下，
轉而向購屋者進行使用權銷售並預收現金，其結果使得特許業者在無相 關專業金融業者與監督下，即取得開發資金加以投資運用，不僅掩飾其 號召號召散戶分擔興建與營運風險，更可能引發道德風險，即開發商透 過受益權的移轉，提早回收資金，而喪失開發經營的誘因。
18 「開發型不動產信託模式」，係指委託人(得標廠商)與受託機構簽訂信託契約，並 移轉不動產所有權與受託人，受託人向融資銀行辦理建築融資之借入款及預售房地之 價款，得依契約之約定存入受託機構為開發案設立之信託專戶，由受託機構依信託契 約管理並專款專用，開發完成之後由受託人將土地及建物分配給委託人本人或其指定 之受益人。本機制特點包括：
(1) 信託財產具獨立性，非屬於信託資產之債權人不得對信託資產強制執行，借以保 障地主、建商等業主於開發期間之權益，避免因個別業主債務問題延宕開發作 業。
(2) 利用信託契約約定受益權歸屬及信託財產交付時間，可有效達到財產分配及移轉 效果。
(3) 若不動產所有權人數眾多，透過不動產信託可將所有權及事權單一化，透過受託 人之專業管理，增進資產之使用效率。
(4) 受託人專案管理開發基金，避免基金不當挪用，促始開發工程順利進行，並維護 購屋者權益。
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資料來源：日勝生活科技公司簡報資料，2010.8.13，沈景鵬(表：本研究整理)
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區公園段一小段1-3、147-1地號等六筆樓高 地上18層 / 地下6層
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圖 3–5：台北車站特定區交九京站用地開發案鳥瞰圖
圖 3–6：台北特定區專用範圍
資料來源：日勝生活科技公司簡報資料，2010.8.13，沈景鵬
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貳、財訓所及其周邊國有土地合作開發案
一、簡介
財訓所及其周邊土地位於景美羅斯福路六段，鄰近捷運新店線景美站及 水源快速道路，面積約 1 萬坪之國有土地，目前主要係供財政部所屬人 員之教育訓練之用，由於位處台北都會區，土地上低度運用，故欲透過 再規劃利用以發揮土地更大使用效益。
該基地開發利用肇因(一)財訓所目前提供之學員訓練、住宿餐飲設施係援 用昔日公賣局（現為台灣菸酒公司）原有廠辦設施改建，住宿設施有待 提升；(二)位於中正區愛國西路之現有財政部大樓也因地震損害而有新設 政府辦公大樓之需求，是以興建財政辦公園區之規畫產生。惟在兼顧撙 節政府興建廳舍公務預算之前提下，希望藉由與民間合作開發方式，引 進民間資金與創意，協助政府完成國家財政辦公園區之目標，同時達到 促進國有土地開發利用、帶動周邊區域整體環境品質提升等多重目的。
因擁有萬坪國有土地的利用開發案，故為近年來具指標性之國有土地設 定地上權最大宗的開發案，由財政部國產局以公開招標遴選適當業者來 參與，本案計歷經 3 次流標，第 4 次才由華固建設股份有限公司得標(詳 表 9)。以下是本案之特點：
(一) 以國有土地設定地上權方式引進民間資金，協助興建政府辦公廳舍，
合作開發完成後，按權益比例各自分回興建後之房地。
(二) 本案基地之使用分區分為商三特及住三 2 宗，90%屬住三，興建部分
(二) 本案基地之使用分區分為商三特及住三 2 宗，90%屬住三，興建部分