第一章 緒論
第一節 研究背景及目的
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第一章 緒論
第一節 研究背景及目的
壹、研究背景
國有土地屬於稀有資源，供給有限，本質是以促進公共利益，政府應以創造 國有土地最大效益，造福全體國人，避免資源浪費及扭曲。臺灣在 97 年以前 國有土地之處理係以標售為主，結果產生一些負面影響，也引發了各界對政 府標售國有土地是否妥適及是否有其他替代做法的爭論。
政府於是在 97 年宣布不出售 500 坪以上之大面積國有土地，除都市更新及抵 稅地外，但是房地產價格仍屢創新高，行政院復於 99 年指示停止標售台北市 之國有土地，新北市地區則採個案審查再辦理標售。
隨後監察院就在 100 年 1 月對財政部國有財產局(以下稱國產局)的國有土地 管理及處理提出糾正案 1，認為「財政部暨所屬國有財產局經管國有非公用土 地，主要以出售土地方式挹注財政收入，未能秉持永續經營理念，謀求國有 土地利用效率及公義之平衡，更造成部分國有土地出售後，遭長期囤積等待 價格上漲後再推案，或直接交易土地獲利，核有未善盡經營管理之責。」
在這份糾正案調查報告中，主要評論重點有下面二部分：
一、政府標售國有土地為國庫增加財政收入之做法，尚待檢討，因其出售收 入佔財政收入僅杯水車薪，但標售結果，確誘使房價飆漲，加深貧富差 距，不利社會發展，引發更大民怨。
1 摘自監察院 100 年 1 月 5 日100 財正 0002 號糾正案文，如附錄 1
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售地收入(億元) 售地面積
(公頃)
平均每公頃 售價(億元)
91 182 433 0.420
92 199 444 0.448
93 352 353 0.997
94 362 333 1.087
95 388 269 1.442
96 346 170 2.035
97 303 116 2.612
98 378 232 1.629
99 242 158 1.532
100 191 119 1.605
總計 2,943 2,627
從下面統計數據可說明標售國有土地之的確產生負面影響。表 1 為近 10 年來 出售國有土地之收入、面積及每公頃售價的變化情形。97 年以前國有土地以 標售為主時，平均每公頃售價呈現一路走揚，91 至 97 年之 7 年期間，平均 每公頃已上漲達 6 倍之多。儘管每塊地段的售價可能會因座落、當時房地產 行情，以及資金鬆緊等因素而有漲跌起伏，但都明白說土地的稀有性，長期 只有上漲一途。也因此，國內幾家資金充裕的壽險公司買了土地寧可不建而 要「養地」。
表 1–1：最近 10 年處理國有非公用土地售價統計
資料來源：95 至 100 年財政部國有財產局年報(表：本研究整理)
又，表 1 顯示國產局在 91 至 100 年期間，國有土地總計標售 2,627 公頃土地，
售地收入總計 2,943 億元，平均每年售地收入 294 億元(屬於財產收入一部份)，
與表 2 中央政府歲入之其他項目如課稅收入、事業盈餘收入、規費及賠償等 相較，所佔比例並不高，顯見售地收入其實對每年政府挹注財政之效果非常 有限，政策方向應立即作修正。
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項目 年度
中央政府
歲入(億元) 合計 稅課收入 營業盈餘及 事業收入
規費、罰款
及賠償收入 財產收入 其他
95年 21,770 100% 71.5 % 15.0 % 6.1 % 4.5 % 2.9%
96年 22,488 100% 75.1 % 13.0 % 6.3% 3.2% 2.4 %
97年 22,316 100% 76.7 % 11.9 % 6.3 % 2.9 % 2.2 %
98年 21,136 100% 70.2% 15.7% 6.3% 4.1% 3.7%
99年 21,155 100% 74.0 % 13.5 % 6.6 % 3.3% 2.6%
100年* 23,061 100% 73.9% 12.7% 6.0% 3.5% 3.9%
表 1–2：各級政府歲入結構
資料來源：97 至 100 年財政部財政年報(表：本研究整理)
二、在國土政策上缺乏永續經營的管理理念，未能謀求國有土地利用效率及 公義之平衡。例如：93 年到 98 年間，國有財產局共出售大台北地區國有 土地 199 件，其中 75 案至今未開發，有 62 案業者完全沒有申請建築執 照，另有 13 案已申請建照卻未開工。又，未曾申請建築執照之 62 案中，
有 32 案已轉手他人；而且土地取得之時間越久者，未開發而轉手他人之 情形亦越多，部分案件更已轉手多次（轉手 3 次者計 6 案、轉手 4 次以 上者計 8 案）；又，93 年迄今，都會區國有土地出售予壽險業者即有 11 筆，建商標下 56 筆，兩者面積合計占所有售出土地的 45％以上。國有土 地遭少數挾龐大資金而非真正自行使用之壽險業者及大型建商把持。顯 見主管機關對於國有土地之投資及實質經營管理策略均缺乏整體規劃，
未能透過制度面與專業機制，發揮公有土地經營效率。
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貳、研究目的
鑑於上述之背景，政府在外界批評及民怨壓力下，停止標售大面積及大台北 都會區國有土地後，將政策轉向篩選低度利用之國有土地進行活化工作，業 務從租、售轉型到開發利用，除將國有土地優先提供公共建設使用外，更積 極運用委託經營、結合目的事業主管機關合作開發或委託改良利用國有土地、
設定地上權、參與都市更新、釋出土地權利等與民間合作開發的方式，希望 能謀求國有土地利用效率及公義之平衡。但是，在過程中一定會面對現存的 許多問題包括：設定地上權及都市更新條例等相關法令不完備、土地資源錯 置、土地政策及政府單位缺乏統合、政府財政困境無法支援國土開發利用、
房地產供需失調等，而這些多是沉疴已久，不容易解決的問題。
在此前提之下，政府推動國有土地活化開發之作法，更須要有整體及長期規 劃，所以必要隨時加以檢視或調整。畢竟國有土地是國家珍貴的資源，具有 不可逆性，對世代的影響是深遠的，一定要長期利益著眼，決不是以短期挹 注財政收入為目的。因此，本篇研究所要探究的就是政府目前之作法是否為 永續發展的方向。
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