台灣立法院政黨領導與議程設定之研究

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第三節 台灣立法院政黨領導與議程設定之研究

筆者在前兩節檢閱了關於國會領導與議程設定理論的文獻，接下來將回顧這 些理論在台灣立法院的實證研究。盛杏湲（2008）研究我國首次政黨輪替前後 1996 年至 2008 年立法院中政黨領導的情形，透過深入訪談了解政黨的領導策略 以及立委願意遵從政黨領導的原因，同時藉由分析記名表決紀錄來檢視政黨的凝 聚力。其研究結果指出，政黨的領導策略與議題的爭議性質有關，對於政黨競爭 議題，政黨會要求立委配合動員出席捍衛黨的立場，至於非政黨競爭議題，黨際 分歧度較低，黨內異質性可能也較高，因此政黨會給予立委較大的空間。另外，

該研究也發現第三屆至第六屆立法院，符合 Aldrich 與 Rohde(2001)提出的條件 式政黨政府，尤其在政黨輪替後所形成的分立政府時期，朝野政黨嚴重對立而加 深各政黨與立委間生命共同體的連結，立委為了避免敵對政黨的勝利會為自己帶 來選舉上的不利，因此會更有動機遵從黨的領導，共同追求政黨整體利益，增加 尋求連任的機會。

而政黨對議程設定有什麼影響？鄭勝元（2005）以內容分析法研究立法院各 委員會的議程設定，發現召委設定議程時，會受到制度、政黨、委員會、選區和 個人因素的影響，並進一步指出因為召委選舉需要政黨的支持，委員會的分配也 要遵照政黨的機制，所以又以政黨的影響最顯著。該研究發現，執政黨召委肩負 推政策與法案的責任，因此偏好設定立法議程，反之，在野黨召委傾向設定監督 議程為主，藉此批評監督行政官員，提高個人與所屬政黨的媒體曝光，一方面加 深選民對其強力監督的印象，鞏固自身連任基礎，另一方面呈現執政當局施政無 力的形象，有利於該黨在下次選舉訴求政黨輪替。李誌偉（2009）的研究也凸顯 政黨在立法院議程設定過程的重要性，他分析立法院第二屆至第六屆的法律提案，

發現多數黨藉由掌握程序委員會以及常設委員會召委，一方面進行積極議程設定 推動其提案，另一方面進行消極議程設定阻擋少數黨提案，致使多數黨的提案通

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聯盟的提案是否通過，會受到推動成本及提案優先性的影響。在推動成本方面，

單一多數黨的提案三讀通過率較兩個政黨以上所組成的多數聯盟還要高。這是因 為多黨結盟時，聯盟內部之間必須相互溝通、協調，其所付出的成本高於單獨過 半的多數黨。多數聯盟的積極議程設定權會受聯盟成員影響，當聯盟由越多政黨 組成，受到的弱化越顯著。在提案優先性方面，研究指出愈接近屆期末，多數黨

（或多數聯盟）會愈積極推動自己的案子，且通過率愈高。這是為了把握選前宣 揚政績的最後機會，藉由通過一些有利選情的法案，達到連任的目的。

另外，黨團協商的制度讓政黨在議程設定的能力上更為突出。盛杏湲和黃士 豪（2017）的研究指出，立委認為黨團協商能夠有效處理爭議，並且比起記名表 決更偏好透過黨團協商解決爭議。王北辰（2012）認為小黨的態度是影響委員會 決議是否送黨團協商的關鍵，雖然經驗分析的結果不支持其理論，但同時發現身 為最大在野黨的國民黨，偏好將提案送黨團協商。邱訪義和鄭元毓（2014）針對 立法院第五至七屆已進入黨團協商階段的法案進行分析，研究發現由多數聯盟召 集的協商，法案通過率較少數黨所召集的協商來得高。此外，院會主席（即立法 院院長）被多數聯盟所掌控，多數聯盟透過院長安排符合其偏好且優先性高的法 案協商，也能提升法案通過的機率，立法院長可說是多數聯盟推動法案最強大的 武器。

上述與議程設定相關的文獻，主要強調政黨的重要性與影響力。另外，有些 學者則是關注首次政黨輪替後，分立政府與一致政府在議程設定及立法表現的差 異。盛杏湲（2003）以第四屆立法院為研究範圍，比較行政院和立法院在不同政 府型態下的議程設定，研究發現無論在分立或一致政府，行政院和立法院提出重 大法案的比例差不多都各半，顯示兩個機關在不同政府型態下，議程設定的角色 沒有太大差別。不過在政黨方面，由於民進黨執政後可透過行政院提出重大法案，

所以民進黨立委議程設定的角色就變小，而國民黨立委雖然在提案統計上看起來 也變少，但如果加上新黨與親民黨成為所謂泛藍陣營，其提案數比在國民黨執政

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時的一致政府時期還高，可見泛藍立委成為在野黨後，會更積極在立法院進行議 程設定。另外該研究也指出，一致政府時行政院提案三讀通過比例較其他提案高，

分立政府的行政院提案通過比例大幅下降，且提案經過一讀到三讀的立法歷程，

比其他提案所需時間更久。

有些學者則探討不同政府型態下，程序委員會所扮演的議程設定角色有何區 別。黃秀端（2005）針對行政部門送到立法院的法案，在不同政府型態下的程序 委員會遭議程阻絕的情況進行研究，結果顯示分立政府時期的程序委員會擱置或 阻擋法案的情形相當嚴重，而一致政府時期的程序委員會則很少進行議程阻絕。

吳東欽（2007）從更多面向進行分析，研究發現一致政府時期的原定議程草案，

經程序委員會審議後進入議程的比例，遠高於分立政府時期，可見程序委員會在 一致政府時如同橡皮圖章，到了分立政府則轉變為守門員的角色。在會議表決次 數方面，分立政府發生表決的比例為61%，高於一致政府時的 13%；在發生阻絕 議案的會議次數方面，分立政府高達82%，一致政府僅為 13%。整體而言，分立 政府之下的國會由在野黨主導立法議程，並透過程序委員會作為阻絕行政部門法 案的守門者，導致嚴重的政黨衝突及立法僵局。

有別於大部分對於分立政府與立法僵局的研究，多從提案通過比例或被阻絕 比例進行統計分析（吳東欽 2007；盛杏湲 2003；黃秀端 2005），邱訪義（2010）

則是透過賽局模型對分立政府是否造成立法僵局進行理論推演，其模型結果指出 只有在立法消極的情況下才會出現僵局。該理論邏輯為，雖然分立政府之下的多 數黨，可以將行政院的提案修正為符合其偏好的版本並加以通過，但身為國會多 數的在野黨，若認為透過杯葛行政院的提案能造成政府施政成績不佳，反而對自 身政黨在下次選舉有正面效益，此時就有可能導致立法僵局。

有部分議程設定的研究關注立法過程中，主要的議程阻絕階段為何？李怡達

（2004）檢視第四屆立法院內未通過的法案在哪個階段被阻絕，結果發現委員會 擋了最多法案，且不予審查是最主要的手段。不過邱訪義與李誌偉（2013）認為

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第四屆立法院各委員會有三名召委，沒有單一政黨或聯盟能掌控所有召委席次，

無法只靠召委排案的職權就將法案阻絕在委員會階段，且李怡達（2004）僅研究 單一屆次，無法對提案被阻絕的情況作更深入的探究。邱訪義與李誌偉（2013)同 樣檢視未通過的提案之停留階段，並將研究範圍擴大為第二屆至第七屆立法院，

他們認為多數黨在各個立法階段皆有能力阻擋提案，但政黨在進行議程阻絕時必 須考量動員成本。動員成本分為兩個層面，第一個層面是立委個人因配合動員而 犧牲選區經營的成本；第二個層面則為立委犧牲選區經營造成選票損失，可能導 致在選舉中落敗，進而影響政黨無法成為國會多數。在此理論基礎下，政黨會傾 向於動員成本最低的階段阻擋提案。由於院會二讀階段要動員較多立委出席投票，

甚至發動黨紀約束黨團成員，政黨所付出的成本較高，因此會傾向在二讀前的各 審查階段就進行阻擋。在第三屆立法院黨團協商制度確立後，各立法階段的動員 成本由低到高依序為黨團協商、委員會審查、程序委員會、院會一讀與二讀。該 研究發現，整體而言動員成本最高的二讀階段擋下的提案數量最少，擋下提案數 最多的階段，第二屆是委員會審查，第三屆以後則是黨團協商。另外，該研究也 指出，少數黨受限於席次，難以透過院會表決阻擋提案，因此委員會審查或黨團 協商，是小黨要進行消極議程設定權較容易成功的階段。

另外，葉怡君（2009）以行政院重大爭議法案在立法院的審議情形來檢視議 程阻絕的階段，其研究指出程序委員會與常設委員會是進行議程阻絕最主要的場 域，其中又以有關「政黨競爭」的法案最容易遭阻絕，而與「選區利益」有關的 法案被阻絕的比例最低。盛杏湲（2012）則針對第六屆立法院法律提案進行分析，

研究指出被阻絕在程序委員會的提案僅 3.6%；一讀階段 5.8%；委員會階段高達 45.1%，最主要的阻絕方式為召委不排案；黨團協商為 9.9%；院會二讀階段則是 7.2%。除了檢視整體提案審議情形外，該研究也進一步將行政院與立法院的提案 加以區分比較，發現立法院提案比行政院提案容易遭阻絕；而當某法案有委員版 與行政院版，會較容易三讀通過，盛杏湲（2012）認為這代表立委有動機搭行政

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院的便車來通過提案，行政院提案也因此獲得立委的支持而通過。