第二章 文獻探討-日本及新加坡之作法
第一節 日本國有土地利用開發
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第二章 文獻探討-日本及新加坡之作法
第一節 日本國有土地利用開發
3壹、國有土地概念及管理
一、 國有土地之概念
日本之國有土地，區分為行政類國有土地(以下稱行政國有地)及普通類國 有土地(以下稱普通國有地)4兩大類；其中，行政國有地依其用途，可細 分為政府使用公用土地、一般公共用土地、皇室用土地及國營企業用土 地等四類：
(一) 行政國有地
行政國有地乃國家為行政目的而所有之國有之公物。為達成行政目的，
其於權利義務關係上，排除私法之適用（公物之不融通性）。因此，行 政國有地原則上不得為租賃借貸、交換、出售、讓與、信託或以之為出 資目的，或設定私權之標的；違反時，其行為無效。又，行政國有地於 不妨礙其用途或目的之限度內，雖得經許可為使用或收益。
1. 政府使用公用土地
指供國家之事務、事業或其職員居住之財產，例如：辦公廳舍及其 基地、監獄、自衛隊駐屯地‧演習場、國立醫院、國立圖書館、國
3財政部國有財產局委託研究單位國立政治大學社會科學院及國土政策研究中心、2006.9 ，
「各國國有土地經營管理制度之比較分析-以英國、日本及新加坡為例」
4 行政類國有土地相當於台灣的國有公用土地；普通類國有土地相當於台灣的國有非公用土 地。台灣國有財產法之立法係參考日本體制所制定。
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普通類國有土地 11萬公頃, 0.50%
行政類國有土地 879萬公頃, 23.50%
私有土地 2,819萬公頃, 76%
立博物館、國家公務員宿舍等。
2. 一般公共用土地
指直接提供公共（一般公眾）使用之土地。例如：國道、國營公園、
河川、湖泊、海岸、港灣等。
3. 皇室用土地
指供皇室使用之土地。例如：皇居之建物及基地、御所（新宿御苑、
京都御苑）、陵墓等屬之。
4. 國營企業用土地
指供公營企業或其從業人員居住用之土地資產。例如：造幣局、印刷 局、國有林野事業、酒精專賣事業等使用屬之。
(二) 普通國有地
指行政國有地以外之一切國有土地；其得為出售、租賃、信託或設定私 權之標的，為國家財政收入來源之一，於此意義下，普通類亦被稱為國 有之私物。原則上並非供特定行政目的之物，故其管理、處分，除適用 國有財產法、財政法等特別規定外，並適用私法之規定。
日本國有土地面積總計 890 萬餘公頃，約佔全日本總面積 24%，其中行 政國有地面積 879 萬餘公頃，佔國有土地面積 98.8%，普通國有地面積僅 11 萬餘公頃，佔國有土地面積 1.2%。
圖 2–1：日本土地所有權分布圖
資料來源：陳文龍、莊翠雲，95.7.10「日本國有土地經營管理制度簡介」 (圖：本研究整理)
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財務省內設理財局，有關國有財產事務包括國有土地部分係由其掌理。
理財局內，則分設總務課、國庫課、國債企畫課、國債業務課、財政投 融資總括課、國有財產企畫課、國有財產調整課、國有財產業務課及管 理課等 9 單位，並置計畫官 2 人。其中，國有財產企畫課、國有財產調 整課及國有財產業務課，乃為掌理包括國有土地相關事務之主要單位。
此外，全國計設有 9 個財務局，包括北海道、東北、關東、北陸、東海、
近畿、中國、四國、九州等 9 個財務局，以及福岡財務支局。亦負責有 關國有土地事務。
(二)管理暨執行機關
1. 行政國有地之管理方面
依國有財產法，行政財產係由中央各省廳之首長管理。即指眾議院議長、
參議院議長、內閣總理大臣、各省大臣、最高裁判所長官，及會計檢查 院長等。依行政國有地之利用性質負責的管理機關如下：
(1) 公用土地方面：
• 屬單獨辦公廳舍，由各該使用之省廳大臣管理。
• 聯合辦公廳舍，由財務大臣指定之省廳首長管理。
• 國家公務員宿舍，如為聯合宿舍者，由財務大臣管理。
• 各省廳別之宿舍者，由各該省廳大臣管理（國家公務員宿舍法）。
• 重要文化財、史蹟名勝天然紀念物、重要文化景觀，依文化財保護 法由文部科學大臣管理。
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(2) 公共用土地方面：
• 河川、道路、海岸、港灣設施、國營公園（昭和紀念公園等）等，
由國土交通大臣管理。
• 漁港財產，由農林水產大臣管理。
• 皇居外苑等之國民公園、國立公園內之設施，由環境大臣管理。
(3) 皇室用土地方面：管理機關為內閣總理大臣。
(4) 國營企業用方面：
造幣局及印刷局之事業設施，由財務大臣管理；
國有林野事業設施，由農林水產大臣管理。
此外，各省各廳之首長，得將屬其所管有關國有土地事務之一部分，交 由所屬部、局等之首長分掌之；且國家亦得依法令規定，將國有財產有 關事務之一部，委任由都道府縣或市町村處理之。
又基於財產之性質、功能、國家之管理能力及其他因素之考量下，亦得 委託地方公共團體等管理。現行法律對於行政國有地明定得為管理委託 者，例如：
港灣設施之管理委託（港灣法、北海道開發港灣工程法、沖繩振興 特別措置法）。
漁港設施之管理委託（漁港漁場整備法）。
第二種飛機場內國有財產之管理委託（空港整備法）。
身體障礙者職業訓練學校之營運委託（職業能力開發促進法）。
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當行政國有地不再供為行政目的使用時，各省各廳之首長應廢止其用途，
使其改為普通財產，並移交與財務大臣管理之。
2. 普通國有地之管理方面
普通國有地之管理機關為財務大臣。按財務大臣掌理國家財政，且普通 國有地為收益性財產，係財政收入來源之一；故普通國有地之管理處分 由財務大臣統一為之。
普通國有地由財務大臣管理乃為原則，依法仍有若干例外，而得由財務 大臣以外之各省各廳首長作為管理機關者。依普通國有地之利用性質負 責的管理機關如下：
(1) 基於創設自耕農目的而收買之農地（農地法）、國有林野（國有林 野管理經營法）、土地改良財產（土地改良法）等，以農林水產大 臣為管理機關。
(2) 國家實施港灣工程新生之土地（港灣法）、舊國道廢道後之土地、
（道路法）、廢河川區域之土地（河川法），以國土交通大臣為管 理機關。
(3) 歸屬國庫之解散團體財產（破壞活動防止法），以法務大臣為管理 機關。
(4) 其他：對於未利用之普通國有地，為謀求其適正之管理，使之有效 利用，並提昇地域福祉，暫時委託經營，提供一般公眾使用。例如：
對於未利用土地，已決定或擬決定以無償借貸方式提供予地方 公共團體，供為公園、綠地或垃圾處理場等用途使用，惟於供
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該等用途使用之相關程序未完成前，為維持保全該財產或暫時 提供一般公眾使用，爰先行委託該地方公共團體管理（此種財 產又稱「準公共用財產」）。
對於小規模之未利用土地，於處分前，將其委託地方公共團體 管理，作為兒童遊戲場、緊急避難場所等開放空間使用。
為提供將來之需要，經認為保持未利用狀態為適當時，爰將其 委託地方公共團體管理，暫時作為開放空間使用（此種財產又 稱「要保存財產」）。
對於為維持地域居民生活環境而有保全必要之財產、為保存文 化價值之必要財產、或山間偏遠土地等財務局難以管理之財產，
將其委託地方公共團體管理。
對於都市內小規模之未利用土地，將其委託株式會社國有財產 管理調查中心管理，作為停車場使用。
貳、國有土地利用型態及開發機制
一、行政國有地方面
行政國有地依照國有財產法第 18 條規定原則上不得為處分收益等行為，
但於例外情形者，不在此限。例外情形主要者如下：
(一) 合建租賃
日本在 1970 年代初期，因地價高漲之社會背景因素下，為促進國有土 地之有效利用，於是對行政國有地導入得為合建之規定。亦即，政府
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為特定者之共同使用同一棟建築物之需，而將行政國有地作為租賃。
而合建之對象，當初僅限於地方自治團體；其後，1985 年修正國有財 產法施行令，擴大適用對象。目前，地方自治團體、特殊法人登記令 所列之法人、港務局、地方住宅供給公社、地方道路公社、土地開發 公社、國家公務員共濟組合、地方公務員共濟組合、全國市町村職員 共濟組合聯合會、地方議會議員共濟會等，均為合建之對象，得將土 地租賃之。行政國有地雖如上述得為租賃標的，以供合建之需，但其 條件嚴格限制，必須符合下列要件始得為之：
1. 將行政國有地租賃時，對於該土地現在或將來之用途或目的，不會 有所妨礙。
2. 建物必須是以租賃為目的之住宅以外之用途。
3. 政府使用該建築物之樓地板面積，應超過區分所有建築總樓地板面 積之 25%。
4. 該共同使用同一棟建物，與政府單獨所有建物相比較，並不會增加 政府負擔。又，為與合建對象共同使用同一棟建物，其方法除將土 地予以租賃外，亦有出售(土地之全部或部分)、信託等得以達到目的；
故於處理上，必須先從國有土地有效利用之觀點，將各種方法比較 衡量，選擇最適當者。
5. 合建租賃期間，以 30 年內為限，期滿得更新之；但建物之存續期間 為 30 年未滿者，以建物之存續期間為租賃期間。
(二) 地上權設定
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屬行政國有地原則上不得設定地上權。但若干例外，如公共事業之專 法所規定經營鐵道、道路、電話線、瓦斯管線、自來水導管、下水道 之排水管或排水渠、電信通訊線路及其附屬設施使用之需之事業經營 者，得就行政國有地設定地上權。一般而言，屬行政國有地所設定之 地上權，多屬於區分使用之地上權。又，其設定時，應符合一定之基 本原則，亦即，地上權之設定對於該土地現在或將來之用途或目的，
不會有所妨礙，且經認定地上權之設定確屬不得已之情事。地上權之
不會有所妨礙，且經認定地上權之設定確屬不得已之情事。地上權之