第四章 困境與借鏡
第一節 臺灣國有土地活化的困境
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第四章 困境與借鏡
第一節 臺灣國有土地活化的困境
一、 政府體制上缺乏統合之困境
臺灣地權分散，在土地管理體系中，國有土地的管理及開發機關並未分 開設立，彼此亦無監督機制。此外，亦無專業執法單位進行開發規劃或 招商，來配合國家整體性及長期性的發展。例如：財政部所屬國有財產 局經管龐大國有財產之出租、出售、委託經營、改良利用等業務，既是 政策研擬機關，也負有執行的任務；都市更新主管機關部份，在中央為 內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣(市)為縣(市)政府；此外，經建會 對於國有土地開發亦扮演規劃者角色；住宅政策相關事宜分散在各級政 府部門，其中內政部營建署是最主要的中央主管機關，此外地政司、社 會司、經建會住都處、勞委會、國防部、人事行政局、農委會、原住民 委員會、原子能委員會等，亦分別處理部分的住宅業務。在地方政府方 面有都市發展處、人事處、勞工處、農林廳，以及各直轄市與縣市政府 的國宅處（課），都市發展局、人事處、勞工局等。在如此管理體系下，
各單位依據的行政標準不同，補貼標準也不一致，各級主管單位相互聯 繫的缺乏。長期下來，政策的規劃、都市計畫、土地與建築管理事務之 間的權責問題、管理與執行，無法產生整體功用。
二、政府財政負擔之困境
近幾年由於政府的財政情況不佳，所以國有土地標售及大面積國有土地 設定地上權等方式的活化利用，成了政府籌措財源填補缺口的手段，土 地資源有效利用之公共責任為輔。惟挹注財政效果相當有限。
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此外，因無多餘的公共資金預算可以投入從事國有土地開發的工作。加 上公部門缺乏專業人力及經驗不足，讓活化資產的工作更加艱辛。
三、 地上權推動之困境 (一)地上權住宅不易推動
99 年至今，政府為推動國有土地活化，國產局已公告數十宗地上權招標 案 19，除都會區精華屬商業用途之土地外，其他整體脫標率均低。以過 去幾個地上權住宅案例來看，仍有許多問題未能解決，例如：
1. 台北市信義計畫區松勇路的地上權住宅住戶反應：「公告地價劇烈調 升，已讓地上權地租成為沈重負擔，住戶陷入進退失據的窘境。」因 近 14 年來，地上權租金暴增 66%，但不動產價值卻逐年遞減，形成「屋 況價值愈來愈低，地租愈租愈貴」的狀況，故地上權住宅存在著居住 正義下的不正義。
2. 台北市政府在 86 年期間，仿新加坡公共組屋，以設定地上權 50 年方 式，試辦地上權國宅，目前計有影劇五村、萬寧及萬安等 3 處，但房 屋所有權人訴求買入房屋座落之土地，然囿於無法源依據，引發爭議。
3. 國產局於 85 年期間堆出的二處地上權住宅台北市龍江路的「環泥京 華D.C.」及松山區「寶城皇家河畔」，目前房價報載20與同區段相差 甚多(約市價三成)，主要是房屋剩餘價值遞減、未來流通性受限、轉 手困難及貸款不易等因素所致。除市場認同度不高，管理上也出現許 多困擾，如欠租、欠管理費等。
19 詳附錄 2，
20蘋果日報，2009.8.7
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綜上，可瞭解國有土地活化，在現階段如欲以類似新加坡定期租賃方式，
採地上權設定開發集合住宅，要克服的問題一則是購屋者「有土斯有財」
的傳統觀念，二則是不動產市場增值重於自用、擁有重於使用的氛圍，
三則是不合時宜的法令規定必須重新檢討，以符合居住正義，否則土地 活化的效益不易顯現。
(二)開發利用過度集中在地上權商辦及旅館
國有土地是國家珍貴資源與一般私有土地不同，國有土地有其社會責任 存在，是屬於全民的資源，開發所得利益也應由全民共享；大面積國有 土地採設定地上權方式的活化利用，政府雖保有土地，但地上權一經設 定就是 50 或 70 年，時間相當於 2-3 個世代，令人憂心的是，大面積國 有土地仍流入私人財團手中，卻不斷地開發成商場、商辦或觀光飯店，
能否為周邊區域帶來整體開發利益？還是變成財團版圖的擴大？此狀 況下，將因土地之不可逆性，使得未來都市轉型發展可能受到侷限。
五、 都市更新推動之困境
過去經濟起飛年代，都市計畫與建築只求快速及大量，舊市區因為公設 不足品質低落，更無法因應環境變遷下所需的住宅生活機能需求，尤面 對人口老化、家庭結構改變、貧富差距擴大、人口移動性增加、政策主 張更易之社會政治變遷，故有急迫性檢討及整合之都市更新需求。
但是，台北市文林苑都更案因為臺北市政府依都市更新條例強制拆除不 同意都更戶，引發都更違憲爭議，聲請大法官解釋後，認為都市更新條
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例有關核准都更程序、同意戶比例、送審未辦聽證會等三項條文 21，違 反憲法保障人民財產權及居住自由，也不符正當行政程序，必須在一年 內檢討修法，逾期失效。由於大法官解釋文將使正在進行中的都更案受 到影響，連帶讓未來都更案推動更加困難。當然，對於國有土地參與都 市更新的做法也連帶受到影響。
六、房地產供需嚴重失調之困境
臺灣地區長期以來，財團及房地產業者缺乏社會責任投機養地及炒房，
導致房地產市場供需嚴重失衡，土地資源措配及扭曲，影響國家經濟發 展及人民居住權利。
據行政院主計總處在 99 年的統計，全台量超過 156 萬戶「空閑住宅」22， 空閑住宅率達 19.3%，其中基隆、新北市、桃園縣、臺中市均超過二成。
惟房價仍高居不下，儘管政府推出奢侈稅、實價登錄、地區性不動產信
21解釋理由指出，都更條例第十條第一項規定畫定都更的地區，所有權人舉辦公聽會、擬具 事業概要，就可申請核准都更；主管機關竟未設置適當組織來審議，也未確保利害關係人知 悉相關資訊及陳述意見，與憲法要求的正當行政程序不符。
大法官認為都更涉及人民的財產權，同條文第二項關於聲請核准都更概要，竟只要超過相關 權利人十分之一就可提出，同意比例太低，與尊重多數、擴大參與的民主精神不符。
都更條例第十九條第三項規定，都更計畫擬定或變更後，僅須公開展覽卅天並辦公聽會，即 可送審議；大法官認為，條文未要求主管機關將相關資訊送達給權利人，也未規定由主管機 關舉辦聽證會，讓利害關係人到場陳述及辯論，顯已違憲。
22「空閑住宅」是指該住宅無人經常居住，並且未供其他用途使用，包括待租、待售、已售 或已租；所謂經常居住是指一年裡居住超過半年。空閑住宅可能是離家工作不常回家居住而 產生，也可能是家庭第二棟、第三棟宅。空閑住宅是行政院主計處 10 年 1 次普查統計 被視 為是最精確的住宅統計數字。
營建署所發布空屋統計之定義，是指低度利用住宅統計，以台電資料為主，兩個月用電度數 不足最低度數 40 度者納入統計，數量為 88 萬戶，只要屋內冰箱一直插電，就會超過最低度 數，連冰箱都不用，可以推估該住宅備低度利用。
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用管制等打房措施，但建商及業者仍持續推案，本年度 329 檔期之推案 量更超過往年 23。除此之外，政府也推出機場捷運A7 站 3,960 戶合宜住 宅、板橋浮洲 4,455 戶合宜住宅。又，台北市政府也將規劃興建「出租 住宅」。(中央銀行 102 年 5 月金融穩定報告統計，101 年平均空屋數約 142.6 萬。)
此當下，臺灣地區空屋率已過高，政府政策仍不斷釋出土地鼓勵興建住 宅，此作法似乎繼續加深土地資源措配及扭曲現象。所以內政部長李鴻 源在上任時宣示，將居住正義的住宅政策，改成鼓勵「租」，而不是鼓 勵「買」；利用現有空屋，而不是蓋屋 24。希望將現有資源作合理分配 及運用。
23 臺灣房屋研究智庫
24經濟日報 101.3 住宅政策轉彎 政府不再蓋房，財源短缺＋空屋率高，李鴻源：合宜、現代 與社會宅新建全喊卡 將鼓勵租屋 補貼弱勢者
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URA，建屋發展局 HDB，裕廊工 公用土地：直接使用之政府機 關為管理單位。
非公用土地：財政部國產局管 理。