臺灣國有土地活化之探討 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學商學院經營管理碩士學程國際金融組碩士論文. 臺灣國有土地活化之探討政治大立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王耀興先生研究生：洪慧珊. 中華民國 102 年 6 月 21 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 辭謝論文即將完成之際，回頭看看這些埋首在燈火闌珊處的日子，對許多的景、許多的人，心中有許多的感觸及感謝。在政大 EMBA 的這 2 年對我而言，真的很寶貴，它讓我眼界放大且放寬，思慮也更加縝密了。真的非常珍惜陪伴我一起度過這段期間的師長與同學，因為有您們，讓我的生活變得豐富，生命變得精采。王耀興老師。政治大在過去 180 天的日子中，王老師對我的指導從論文題目的擬定、研究範圍的確立、立如今，我的論文能順利完成，衷心要感謝我的指導老師，也是恩師. 論文的架構安排、問題分析、案例選取，以及最後的潤飾，都提供許多寶貴的建. ‧ 國. 學. 議及指引，即使他再忙，即使過程中有時與王老師有不同意見或疑惑，他都能耐. ‧. 心地協助走出論述過程中的瓶頸，最終讓我更加成長，論文內容更加完備。只能. sit. y. Nat. 說，對恩師感激之心，無以言喻。. n. al. er. io. 最後，我要感恩一直以來都默默支持我的父母，如果沒有您們的體諒與協助，我. v. 沒有辦法在蠟燭多頭燒的狀況下，還能做研究及學習。當然也要謝謝我最親愛的. Ch. engchi. i n U. 家人，你們是背後最支撐我的力量，因為你們，讓我活得更有意義，我必須說我真的很愛你們。. 2013. 慧珊謹致於政大.

(4) 摘. 要. 近年來，政府為了增加財源的籌措及帶動經濟的發展，積極地運用國有土地進行開發利用。政策上，97 年以前國有土地之處理以標售為主，結果卻引發各界批評認為是助漲房地產飆漲的幫兇。隨後，政府立即宣布停止標售大面積及大台北都會區國有土地，將政策轉向篩選低度利用之國有土地進行活化工作，業務從租、售轉型到開發利用，以結合目的事業主管機關合作開發或委託改良利用國有土地、設定地上權、參與都市更新、釋出土地權利等與民. 政治大. 間合作開發的方式，希望能謀求國有土地利用效率及公義之平衡。. 立. 本研究將檢視目前臺灣國有土地活化的作法，就當前整體經濟環境面臨的問. ‧ 國. 學. 題進行分析，並蒐集對照鄰近國家日本及新加坡在國有土地管理機制上的作. ‧. 法，希望能提出一些建議，供相關單位或社會大眾參考。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -I-. i n U. v.

(5) 臺灣國有土地活化探討目錄摘要 ............................................................................................................. I 圖目錄 ...................................................................................................... IV 表目錄 ....................................................................................................... V 第一章緒論 .............................................................................................. 1. 政治大壹、研究背景 ............................................................................................... 1 立. 第一節. 研究背景及目的 ................................................................................... 1. ‧ 國. 第二節. 學. 貳、研究目的 ............................................................................................... 4 研究範圍及限制 ................................................................................... 5. ‧. 壹、研究範圍 ............................................................................................... 5. sit. y. Nat. 貳、研究限制 ............................................................................................... 6. er. io. 第三節研究方法及步驟 ..................................................................................... 7. n. al 第二章文獻探討-日本及新加坡之作法 ................................................ 8 iv n U e n......................................................................... 第一節日本國有土地利用開發 8 gchi. Ch. 壹、國有土地概念及管理 ........................................................................... 8 貳、國有土地利用型態及開發機制 ......................................................... 14 參、公營住宅政策 ..................................................................................... 18 第二節. 新加坡國有土地利用開發 ................................................................. 21. 壹、國有土地概念及管理 ......................................................................... 21 貳、國有土地利用型態及開發機制 ......................................................... 34 叁、公營住宅政策 ..................................................................................... 38 -II-.

(6) 第三章臺灣國有土地活化之策略........................................................ 44 第一節臺灣國有土地之經營管理 ................................................................... 44 壹、國有土地概念及管理 ......................................................................... 44 貳、國有土地利用型態及活化方式 ......................................................... 47 參、公營住宅政策 ..................................................................................... 56 第二節台灣國有土地活化案例 ....................................................................... 60 壹、交九京站用地開發案 ......................................................................... 60 貳、財訓所及其周邊國有土地合作開發案 ............................................. 68. 治政大第四章困境與借鏡 ................................................................................ 80 立. 第一節臺灣國有土地活化的困境 ................................................................... 80. ‧ 國. 學. 第二節借鏡日本及新加坡之經驗 ................................................................... 85. ‧. 第五章結論與建議 ................................................................................ 91. sit. y. Nat. 第一節結論 ....................................................................................................... 91 第二節建議 ....................................................................................................... 92. er. io. 附. 錄 .................................................................................................. 96 a. n. iv l C n 參考文獻 ................................................................................................ 127 hengchi U. -III-.

(7) 圖目錄圖 2–1：日本土地所有權分布圖 ....................................................................................... 9 圖 2–2：日本財務省組織圖 ............................................................................................. 10 圖 2–3：新加坡土地所有權分布圖 ................................................................................. 21 圖 2–4：新加坡土地管理組織架構 ................................................................................. 22 圖 2–5: 聯合多元發展城市 Fusionpolis 建築外觀及特區坐落圖 ................................. 28 圖 2–6：公共組屋 ............................................................................................................. 33 圖 2–7：新加坡典型的住屋平面圖 ................................................................................. 41 圖 2–8 新加坡房地產價格指數 ........................................................................................ 42 圖 3–1：臺灣地區土地所有權分布圖 ............................................................................. 45. 政治大圖 3–3：國有土地價值統計表 ......................................................................................... 46 立圖 3–2：國有土地數量統計表 ......................................................................................... 46. 圖 3–4：國有土地綠美化前後 ......................................................................................... 52. ‧ 國. 學. 圖 3–5：台北車站特定區交九京站用地開發案鳥瞰圖 ................................................. 67 圖 3–6：台北特定區專用範圍 ......................................................................................... 67. ‧. 圖 3–7：財政部財訓所及其周邊土地開發案基地位置 ............................................... 75. y. Nat. 圖 3–8：財政部財訓所及其周邊土地開發案基地鳥瞰圖 ........................................... 75. sit. 圖 3–9：財政部財訓所及其周邊土地開發案交通便捷位置 ......................................... 76. er. io. 圖 3–10：財政部財訓所及其周邊土地開發案基地範圍及現有建物示意圖 ............... 76. al. n. v i n Ch 圖 3–12：財政部財訓所及其周邊之商辦有限，集中捷運站周邊 ............................... 78 engchi U 圖 3–11：財政部財訓所及其周邊土地開發案基地周邊住宅推案 ............................... 77. 圖 3–13：財政部財訓所及其周邊之旅館市場分析 ....................................................... 79. -IV-.

(8) 表目錄表 1–1：最近 10 年處理國有非公用土地售價統計 ................................................................. 2 表 1–2：各級政府歲入結構 ....................................................................................................... 3 表 2–1：新加坡 One-north 特區 .............................................................................................. 29 表 3–1：國產局與中央或地方主管機關合作或委託辦理國有土地改良利用一覽表 ......... 50 表 3–2：國產局與中央或地方主管機關合作或委託辦理國有土改良利用一覽表(續) ...... 51 表 3–3：102 年上半年國有土地地上權標售一覽表 .............................................................. 53 表 3–4：開發階段-歷次招商條件比較 ................................................................................... 65 表 3–5：臺北交九京站 BOT 開發案基本資料 ....................................................................... 66. 政治大. 表 3–6：財訓所及其周邊土地開發案招商過程條件比較 ..................................................... 71 表 3–7：財政部財訓所及其周邊土地開發案基本資料 ......................................................... 72. 立. 表 4–1：日本、新加坡及臺灣之國有土地利用開發對照表 ................................................. 85. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -V-. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究背景及目的壹、研究背景國有土地屬於稀有資源，供給有限，本質是以促進公共利益，政府應以創造國有土地最大效益，造福全體國人，避免資源浪費及扭曲。臺灣在 97 年以前. 政治大府標售國有土地是否妥適及是否有其他替代做法的爭論。立. 國有土地之處理係以標售為主，結果產生一些負面影響，也引發了各界對政. ‧ 國. 學. 政府於是在 97 年宣布不出售 500 坪以上之大面積國有土地，除都市更新及抵稅地外，但是房地產價格仍屢創新高，行政院復於 99 年指示停止標售台北市. ‧. 之國有土地，新北市地區則採個案審查再辦理標售。. y. Nat. io. sit. 隨後監察院就在 100 年 1 月對財政部國有財產局(以下稱國產局)的國有土地. n. al. er. 1 管理及處理提出糾正案，認為「財政部暨所屬國有財產局經管國有非公用土. Ch. i n U. v. 地，主要以出售土地方式挹注財政收入，未能秉持永續經營理念，謀求國有. engchi. 土地利用效率及公義之平衡，更造成部分國有土地出售後，遭長期囤積等待價格上漲後再推案，或直接交易土地獲利，核有未善盡經營管理之責。」在這份糾正案調查報告中，主要評論重點有下面二部分：一、政府標售國有土地為國庫增加財政收入之做法，尚待檢討，因其出售收入佔財政收入僅杯水車薪，但標售結果，確誘使房價飆漲，加深貧富差距，不利社會發展，引發更大民怨。. 1. 摘自監察院 100 年 1 月 5 日 100 財正 0002 號糾正案文，如附錄 1 -1-.

(10) 從下面統計數據可說明標售國有土地之的確產生負面影響。表 1 為近 10 年來出售國有土地之收入、面積及每公頃售價的變化情形。97 年以前國有土地以標售為主時，平均每公頃售價呈現一路走揚，91 至 97 年之 7 年期間，平均每公頃已上漲達 6 倍之多。儘管每塊地段的售價可能會因座落、當時房地產行情，以及資金鬆緊等因素而有漲跌起伏，但都明白說土地的稀有性，長期只有上漲一途。也因此，國內幾家資金充裕的壽險公司買了土地寧可不建而要「養地」。表 1–1：最近 10 年處理國有非公用土地售價統計. n. Ch. y. sit. er. ‧ 國. io. al. 444 353 333 269 170 116 232 158 119 2,627. ‧. Nat. 199 352 362 388 346 303 378 242 191 2,943. 平均每公頃售價(億元) 0.420 0.448 0.997 1.087 1.442 2.035 2.612 1.629 1.532 1.605. 學. 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 總計. 治政售地面積售地收入(億元) 大 (公頃) 立 182 433. i n U. v. 資料來源：95 至 100 年財政部國有財產局年報(表：本研究整理). engchi. 又，表 1 顯示國產局在 91 至 100 年期間，國有土地總計標售 2,627 公頃土地，售地收入總計 2,943 億元，平均每年售地收入 294 億元(屬於財產收入一部份)，與表 2 中央政府歲入之其他項目如課稅收入、事業盈餘收入、規費及賠償等相較，所佔比例並不高，顯見售地收入其實對每年政府挹注財政之效果非常有限，政策方向應立即作修正。. -2-.

(11) 表 1–2：各級政府歲入結構項目. 中央政府歲入(億元). 合計. 稅課收入. 營業盈餘及事業收入. 規費、罰款及賠償收入. 財產收入. 其他. 95年. 21,770. 100%. 71.5 %. 15.0 %. 6.1 %. 4.5 %. 2.9%. 96年. 22,488. 100%. 75.1 %. 13.0 %. 6.3%. 3.2%. 2.4 %. 97年. 22,316. 100%. 76.7 %. 11.9 %. 6.3 %. 2.9 %. 2.2 %. 98年. 21,136. 100%. 70.2%. 15.7%. 6.3%. 4.1%. 3.7%. 99年. 21,155. 100%. 74.0 %. 13.5 %. 6.6 %. 3.3%. 2.6%. 100年*. 23,061. 100%. 73.9%. 12.7%. 6.0%. 3.5%. 3.9%. 年度. 資料來源：97 至 100 年財政部財政年報(表：本研究整理). 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、在國土政策上缺乏永續經營的管理理念，未能謀求國有土地利用效率及公義之平衡。例如：93 年到 98 年間，國有財產局共出售大台北地區國有. ‧. 土地 199 件，其中 75 案至今未開發，有 62 案業者完全沒有申請建築執. sit. y. Nat. 照，另有 13 案已申請建照卻未開工。又，未曾申請建築執照之 62 案中，. al. er. io. 有 32 案已轉手他人；而且土地取得之時間越久者，未開發而轉手他人之. v. n. 情形亦越多，部分案件更已轉手多次（轉手 3 次者計 6 案、轉手 4 次以. Ch. engchi. i n U. 上者計 8 案）；又，93 年迄今，都會區國有土地出售予壽險業者即有 11 筆，建商標下 56 筆，兩者面積合計占所有售出土地的 45％以上。國有土地遭少數挾龐大資金而非真正自行使用之壽險業者及大型建商把持。顯見主管機關對於國有土地之投資及實質經營管理策略均缺乏整體規劃，未能透過制度面與專業機制，發揮公有土地經營效率。. -3-.

(12) 貳、研究目的鑑於上述之背景，政府在外界批評及民怨壓力下，停止標售大面積及大台北都會區國有土地後，將政策轉向篩選低度利用之國有土地進行活化工作，業務從租、售轉型到開發利用，除將國有土地優先提供公共建設使用外，更積極運用委託經營、結合目的事業主管機關合作開發或委託改良利用國有土地、設定地上權、參與都市更新、釋出土地權利等與民間合作開發的方式，希望能謀求國有土地利用效率及公義之平衡。但是，在過程中一定會面對現存的. 政治大置、土地政策及政府單位缺乏統合、政府財政困境無法支援國土開發利用、立許多問題包括：設定地上權及都市更新條例等相關法令不完備、土地資源錯. 房地產供需失調等，而這些多是沉疴已久，不容易解決的問題。. ‧ 國. 學. 在此前提之下，政府推動國有土地活化開發之作法，更須要有整體及長期規. ‧. 劃，所以必要隨時加以檢視或調整。畢竟國有土地是國家珍貴的資源，具有. sit. y. Nat. 不可逆性，對世代的影響是深遠的，一定要長期利益著眼，決不是以短期挹. al. n. 永續發展的方向。. er. io. 注財政收入為目的。因此，本篇研究所要探究的就是政府目前之作法是否為. Ch. engchi. -4-. i n U. v.

(13) 第二節研究範圍及限制壹、研究範圍一、本研究中「國有土地標售」範圍係指國有財產法第 4 條 2所稱之非公用土地部分，直接隸屬國產局經管。二、本研究中「國有土地活化利用」範圍，則不限於只有非公用土地部分，. 亦含括公務用土地、公共用土地、事業用土地等部分，以配合招標設定. 政治大. 地上權、參與都市更新、結合目的事業主管機關及釋出土地權利與民間. 立. 合作開發等方式。. ‧ 國. 學. 三、本研究中擇「交九京站用地開發案」及「財訓所及其周邊國有土地合作開發案」進行分析，主要理由是這二個案例均為配合招標設定地上權、. ‧. 釋出土地權利與民間合作的開發案，具指標性。至於在參與都市更新方. y. Nat. sit. 面，因案例資料難以搜集，且文林苑的爭議至今仍懸而未決，使該做法. n. al. er. io. 受到阻礙，基此，本研究探討的重點將比較關注在招標設定地上權的部分。. Ch. engchi. 2. i n U. v. 依照國有財產法第 4 條規定，國有財產分為公用及非公用二類，其中國有土地區分如下： -公用土地：以直接使用之政府機關為管理單位，包括中央及地方各機關、學校、部隊，約達 5,000 個單位。 -非公用土地：由財政部國產局管理。包括都市計畫住宅區、商業區、工業區及非都市土地之甲、乙、丙、丁種等各類可建築用地；農、林、漁、牧等直接生產用地；餘為交通水利等公共設施用地及國土保安等。 -5-.

(14) 貳、研究限制本研究報告之資料蒐集不易，故僅以書報雜誌、官方出國報告、國內外網站資料、學術論文或研究報告上取得。此外，因時勢脈動非常快，少部分未能立即配合當下的發展。研究報告中所蒐集的「財稅人員訓練所及其周邊土地開發案」案例，該案於 102.4.22 順利脫標，102.6.22 進入簽約及細部規劃階段。惟未來開發階段仍有不可預見之情況可能發生，本研究尚無法全面深入每個細節觀察。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -6-. i n U. v.

(15) 第三節研究方法及步驟本研究的參考文獻將蒐集日本及新加坡對國有土地的管理制度及作法，選擇日本的理由係因臺灣的國有財產管理制度沿自日本，選擇新加坡則是因為其有一套完整的土地管理體系和約束程序，是世界上公認住宅政策及國土資源運用比較好的國家。又，本研究也有蒐集上述二國公營住宅的作法。臺灣國有土地活化之部份，將介紹委託經營、結合目的事業主管機關合作開發或委託改良利用國有土地、設定地上權、參與都市更新、釋出土地權利等. 政治大. 作法，並舉「台北車站特定區交九京站用地開發案」及「財政部財稅人員訓. 立. 練所（以下簡稱「財訓所」）及其周邊國有土地合作開發案」2 個代表性的. ‧ 國. 學. 實務案例，分析政府活化國有土地之策略，可能會遇到之問題，再對是項問題提出解決建議。. ‧. 研究流程圖. n. al. er. io. sit. y. Nat. 確定議題界定範圍及限制. Ch. engchi. i n U. v. 資料蒐集. 文獻分析. 期刊、網路、官方資料. 困境分析、解決方案. 結論及建議. -7-.

(16) 第二章文獻探討-日本及新加坡之作法第一節日本國有土地利用開發 3 壹、國有土地概念及管理一、國有土地之概念日本之國有土地，區分為行政類國有土地(以下稱行政國有地)及普通類國有土地(以下稱普通國有地) 4兩大類；其中，行政國有地依其用途，可細. 政治大. 分為政府使用公用土地、一般公共用土地、皇室用土地及國營企業用土. 立. 地等四類：. ‧ 國. 學. (一) 行政國有地. ‧. 行政國有地乃國家為行政目的而所有之國有之公物。為達成行政目的，. sit. y. Nat. 其於權利義務關係上，排除私法之適用（公物之不融通性）。因此，行. n. al. er. io. 政國有地原則上不得為租賃借貸、交換、出售、讓與、信託或以之為出. v. 資目的，或設定私權之標的；違反時，其行為無效。又，行政國有地於. Ch. engchi. i n U. 不妨礙其用途或目的之限度內，雖得經許可為使用或收益。 1. 政府使用公用土地指供國家之事務、事業或其職員居住之財產，例如：辦公廳舍及其基地、監獄、自衛隊駐屯地‧演習場、國立醫院、國立圖書館、國. 3. 財政部國有財產局委託研究單位國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、2006.9 ，「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」. 4. 行政類國有土地相當於台灣的國有公用土地；普通類國有土地相當於台灣的國有非公用土地。台灣國有財產法之立法係參考日本體制所制定。 -8-.

(17) 立博物館、國家公務員宿舍等。 2. 一般公共用土地指直接提供公共（一般公眾）使用之土地。例如：國道、國營公園、河川、湖泊、海岸、港灣等。 3. 皇室用土地指供皇室使用之土地。例如：皇居之建物及基地、御所（新宿御苑、京都御苑）、陵墓等屬之。. 政治大指供公營企業或其從業人員居住用之土地資產。例如：造幣局、印刷立. 4. 國營企業用土地. 局、國有林野事業、酒精專賣事業等使用屬之。. ‧ 國. 學. (二) 普通國有地. ‧. 指行政國有地以外之一切國有土地；其得為出售、租賃、信託或設定私. sit. y. Nat. 權之標的，為國家財政收入來源之一，於此意義下，普通類亦被稱為國. n. al. er. io. 有之私物。原則上並非供特定行政目的之物，故其管理、處分，除適用. v. 國有財產法、財政法等特別規定外，並適用私法之規定。. Ch. engchi. i n U. 日本國有土地面積總計 890 萬餘公頃，約佔全日本總面積 24%，其中行政國有地面積 879 萬餘公頃，佔國有土地面積 98.8%，普通國有地面積僅 11 萬餘公頃，佔國有土地面積 1.2%。行政類國有土地 879萬公頃, 23.50%. 普通類國有土地 11萬公頃, 0.50%. 私有土地 2,819萬公頃, 76%. 圖 2–1：日本土地所有權分布圖資料來源：陳文龍、莊翠雲，95.7.10「日本國有土地經營管理制度簡介」 (圖：本研究整理). -9-.

(18) 二、國有土地之管理組織 (一)主管機關關於國有土地之管理機關主要為財務大臣，而財務大臣為財務省之首長，其法定權責係由財務省及所屬機關財務局遂行。以下爰就財務省及財務局之組織與職掌予以說明。財務省. 財務大臣副大臣（2）內部部局. 政治大. 大臣政務官（2）主計局. 國際局. 立. 秘書官. 主稅局. 理財局. 關稅局. ‧ 國. 局長. 財務官. 總務課. 財務局（9）. ‧. 次長（2）. io. sit. 國債企畫課國債業務課. er. Nat. y. 國庫課. al. n. 財政投融資總括課. Ch. 國有財產企畫課國有財產企調整課. 【北海道東海九州東北近畿關東四國】. 大臣官房. 學. 事務次官. 地方之分部局. engchi. i n U. v. 財務事務所（38）（38）出張所（8）. 出張所（3）. 財務支局【福岡】財務事務所（2）. 出張所. 國有財產業務課管理課. 出張所計畫官（2）稅關（8）. 註 1：：基於法律所設置之組織或職務：基於政令所設置之組織或職務. 沖繩地區稅關註 2：（）內為組織數；審議會等除外. 圖 2–2：日本財務省組織圖【圖：陳文龍、莊翠雲，2006.7.10，「日本國有土地經營管理制度簡介」】 -10-.

(19) 財務省內設理財局，有關國有財產事務包括國有土地部分係由其掌理。理財局內，則分設總務課、國庫課、國債企畫課、國債業務課、財政投融資總括課、國有財產企畫課、國有財產調整課、國有財產業務課及管理課等 9 單位，並置計畫官 2 人。其中，國有財產企畫課、國有財產調整課及國有財產業務課，乃為掌理包括國有土地相關事務之主要單位。此外，全國計設有 9 個財務局，包括北海道、東北、關東、北陸、東海、近畿、中國、四國、九州等 9 個財務局，以及福岡財務支局。亦負責有. 政治大. 關國有土地事務。. 立. 學. ‧ 國. (二)管理暨執行機關. 1. 行政國有地之管理方面. ‧. 依國有財產法，行政財產係由中央各省廳之首長管理。即指眾議院議長、. sit. y. Nat. 參議院議長、內閣總理大臣、各省大臣、最高裁判所長官，及會計檢查. io. al. n. (1) 公用土地方面：. er. 院長等。依行政國有地之利用性質負責的管理機關如下：. Ch. engchi. i n U. v. • 屬單獨辦公廳舍，由各該使用之省廳大臣管理。 • 聯合辦公廳舍，由財務大臣指定之省廳首長管理。 • 國家公務員宿舍，如為聯合宿舍者，由財務大臣管理。 • 各省廳別之宿舍者，由各該省廳大臣管理（國家公務員宿舍法）。 • 重要文化財、史蹟名勝天然紀念物、重要文化景觀，依文化財保護法由文部科學大臣管理。. -11-.

(20) (2) 公共用土地方面： • 河川、道路、海岸、港灣設施、國營公園（昭和紀念公園等）等，由國土交通大臣管理。 • 漁港財產，由農林水產大臣管理。 • 皇居外苑等之國民公園、國立公園內之設施，由環境大臣管理。 (3) 皇室用土地方面：管理機關為內閣總理大臣。 (4) 國營企業用方面：. 立. 政治大.  造幣局及印刷局之事業設施，由財務大臣管理；. ‧ 國. 學.  國有林野事業設施，由農林水產大臣管理。. ‧. 此外，各省各廳之首長，得將屬其所管有關國有土地事務之一部分，交. sit. y. Nat. 由所屬部、局等之首長分掌之；且國家亦得依法令規定，將國有財產有. n. al. er. io. 關事務之一部，委任由都道府縣或市町村處理之。. i n U. v. 又基於財產之性質、功能、國家之管理能力及其他因素之考量下，亦得. Ch. engchi. 委託地方公共團體等管理。現行法律對於行政國有地明定得為管理委託者，例如：  港灣設施之管理委託（港灣法、北海道開發港灣工程法、沖繩振興特別措置法）。  漁港設施之管理委託（漁港漁場整備法）。  第二種飛機場內國有財產之管理委託（空港整備法）。  身體障礙者職業訓練學校之營運委託（職業能力開發促進法）。 -12-.

(21) 當行政國有地不再供為行政目的使用時，各省各廳之首長應廢止其用途，使其改為普通財產，並移交與財務大臣管理之。 2. 普通國有地之管理方面普通國有地之管理機關為財務大臣。按財務大臣掌理國家財政，且普通國有地為收益性財產，係財政收入來源之一；故普通國有地之管理處分由財務大臣統一為之。普通國有地由財務大臣管理乃為原則，依法仍有若干例外，而得由財務. 政治大. 大臣以外之各省各廳首長作為管理機關者。依普通國有地之利用性質負. 立. 責的管理機關如下：. ‧ 國. 學. (1) 基於創設自耕農目的而收買之農地（農地法）、國有林野（國有林. ‧. 野管理經營法）、土地改良財產（土地改良法）等，以農林水產大. sit. y. Nat. 臣為管理機關。. n. al. er. io. (2) 國家實施港灣工程新生之土地（港灣法）、舊國道廢道後之土地、. v. （道路法）、廢河川區域之土地（河川法），以國土交通大臣為管理機關。. Ch. engchi. i n U. (3) 歸屬國庫之解散團體財產（破壞活動防止法），以法務大臣為管理機關。 (4) 其他：對於未利用之普通國有地，為謀求其適正之管理，使之有效利用，並提昇地域福祉，暫時委託經營，提供一般公眾使用。例如：  對於未利用土地，已決定或擬決定以無償借貸方式提供予地方公共團體，供為公園、綠地或垃圾處理場等用途使用，惟於供 -13-.

(22) 該等用途使用之相關程序未完成前，為維持保全該財產或暫時提供一般公眾使用，爰先行委託該地方公共團體管理（此種財產又稱「準公共用財產」）。  對於小規模之未利用土地，於處分前，將其委託地方公共團體管理，作為兒童遊戲場、緊急避難場所等開放空間使用。  為提供將來之需要，經認為保持未利用狀態為適當時，爰將其委託地方公共團體管理，暫時作為開放空間使用（此種財產又. 政治大. 稱「要保存財產」）。. 立.  對於為維持地域居民生活環境而有保全必要之財產、為保存文. ‧ 國. 學. 化價值之必要財產、或山間偏遠土地等財務局難以管理之財產，將其委託地方公共團體管理。. ‧. Nat. n. al. er. io. sit. 管理調查中心管理，作為停車場使用。. Ch. 貳、國有土地利用型態及開發機制一、行政國有地方面. y.  對於都市內小規模之未利用土地，將其委託株式會社國有財產. engchi. i n U. v. 行政國有地依照國有財產法第 18 條規定原則上不得為處分收益等行為，但於例外情形者，不在此限。例外情形主要者如下： (一) 合建租賃日本在 1970 年代初期，因地價高漲之社會背景因素下，為促進國有土地之有效利用，於是對行政國有地導入得為合建之規定。亦即，政府. -14-.

(23) 為特定者之共同使用同一棟建築物之需，而將行政國有地作為租賃。而合建之對象，當初僅限於地方自治團體；其後，1985 年修正國有財產法施行令，擴大適用對象。目前，地方自治團體、特殊法人登記令所列之法人、港務局、地方住宅供給公社、地方道路公社、土地開發公社、國家公務員共濟組合、地方公務員共濟組合、全國市町村職員共濟組合聯合會、地方議會議員共濟會等，均為合建之對象，得將土地租賃之。行政國有地雖如上述得為租賃標的，以供合建之需，但其條件嚴格限制，必須符合下列要件始得為之：. 政治大 1. 將行政國有地租賃時，對於該土地現在或將來之用途或目的，不會立有所妨礙。. ‧ 國. 學. 2. 建物必須是以租賃為目的之住宅以外之用途。. ‧. 3. 政府使用該建築物之樓地板面積，應超過區分所有建築總樓地板面. y. Nat. er. io. sit. 積之 25%。. 4. 該共同使用同一棟建物，與政府單獨所有建物相比較，並不會增加. al. n. v i n Ch 政府負擔。又，為與合建對象共同使用同一棟建物，其方法除將土 engchi U. 地予以租賃外，亦有出售(土地之全部或部分)、信託等得以達到目的；故於處理上，必須先從國有土地有效利用之觀點，將各種方法比較衡量，選擇最適當者。 5. 合建租賃期間，以 30 年內為限，期滿得更新之；但建物之存續期間為 30 年未滿者，以建物之存續期間為租賃期間。 (二) 地上權設定. -15-.

(24) 屬行政國有地原則上不得設定地上權。但若干例外，如公共事業之專法所規定經營鐵道、道路、電話線、瓦斯管線、自來水導管、下水道之排水管或排水渠、電信通訊線路及其附屬設施使用之需之事業經營者，得就行政國有地設定地上權。一般而言，屬行政國有地所設定之地上權，多屬於區分使用之地上權。又，其設定時，應符合一定之基本原則，亦即，地上權之設定對於該土地現在或將來之用途或目的，不會有所妨礙，且經認定地上權之設定確屬不得已之情事。地上權之設定期間，於不超過設施之存續期間，以 30 年以內為限，但期滿得更. 政治大. 新之。地上權設定之對價(權利金)，依日本財務局所評定之基準計算規. 立. 定在設定時一次收取之。. ‧ 國. 學. (三)租借與 PFI 選定事業者. ‧. 為積極活用民間資金，以促進公共設施之建設，日本於 1999 年制定公. sit. y. Nat. 布「活用民間資金等促進公共設施整備法」(簡稱 Private Finance. n. al. er. io. Initiative=PFI 法，或稱民間融資提案制度)，訂定行政國有地得以出租、. v. 借貸之特例規定。換言之，政府於認定有必要時，得將普通國有地出. Ch. engchi. i n U. 租、借貸予選定事業者。而依 PFI 法規定，所謂「選定事業」，係指公共設施之管理者，依據該法所定基本方針及實施方針，而選定其認定實施為適切之特定事業。「特定事業」，係指因活用民間資金、經營能力及技術能力，而使其有效率且具效果地實施公共設施整備相關事業(指公共設施之建設、維護管理或營運或其相關企畫)。另其所稱之「公共設施」包括： 1. 道路、鐵路、港灣、機場、河川、公園、自來水設備、下水道、工業用水設備等公共設施。 -16-.

(25) 2. 政府辦公廳舍、宿舍等公共設施。 3. 公營住宅及教育文化設施、廢棄物處理設施、醫療設施、社會福利設施、更生保護設施、停車場、地下街等公益性設施。 4. 資訊通訊設施、暖氣供給設施、新能源設施、資源再利用設施(廢棄物處理設施除外)、觀光設施及研究設施。二、普通國有地方面 (一) 租賃. 立. 政治大. 日本普通國有地之使用收益方式中最典型之態樣為租賃，依其對價(租. ‧ 國. 學. 金)，可分時價租賃、減額租賃、無償租賃三類。就國有土地租賃期間則不得超過下列期間：. ‧. 1. 以植樹為目的，租賃土地及土地之定著物者 60 年. sit. y. Nat. 2. 以植樹以外之目的，賃土地及土地之定著物者 30 年. n. al. er. io. 3. 租賃建築物或其他物件者 10 年. i n U. v. 但上項之租賃期間屆滿時，得更新之。於此情形時，亦不得超過自更. Ch. engchi. 新時起至上項規定之期間。 (二) 土地信託. 國有土地信託型態有租賃型信託或讓售型(處分型)信託二種，採行時依土地規模、位置、形狀、環境等區位條件、區域都市計畫法等土地利用上之法令管制及將來發展動向決定需求。. -17-.

(26) 參、公營住宅政策一、政策概述日本以市場經濟立國，原則上住宅問題取決於市場機制，政府不過度干預，然而對於中低收入國民居住需求，負有提供基本照顧之責。日本戰後為解決人民居住問題，於 1951 年制定「公營住宅法」，以公營住宅直接供給及住宅金融機構提供住宅資金為主要政策手段，提供公營住宅給中低收入者，解決嚴重住宅不足問題。然而在少子化高齡化趨勢下，目. 政治大. 前住宅問題雖無量的問題，但居住環境品質卻未臻完善。為確保國民的. 立. 居住生活品質，於 2006 年制定「居住生活基本法」，確保住宅安全，並. ‧ 國. 學. 以提升國民居住生活水準為目標。. sit. y. Nat. (一) 管理機關. ‧. 二、公營住宅之施行. n. al. er. io. 依公營住宅法規定，公營住宅是以地方政府爲提供主體，中央政府僅對. i n U. v. 地方政府提供資金補貼等支援。補貼分爲兩種，一種是對建設或收購費. Ch. engchi. 用的補貼，一種是對房租差額（承租方標準負擔額與市場租金水準之間的差額）的補貼 5。 (二) 提供的對象公營住宅對承租人有明確的收入上限規定，其對象是收入水準處於最低的 25%的階層。公營住宅的房租是根據擬承租者每年申報的收入，以及. 5. 參考資料：臺北市政府都市發展局「2012 宜居永續友善住宅設計國際論壇」及何展旭， 2012.12.12，. 日本住居法制初探 -18-.

(27) 公營住宅所處的位置、面積、建成年限及其他條件決定。公營住宅一般採用抽籤方式在符合條件的申請者中選取入住者，但對於重度貧困者、低收入老人、單親、殘障人士等家庭給予特別照顧。對於入住後收入水準超過上限標準的承租人，公營住宅法規定必須在 3 年之內搬出公營住宅，在搬出前應調高其租金，以體現公營住宅的政策目標。 (三) 公營住宅的型態. 政治大. 爲對低收入階層中的特困階層予以特別照顧，「公營住宅法」還將住宅. 立. 分為「第一種公營住宅」和「第二種公營住宅」。第二種公營住宅針對. ‧ 國. 學. 貧困階層，租金更爲低廉，在房屋的面積、結構、材料等方面也相對降低標準。例如第一種公營住宅的三居室標準面積爲 70 平方公尺，第二種. ‧. 公營住宅的三居室標準面積爲 66.7 平方公尺。中央政府對地方政府的補. y. Nat. sit. 貼標準也有所區別，對第一種公營住宅的補貼標準爲 1/2，對第二種公. er. io. 營住宅的補貼標準爲 2/3。. al. n. v i n Ch 自公營住宅法實施以來，日本不間斷進行公營住宅建設。尤其是在經濟 engchi U 高速成長，農村勞動力大量湧入城市時期，公營住宅建設規模也達到高峰，最多時曾達每年十萬套以上，有效緩解低收入者的居住問題。三、公營住宅目前問題日本自公營住宅法實施以來，透過大量公營住宅建設，有效解決中低收入者居住問題。然而在遭逢少子化、高齡化社會趨勢，以及全球經濟形勢日益嚴峻的衝擊下，日本亦面臨以下問題： (一) 政府角色的轉變 -19-.

(28) 日本於 2006 年制定居住生活基本法，對人民住的問題由「量」的解決，提升為「質」的追求。居住生活基本法的制定，意味著以往政府以積極供給多數國民住宅政策，轉變將住宅供給委託給民間之政策。政府的功能侷限在促進住宅市場的通暢，激發民間機構之能力，以及既有住宅的有效利用，提高住宅品質，確保弱勢族群之居住穩定等等。 (二) 經費短缺影響公營住宅之建設與營運近年來日本國家財政緊縮，政府已無法大量投注公營住宅建設。公營住. 政治大. 宅建設即已進入退潮期。2000 年以後，政府將越來越多房屋供給任務委. 立. 由民間完成，很多地方政府減緩公營住宅的建設。此外，多數公營住宅. ‧ 國. 學. 屋齡已 40、50 年，老化住宅問題日益嚴重，極需資金展開翻建工作。 (三) 公營住宅遲欠繳納租金問題日益嚴重. ‧ sit. y. Nat. (四) 公營住宅的治安問題. io. n. al. er. 公營住宅因租金低廉，入住分子複雜，較易形成當地治安的隱患。. Ch. engchi. -20-. i n U. v.

(29) 第二節新加坡國有土地利用開發 6 壹、國有土地概念及管理一、國有土地概念新加坡的土地除了(一)由政府以絕對所有權或永久房地產的形式合法轉讓的土地，或訂立契約而轉讓的土地。(二)由政府依合法協議、租約或許可而轉讓的土地。(三)作為國家公園或自然保護區的土地之土地外，也包. 政治大. 括所有基於協議之下而轉讓或占有的土地，或基於合法讓渡或收回或強. 立. 制徵收的土地而出租或許可的土地，或政府合法没收的土地或歸屬於政. ‧ 國. 學. 府的土地，而由人民合法持有者。. 新加坡現有國土面積 69,366 公頃，其中約 87%的土地歸國家所有，其中. ‧. 大約 29%由法定機構所擁有，另 58%直接由部門與新加坡土地管理局. y. Nat. sit. （Singapore Land Authority, SLA）（法務部底下的法定機構）掌控，58%. n. al. er. io. 中約有三分之二由政府部門使用，其餘三分之一由新加坡土地管理局 SLA 管理。. Ch. 私有土地8800 公頃, 13%. engchi. i n U. v. Govt Land 40,800公頃, 58%. Stat Board 20,300公頃, 29%. 圖 2–3：新加坡土地所有權分布圖 6. 資料來源：財政部國有財產局委託研究單位國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、 2006.9，「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」. -21-.

(30) 資料來源：李嘉珍、盧素珍，2006.5，新加坡國有土地經營管理制度簡介(圖：本研究整理). 新加坡經濟最重要的特徵之一，就是政府擁有超過 80%的土地，1960 年時只有 44﹪土地係屬政府所有。後為公共利益，政府於 1966 年開始嚴格的執行土地徵收法，此法規定補償的支付由國家決定，因此許多土地以低於市場的價格被徵收，此舉幫助政府降低住宅提供成本，也增強國家對於新加坡都市開發方面的控制權，同時幫助「受控制的」市場作為公共組屋提供重新安置的利益。二、國有土地管理組織. 政治大一般而言，新加坡的土地管理集中於政府及其相關部門體系，以此來保立. ‧ 國. 學. 障公有土地合法合理地出讓給私部門來發展住宅、辦公、零售、工業及其他產業。即便土地之售出，亦僅給予最大期限 99 年的使用(除了極少. n. al. 法務部(MOL). Ch. 出售土地給代理人並監督. 市區重建局 (URA). engchi. 建屋發展局 (HDB). 商業與工業部(MOTI). er. io. 國家發展部(MND). sit. y. Nat. 利。. ‧. 數終身所有權的土地外)。且府依據土地徵收法，享有徵收任何土地的權. i n U. v. 出售土地給代理人並監督. 新加坡土地管理局(SLA). 裕廊工業集團(JTC). 圖 2–4：新加坡土地管理組織架構【圖：財政部國產局,委外研究國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、2006.9，「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」】. -22-.

(31) 其他政府單位涉及土地租售的比例非常小，包括： . 類似社會福利部的人類協會(People Association, PA). . 環境署(National Environment Agency, ENV). . 公用事業局(Public Utility Board, PUB). . 內政部(Ministry of Home Affair, MHA). . 國防部(MINDEF). . 營建署(Building and Construction Authority, BCA). . 陸路交通局(Land Transportation Authority, LTA). 政治大. (一)新加坡土地管理局（Singapore Land Authority,SLA）. 立. 定位. 學. ‧ 國. 1.. 為其國有土地的管理者和監督者，負責管理土地徵收，將國有土地出售. ‧. 予法定機構、政府土地出售計畫、剩餘的國有土地售予私有土地所有權人等業務，並監督其他執法部門例如新加坡市區重建局 URA、裕廊工業. y. Nat. io. sit. 集團 JTC、建屋發展局 HDB，並保證土地出讓通過公開透明的招投標程序. n. al. er. 來完成，從而使土地價值優化，推動新加坡發展。 2. 任務. Ch. engchi. i n U. v. 是為新加坡經濟和社會的發展，而有效地利用新加坡的土地資源。身為新加坡國有土地的管理人，對於國家土地及建築物的管理、土地徵收、土地租賃與出售、土地調查、與土地相關之開發與行銷資訊及國有土地資訊資料庫的維護必須承擔責任。其所扮演的角色含括： (1) 透過嚴密監督影響私人土地之公共開發計畫之取得行為是適切正當的. -23-.

(32) (2) 適當評估確保補償合理並迅速地支付予土地所有權人。 (3) 以政府代言人之立場管理所有土地出售計畫。與私部門一起創新的土地使用創造價值。 (4) 實現出售國有土地以獲最理想的收益， (5) 確保過去政府保留地的維護於程序上符合管制的要求。 (6) 除土地出售行動的主要功能之外，SLA 也規劃與執行有關於標價、. 政治大. 佔有和權利限制等的土地政策。. 立. (7) 國有土地登記管理機關與國有土地調查系統方面的管制角色。. ‧ 國. 學. 3. SLA 的職掌：. ‧. (1) 國有土地出售予法定機構. sit. y. Nat. SLA 直接出售國有土地予不同的法定機構(例如 HDB、JTC、URA)與其. n. al. er. io. 他認可的組織以協助公共功能的執行。出售的交易價格由估價員評定. v. 之。這將會確保全部的土地資源成本被包含於公共服務的提供裡，而. Ch. engchi. i n U. 且不會隱藏在政府的補貼裡。也將會刺激公眾代言人努力爭取更有效的土地使用。 (2) 政府土地出售計畫政府進行國有土地釋出計畫，出售予私部門從事住宅、辦公、零售、工業或其他開發使用。SLA 有責任確保所有由 URA、HDB 或其他任何政府代言人管理的國有土地之出售在最公開透明的方式之下透過競爭的公眾投標或拍賣。. -24-.

(33) (3) 剩餘的國有土地售予私有土地所有權人私有土地所有權人欲購買毗鄰於其所擁有之土地的剩餘國有土地，可以向 SLA 申請。如果相同的剩餘國有土地可能有其他毗鄰地所有權人也想出價，則需要一個嚴密的投標。否則，即可直接售予唯一有興趣的所有權人。 (4) SLA 對國土及國家建築物的利用透過下列型態：  分配給政府部門. 政治大  直接或透過代理商招標，策劃將空置的國有土地及建築物供過渡用立途. ‧ 國. 學.  租賃合約（Tenancy Agreement (TA)）：有意租用國有土地及建築. ‧. 物者可透過租賃合約租用，一般固定期限最長為三年，通常不超過. sit. y. Nat. 十年。. n. al. er. io.  暫時入夥證（Temporary Occupation Licence (TOL)）：暫時入夥證允. i n U. v. 許短期使用國有土地及建築物，以每月或每年形式更新暫時入夥證。. Ch. engchi.  直接租用合约：允許企業界直接提出租用要求；針對建築物只有間斷性或稀少的需求；假如出現求過於供的現象，招標還是最好的選擇；土地管理以先到先考慮的原則將兩周内收到的租用申請書做出評估。  公開投標／拍賣  直接出售 -25-.

(34)  閉門投標 (二)新加坡市區重建局(Urban Redevelopment Authority , URA)：負責全國的城市發展及規劃，指導及執行都市開發、重建更新、整建。其籌劃長期策略計畫與詳細的地區計畫，並結合與引導這些計畫帶來的實質成效。因為新加坡僅有 699 平方公里面積的土地，是 URA 面臨的挑戰是提供一個最有效使用土地資源以滿足目前的需求，保衛土地留給未來開發、維持生活品質的規劃藍圖。. 政治大. URA 過去是 HDB 中的一個負責舊市區的更新的部門，自 1974 年以來，. 立. URA 獨立成為一個負責都市再開發和城市綜合開發的機構。現為國有土. ‧ 國. 學. 地出讓的主要代理人，地塊出讓是土地使用規劃的基本部分。透過地塊出讓，誘使私人資金投資與市場專家投入地塊開發。「地塊出讓計畫」. ‧. 始於 1967 年，有助於引導新加坡的實質開發。於此過程，也使生地轉變. y. Nat. sit. 為有價值的不動產，例如：URA 以代理人身分為國家實現土地出讓，用. n. al. er. io. 以商業、飯店、私人住宅與工業開發。再者，URA 也出讓地塊用以特殊. i n U. v. 的使用，例如大型車輛停車場、保留店屋(conservation shop houses)、與. Ch. engchi. 娛樂的開發。地塊出讓通常是為期 99 年的租賃，用以商業、飯店與私人住宅的開發，而用於工業的地塊出讓通常只有 60 年。地塊出讓的其他租賃占有型態依據使用用途而變化。一般出讓期間是透過公開投標。然而，小型住宅地塊與保留店屋(conservation shop houses)也是透過公開拍賣而出售。 URA 為最具影響力的規劃機關之一，土地使用規劃及都市設計指導方針上具有相當優秀的能力。全國整體性的規劃概念以宏觀的角度決定土地使用政策與開發策略。能夠結合規劃與政府土地使用權出售計畫──從 -26-.

(35) 描繪藍圖與設置都市設計指導方針，至直接與技術代理合作準備土地開發、土地使用權出售予之後的合作出售。具有實現計畫的能力與迅速回應新加坡重要競爭優勢改變所帶來的需求。新加坡政府透過土地出售計畫定期釋出土地供私部門開發。其目的是為了滿足源自於經濟成長與鼓勵新加坡人民擁有私人住宅的需求。例如透過土地出售計畫，完成下列開發： 1. 特殊規劃地區的開發，如 Singapore River，Tanjong Rhu，China Square。. 立. 政治大. 2. 歷史文化區的成功保存，如 Chinatown , Little India，自然歷史遺. ‧ 國. 學. 跡的維護，如 Raffles Hotel and Chijmes。. ‧. 3. 透過土地細分出售(亦即著名的"KewDrive"型態的土地出售)，給予. sit. y. Nat. 個人與小開發商參與住宅開發的機會。. al. n. fringe centres like Novena。. Ch. engchi. 5. 幫助控制財產價格與租金。. -27-. er. io. 4. 分散商業空間，從傳統城市中心至地方中心，如 Tampines and. i n U. v.

(36) (三)裕廊工業集團(Jurong Town Corporation，以下稱 JTC)：隸屬商業與工業部的法定機構，負責工業園區之開發。所需土地大都以直接向新加坡土地管理局價購，經整地開發後再以公開標售的方式出讓土地的持有(租賃權)，期間 60 年。例如聯合多元發展城市 Fusionpolis。位置：位於 Insead 旁 Ayer Rajah Ave 路總樓地板面積：120,000 平方公尺樓層：第一座大樓 22 層樓，第二座大樓 24 層樓交通可及性：結合 MRT 的中心交通路線，並搭建行人運送系統完工日期：2007 年. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Fusionpolis 的開發重心在生物科技、通訊科技及媒體產業，目標結合研究專員、研發者、商業專才、資本家、法務人員以及其他具科技長才者，提供世界級硬體設備、便利的通訊，以及完善的工作環境，形成精密資訊科技產業(IT)的發展基石，並有一定開放空間提供交流及思考，該區特別設在 one-north 特區面積有 200 公頃。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2–5: 聯合多元發展城市 Fusionpolis 建築外觀及特區坐落圖. -28-.

(37) 表 2–1：新加坡 One-north 特區. 特區. 中心. 涵蓋 30 公頃土地，佔此特區 1/5 範圍，結合 ICT 產業和媒體娛樂業，提供 24 小時服務，繁榮熱鬧的街道，MRT 車站，. (Center). 為當地交通轉站，並有公共開放空間調節都市生活擁擠，為 ICT 產業以及媒體業營造好的發展環境。. 政治大. 主要作為零售業及服務業的發展重鎮。. Vista. 立營造為新加坡生物科技發展的重鎮。包含 Biopolis，佔地約. 生活. ‧ 國. 學. 185,000 平方公尺，配置研究機構及私人企業用地，研究人. (Life). 員廉價住所，也具有生態花園空間。. io. sit. One-north 在工商及學術機能的規劃外，並有完善綠色開放空間可為科技產業與商業活動密集發展提供寧靜思考與歇憩. er. Nat. y. 研究機構及生物科技研發中心。. (Biopolis) 綠帶規劃. 鄰近 2 個 MRT 車站、大眾交通系統及快速道路。有公私立. 300 公尺內必定有綠地，且 a的空間。每 v BuonaVista Park 與 i lSingapore n C h green park 相連結，發揮綠帶休憩功能。 U engchi. n 地利條件. ‧. 生物科技城. 位新加坡科學園區旁，鄰近有新加坡大學、新加坡國立醫. 院、新加坡工藝學院。且有便利的大眾捷運交通網路系統連結商缺。土地使用分區. 採彈性使用分區管制，融入住家、辦公室、公園及商圈，生活機能均能顧到。. 資料來源：財政部國產局,委外研究國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、 2006.9，「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」(圖： Google map). -29-.

(38) (四)建屋發展局(Housing Development Board，以下稱 HDB)：建屋發展局成立於 1960 年，當時是為解決新加坡獨立建國之初，嚴重的屋荒問題。目前負責「公共組屋」 7用地之開發。HDB之住宅制度方面實施下列作法： 1. 政府允許屋主動用自己的中央公積金 8(CPF)存款支付購買組屋之費用購屋者可利用他們的公積金儲蓄，支付購屋的首期付款，及支付購屋貸款的每月攤還額。而公積金是從購屋者本身的薪水提撥，並加上顧. 政治大加坡的經濟成長，公積金提撥率大幅上升，如此高的儲蓄率亦帶動了立主的捐提撥。而基本上公積金的提撥率隨經濟的變遷而調整，伴隨新. ‧ 國. 學. 對公共組屋的需求。. 2. 住屋售價之訂價既依成本計算，並兼顧申購者之負擔能力，以及政府. ‧. 補貼的實際限度. y. Nat. io. sit. HDB 的租售價考慮申請者的購買能力及組屋興建成本而制定，提供六. n. al. er. 種典型的組屋類型。申請者可根據個別所需與經濟能力，從不同屋價. Ch. i n U. v. 地帶選擇同一類型組屋。這五個屋價地帶，按實際地區位置劃分，由. engchi. 市中心向郊區擴展，並逐級下降。. 3. 遷徙政策以公平補償，使受影響者的調整極小化和改善其生活環境為目標. 7. 新加坡 HDB 興建之公共住宅稱「公共組屋」，等同於台灣的國民住宅。新加坡的社會保障體系由保險及社會福利兩部分組成，其中社會保險由國家強制實施個人儲蓄的中央公積金制度構成，是新加坡社會保障體系的主體部分，55 歲以下會員的個人帳戶一分為三：普通帳戶、醫療帳戶和特別帳戶。『普通帳戶』的儲蓄可用於住房、保險、獲准的投資和教育支出；『醫療帳戶』用於住院費支出和獲准情況下的醫療專案支出；『特殊帳戶』中的儲蓄用於養老和緊急支出。55 歲以後，其個人帳戶變更為退休帳戶和醫療帳戶兩個，其成員在中央公積金計畫帳戶內的數額達到最低規定後，可以提取部分積蓄。 8. -30-.

(39) HDB 透過土地徵收及清理平民區之不合法建築，將土地匯集起來，同時由該局提供其他住處給遷徙的居民。從草擬設計、到投標文件的準備之ㄧ切有關專門業務，及所需之規劃師、建築師以及工程師皆由 HDB 在局內自行提供，並邀私人營造商參與競標，並執行營建工程。在營造期間由 HDB 的計畫執行者、建築師和工程師加以督導。 4. 建屋計畫的擬定： (1) 遠期建屋計畫. 政治大. 遠期建屋計畫的目的是要在適當的地點，保留足夠的土地以應付未. 立. 來的需求。遠期建屋計畫只能做為一種粗略的估計。其重要性是確. ‧ 國. 學. 保在適當地點，保留足夠的土地作為適當的發展，以及基礎設施的提供。一些基礎設施諸如水供，污水處理等需要提前好幾年的時間. ‧. 來計劃才可配合完成。有了 HDB 的遠期建屋計畫，這些部門能夠適. y. Nat. er. io. (2) 五年建屋計畫. n. al. sit. 當的預算工作量和財源的遠期計劃書。. Ch. engchi. i n U. v. 五年建屋計畫必須相當精準。因時代改變，HDB 不能再純粹依據組屋的申請數量來預測組屋的需求、類型和地點。必須研究人口和社會經濟的改變來修定組屋需求的預測。除了人口成長外，亦須考量新家庭的形成，平均家庭人數的改變，及一些想提升住屋水平的居民。因此，HDB 必須定期檢討此五年組屋需求預測，以反應最新的需求趨向。並提供適當的組屋於適當的地點以配合需求。 (3) 常年建屋計畫. -31-.

(40) 根據五年建屋計劃，建屋局可以擬定一個常年施工計劃。該常年建屋計畫考慮了預定的等待時間，舊組屋區重建計劃及裝修不受歡迎的組屋。由於建屋局准許申請者自由變換其申請選擇，如組屋類型、地點等而不附帶任何處罰，促使組屋變動需求大增。而現有組屋被拋入轉售市場，搗亂了供求平衡。所以常年建屋計畫亦須經常檢討，以確保組屋供求能相應配合。 (4) 其他附帶設備發展計畫. 政治大. 一個新發展的組屋區需要及時供應的設備如商店、巴士轉運站、羽. 立. 球場、鄰區公園、兒童遊戲場與小學等等。但並非這些設備均由 HDB. ‧ 國. 學. 提供，而是該局管制和協調這些設備的規劃和發展過程。例如有系統的保留土地作為教育部的學校發展、衛生部門的綜合性診療所發. ‧. 展、以及社會性的圖書館發展等。並保留土地做為私人發展之用。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 如電影院及工廠等等。. Ch. engchi. -32-. i n U. v.

(41) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. 圖 2–6：公共組屋. engchi. v. 公共組屋的相關配套措施是規劃建設公園、學校、體育場、大賣場、停車場等，且交通方便，讓居民能滿足生活區域範圍內之必要需求非僅蓋幾棟集合住宅。(圖：Google Map). -33-.

(42) 貳、國有土地利用型態及開發機制一、租賃新加坡前身為英國殖民地，其財產法與國有土地的規劃執行，主要源自於英國。除了政府擁有土地外，其土地法最顯著的特色是土地租賃的普遍盛行。在新加坡租賃的重要性於兩個特殊的地區之間非常顯著。其一是工業不動產。於裕廊工業集團(JTC)範圍內，JTC 是法定機構，JTC 的出租沒有蓋工廠的土地給承租人。標準的出租年限是 30 年，有時涉及到租. 政治大. 賃的更新選擇時，會加長 30 年。另一方面，土地/定期租賃權的重要性. 立. 是公共組屋制度。建屋發展局(HDB)是公共組屋的主管機關。大約 88%的. ‧ 國. 學. 國家人口，新加坡家庭居住於公共組屋，是由 HDB 所建造與管理。自從 1988 年起 HDB 管理與維護公共組屋不動產的責任已移交給地方城鎮議. ‧. 會。. y. Nat. er. io. sit. (一) 租賃方式：SLA 透過暫時入夥證(TOLs)與租賃合約(TAs)出租閒置的國有土地，核發使用範圍則限：工作地點、辦公場所、於國有海岸地. al. n. v i n Ch 之臨時建築、小型遊樂場、商業展覽、嘉年華會、辦公室、醫院、 engchi U 學校、禮拜堂等。. (二) 租賃合約( TAs)：有意租用國有土地及建築物者，一般固定期限最長為 3 年，通常不超過 10 年。 (三) 暫時入夥證(TOL)：暫時入夥證允許短期使用國有土地及建築物，以每月或每年形式更新暫時入夥證。核發的對象為民間財產所有權人與開發者，惟當財產被出售予新的所有權人時，必須支付申請 TOL 的手續費。 -34-.

(43) (四) 直接租用合約 1. 允許企業界直接提出租用要求。 2. 針對建築物只有間斷性或稀少的需求。 3. 假如出現求過於供的現象，以招標方式為之。 4. 土地管理以先到先考慮的原則，將兩周內收到的租用申請書做出評估。 (一) 租賃期. 立. 政治大. 99 年典型的住宅、商業、飯店、混合使用；60 年典型的工業使用，. ‧ 國. 學. 為 30 年或 30+30 年的工業使用。政府可在固定租賃期後回收土地並依據新的社會及經濟需求進行新的發展用途。租賃期如下：. n. 99 年. 商業. 99 年. 工業. 60 年. 教育. 30 年. Ch. sit. y. 住宅. er. io. 租賃期. ‧. Nat. al. 用途. 社會福利. engchi. 農業. iv 30 年 n U. 10~20 年. 新加坡在國有土地的管理上區分以工業、商業、住宅或其他目的為期 99 年或更短期限的租賃，以保有國有土地所有權，避免開發投資公司大量囤積工地與壟斷。此外，土地出售及租賃權的制度配合，讓開發投資公司互相競標土地，以達成約束資產價值及投機買賣的成效。. -35-.

(44) 直接租用合約案例：所在區域：01-08 City & South West 地址：18, Middle Road, Former Bras Basah Community Centre, Singapore 管理機關：新加坡土地管理局指定用途：幼稚園總樓地板面積：682 sqm 土地面積：5291.0 sqm 租期：2007 年 12 月止轉移方式：直接租用合約建築物現況：一層樓建築，無附停車位，靠近 Bugis 捷運站. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：財政部國有財產局委託研究單位國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、2006.9，「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」(圖：Google Map) -36-.

(45) 二、證券市場中之不動產交易土地財產於股票市場在新加坡是不存在的。但新加坡股市交易有不動產投資信託(Real Estate Investment Trust，以下稱 REIT)，是以建築物為基礎，並以這些建築物的租金收入來作為投資標的。由於租金是 REITs 收入的主要來源，因此必須確保投資組合是由良好品質的建築物，也就是有能力產生高租金收益的投資標的所組成。三、國有土地之出售 (一) 公開投標／拍賣. 立. 政治大. 1. 出售土地给私人企業的主要方式是競標、拍賣及招標。目的在於. ‧ 國. 學. 透過公平競爭機制提供平等機會取得土地。. ‧. 2. 以客觀及透明途徑分配資源，國有土地出售計劃下國家發展部協調住宅及商業土地出售，貿易與工業部協調工業土地出售。. sit. y. Nat. io. al. er. 3. 公開投標／拍賣以現在的市價出售土地，標價必須在首席估價官. n. 所定的土地儲蓄價格之上，首席估價官具有自主權。 (二) 直接出售. Ch. engchi. i n U. v. 只要是符合國家發展要求，例如：國有土地可直接出售给法定機構。例如裕廊工業集團的工業用地及建屋發展局公共住屋的用地；出售土地给法定機構確保土地發展用途符合其規定的用途；確保土地之地利善用，不浪費寶貴資源，售價符合首席估價官所定的價格等情形下，國有土地可直接出售给法定機構。. -37-.

(46) 另也有特殊情況，但必須獲得管理當局批准，例如出售土地给自願福利團體，或國有土地没有單獨發展潛能，可轉賣给毗鄰地主，合併土地可確保資源更好利用。 (三) 閉門招標適當的時候，毗連地主如果有意買進土地，可參與閉門招標。叁、公營住宅政策一、政策概述：. 立. (一) 政策內涵. 政治大. ‧ 國. 學. 新加坡在 1958 年即通過土地徵用法，以低廉的價格把私人的土地逐步徵收為國有，目前 87%為國有土地。新加坡政府基本上將住房當作公共責. ‧. 任，以政府補貼的公共組屋出售給中低收入者，使的土地資源得到均衡。. sit. y. Nat. io. 城市的重要機制，綜合了社會功能，包括:. n. al. Ch. engchi. er. 新加坡的公共組屋已經超越一般意義的住房功能，是新加坡管理經濟和. i n U. v. 1. 均衡社會財富：新加坡由於土地狹小，土地市場化或私有必然導致土地壟斷和住房昂貴。市場經濟國家通常使用課稅制衡財富之機制，但在新加坡會因為土地財富的壟斷而失衡。 2. 合理佈局人口：新加坡的公共組屋也達到了合理分佈人口緩減交通擁擠的功能。藉由公共組屋佈局把人口分布在 20 個衛星城裡，在衛星城附近設置低污染的工業園區使人口就近就業。這樣，大幅度地減少了交通的需求，成為新加坡城市交通順暢的重要原因。 3. 集約使用土地：新加坡公共組屋在土地利用方面的好處，佔地僅為 -38-.

(47) 全島土地的 12%即涵蓋了 82%的人口。 4. 抑制勞工成本：新加坡公共組屋的另一功用是大幅度地降低勞工成本。例如，新加坡的大學畢業生起薪約為每月 2,500 新加坡幣，僅為美國大學畢業生起薪的 60%左右，但是，在新加坡，剛工作的年輕人即使家庭月收入在 1500 新加坡幣左右也能買得起政府組屋。 (二) 公共組屋定價政策－居者有其屋計畫為保證絕大數的新加坡人都能有一套自己的住房。因此，新加坡公共組. 政治大. 屋的訂價是以居民的平均收入水準來決定，和公共組屋建設的成本無. 立. 學. ‧ 國. 關。. (三) 公共組屋的主要金融政策：. ‧. 金融政策是公共組屋商業化能夠推行的一項基本措施。新加坡的公共組. n. al. Ch. y. sit er. 中央公積金可用於購買公共組屋。. io. 1.. Nat. 屋金融政策主要由三個部分組成。. i n U. v. 2.. 建屋局提供低息購房貸款。. 3.. 政府之資助，建屋局以低價出售公共組屋。. engchi. (四) 公共組屋的出租政策：公民和永久居民都可以從二手市場租房。低收入公民可以從建屋局租房。外國技術工人以及專業人士可以從裕廊鎮工業局租屋。首 2 年租金視家庭收入而定，每次續約時租金將上調 20%。 (五) 公共組屋的翻新計畫： -39-.

(48) 隨著公共組屋的老化，政府也為房齡在 20 年以上的住房提供翻新的補貼，以改善舊房的品質同時也均衡新舊房屋的差異。翻新內容包括增加電梯、加固牆壁、翻新樓道、增設花園、增加房間等。戶主在翻新成本中只要付出較小比例的成本即可。二、公營住宅之施行 (一) 管理機關 1960 年新成立的新加坡建屋發展局(HDB)，取代「新加坡改良信託局」，. 政治大. 成為新加坡主要的公共組屋建設與管理機構。. 立. (二) 提供的對象. ‧ 國. 學. 1. 公共組屋申請資格與分配系統，享受政府補貼直接從建屋局或轉售. ‧. 市場購買住房的資格要求，條件應符合：新加坡公民、至少 21 歲、. sit. y. Nat. 組成一個核心家庭(直系親屬，至少 2 人)、家庭月收入不超過 1 萬新. n. al. er. io. 幣、沒有私人房產等。. i n U. v. 2. 不享受政府補貼轉售市場購買住房的資格為：新加坡公民或永久居. Ch. engchi. 民、至少 21 歲、組成一個核心家庭(直系親屬，至少 2 人)、沒有收入上限、在一定的條件下可以擁有私人房產等。 (三) 公營住宅的型態新加坡房地產市場可分為二種，一種是政府的公共組屋，具有福利性質，目前有一、二、三、四、五房式和執行共管公寓，買賣為新加坡公民。因為政府以各種形式向公民提供大量的住房補貼，從而使公共組屋價格保持在一般人能夠承受的範圍內。舉例而言，一般公共組屋三室一廳的 -40-.

(49) 住屋在新加坡稱為四房或五房式住屋，典型住屋平面圖如下，組屋土地權為政府所有，居民使用權為 99 年。具體來說，組屋按地段、面積不同，價格從 15 萬到 25 萬新幣不等 9。(新加坡現在平均國民所得 4.2 萬美元 10，一美元現是 1.24 新幣 11。). 立. 政治大. ‧ 國. 學圖 2–7：新加坡典型的住屋平面圖. ‧. 資料來源：臺北市政府都市發展局「2012 宜居永續友善住宅設計國際論壇」及何展旭，2012.12. sit. y. Nat. n. al. er. io. 此外，對於較高收入家庭，建屋局為他們提供 2 種公寓式住房。公寓式. i n U. v. 住房在面積和設計都較一般公共組屋的標準要高，售價也相對較高，但. Ch. engchi. 比私人房產價格要低。在設施上，共管公寓已接近私人公寓，如具備游泳池、花園、體育設施、門衛，自己的停車場等。另一個則是私宅市場，這個市場完全由市場定價，價格也高出很多。新加坡超過 80%的老百姓居住在組屋中，而僅有少於 20%的人住在價格高昂的私人住宅中。. 9. 林建甫，2010.11.18，「住宅政策應學新加坡」 List of countries by GNI (nominal, Atlas method) per capita http://en.wikipedia.org/ 11 The money convert Singapore http://themoneyconverter.com/SGD/USD.aspx 10. -41-.

(50) 三、公營住宅目前問題 90 年代初期的新加坡，因大量香港移民湧入，房地產價格飆漲，社會上炒房風氣盛行。李光耀當時意識到大量的資金被投入股市和房市，使得資產步向泡沫化危機，不利社會的正常發展。1996 年 5 月，新加坡政府於是推出一系列打房措施，包括：課徵房地產資本利得稅，任何房地產在買入一年以內被賣出，賣家的所有收益必須繳稅，最高稅率達到 28%；對所有地產買賣徵收印花稅，稅率在 1 至 3%之間；在購買之後 3 年內出. 政治大年金融危機爆發前，及時遏制了房地產市場的非良性增長。立. 售，必須再次徵收印花稅 12。政策實施後，房價回落。是項決策在 1997. ‧ 國. 學. 去(2012)年新加坡 GDP 增長率 1.2%，但房價上漲超過了 10%，遠超過經濟和居民收入的增長，偏離了經濟基本面。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2–8 新加坡房地產價格指數資料來源：URA 網站. 於是新加坡政府在今(2013)年 1 月 11 日宣布新一輪嚴厲措施為房地產市場降溫，規定外國買家印花稅將從 10%升至 15%，原本不受買方印花稅影響的購買首套組屋或私宅永久居民也將分別支付 5%，以及購買第二套私. 12. 林建甫，2010.11.18，住宅政策應學新加坡 -42-.

(51) 宅的新加坡公民也將分別支付 7%的額外買方印花稅。計劃購買第二套或者更多住宅的永久居民，以及購買第三套或更多住宅的新加坡公民，現在必須繳納 10%的買方印花稅，大大高於此前 3%的比例。此次新加坡政府提出的措施旨在通過收緊貸款、增加首付現金比例、提高印花稅、限制組屋出租等措施，多管齊下，嚴格控制組屋、執行共管公寓、私宅和工業房地產市場升溫。在組屋市場方面，新加坡政府為了降低市場對轉售公共組屋的需求，規. 政治大. 定禁止擁有公共組屋的永久居民出租整間組屋，如若購買私宅，則必須. 立. 在半年內出售公共組屋。與此同時，新加坡政府進一步降低了購房貸款. ‧ 國. 學. 的比例，購房者向銀行借貸的比例不許超過月收入的 30%，同時購房者必須支付的頭期款現金由之前的 10%增至 25%。. ‧. 此次新加坡政府房地產政策的措施，也破天荒地包括工業房地產，首次. y. Nat. sit. 向短期內轉手套利的買家實施賣方印花稅政策。如果將買進的工業房地. n. al. er. io. 產在一年內賣出，則必須繳付相當於售價 15%的賣方印花稅；如果在第. i n U. v. 二年或者第三年賣出，則要分別繳納 10%和 5%的賣方印花稅 13。. 13. Ch. engchi. 引述資料：國際在線新聞，2013.1.15，「新加坡再出手嚴控房價上漲買二套房必須多繳稅 -43-.

(52) 第三章臺灣國有土地活化之策略第一節臺灣國有土地之經營管理壹、國有土地概念及管理臺灣土地總面積為 360 萬公頃，其中登記屬國有土地的面積達 224.9 萬公頃，占全臺土地總面積 62.4%。依照國有財產法第 4 條規定，國有財產分為公用及非公用二類，其中國有土地區分如下：. 政治大. (一) 公用土地：203.2 萬公頃，按 100 年公告地價計算其價值約 4 兆 8,327. 立. 億元，以直接使用之政府機關為管理單位，包括中央及地方各機關、. ‧ 國. 學. 學校、部隊，多達 5,000 個單位以上。原則上由管理機關依預定計畫及規定用途或事業目的，直接管理使用。. ‧. sit. y. Nat. (二) 非公用土地：21.7 萬公頃，按 100 年公告地價計算其價值約 7,408. io. er. 億元，其中屬都市計畫住宅區、商業區、工業區及非都市土地之甲、乙、丙、丁種等各類可建築用地僅 8 千餘公頃；屬農、林、漁、牧. al. n. v i n C 16.5 等直接生產用地計 h e萬公頃；餘為交通水利等公共設施用地及國 ngchi U 土保安等用地計 4.8 萬公頃。由財政部國產局管理，大致有下列三種需求： 1.. 國土保育：配合國土保育政策，將環境敏感地區之國有土地留供生態保育之用。. 2.. 公用優先：配合都市計畫及區域計畫之規劃用途使用，並以公用為優先。. -44-.

(53) 促進地利：無保育、公用需要之土地，以公開透明的方式依法出租、出售、設定地上權或委託民間經營，多元促進土地整體利用。. 國有地-非公有21.7萬公頃, 6% 私有土地135.1萬公頃, 38% 國有地-公有203.2萬公頃, 56%. 政治大. 立圖 3–1：臺灣地區土地所有權分布圖學. 資料來源：100 年國有財產局業務年報(圖：本研究整理). ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 3.. Ch. engchi. -45-. i n U. v.

(54) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖 3–2：國有土地數量統計表. er. io. sit. y. Nat. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3–3：國有土地價值統計表註：公用財產管理機關為各直接使用機關；非公用財產管理機關為國. -46-. 資料來源：100 年國有財產局業務年報.