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第一章 研究動機與研究問題
從第一屆立法院迄今，總共召開過32 次臨時會。第一屆立法院召開 2 次臨 時會均與對日條約有關，而自1992 年國會全面改選以來，第二屆未召開過臨時 會；第三屆開過1 次，但出席人數不足而流會；第四屆召開 2 次；第五屆召開 3 次；第六屆召開2 次；到了第七屆、第八屆各召開 6 次；第九屆更增加至 10 次。
從上述資料可以發現，愈到晚近臨時會的召開越來越頻繁，在野黨、公民團體對 此不乏批評，認為臨時會常態化不符合憲法精神，對於憲政秩序有所危害。陳新 民（2003）針對立法院召開臨時會產生的憲法問題進行討論，認為無論是立法院 四分之一委員連署，或是總統咨請立法院召開臨時會，都應以「突發事件」為限，
避免國會少數派或總統濫用聲請權，造成憲法上對於立法院「常會」、「延會」、
「臨時會」制度三位一體的亂象。周萬來（2011；2015）整理立法院歷次臨時會 召開經過並對個案進行議事策略分析，發現立法委員將召開臨時會視為快速通過 議案的策略，周萬來建議臨時會所議決的事項應該具急迫性與重要性，立委應該 謹慎為之。
按照我國《憲法》與《立法院組織法》的規範，立法院臨時會的召開，應該 是建立在總統咨請或遇重大事項經立委連署的基礎上。不過在野黨時常批評，執 政黨所提出的臨時會議程並不急迫也非重大事項，浮濫召開臨時會造成常態化的 現象。例如第五屆立法委員曾永權表示：
「依照憲法和立法院組織法的規定，必須要有重大事項才能召開臨時會，例 如發生戰爭、重大金融風暴和九二一大地震，就算是重大事項，但是現在根 本沒有天災、也沒有人禍……所以如果現在開臨時會，根本是急就章！」（立 法院公報第93 卷第 6 期院會紀錄）
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而面對在野黨的批評，執政黨時常以「無可奈何，是在野黨於常會中杯葛，
不得已才召開臨時會」來回擊。例如第五屆立法委員蔡煌瑯表示：
「今天要過年前召開臨時會，我們民進黨也是千萬個不願意，但是我們無可 奈何啊！……國親在程序委員會中八次的杯葛讓整個十大建設計畫無法排 入議程，國家的發展不能停，國家的建設也不能停。」（立法院公報第93 卷 第6 期院會紀錄）
有趣的是，藍綠兩黨對於召開臨時會的攻防，會隨著在朝或在野有所改變。
身為在野黨時批評臨時會常態化，而成為執政黨後又會歸咎於在野黨常會期間杯 葛造成議事延宕，才需要召開臨時會趕進度。在第一屆到第三屆立法院的 51 年 間，立法院僅召開過3 次臨時會，到了第七、八、九屆 12 年來卻開了 22 次，立 法院臨時會的召開越趨頻繁，是否代表政黨衝突加劇造成議事效率低落，因此必 須加開臨時會處理法案，抑或是在分權的立法機制下，立委或政黨難以在常會期 間推動法案，必須藉由臨時會只能針對特定事項討論的機制，才能有效率地對法 案進行審議。
早年臨時會的召開並不頻繁，或許不足以成為研究標的，但隨著近年來的變 化，每個常會會期休會後，是否召開臨時會，以及臨時會要討論哪些議題，都是 立法委員關切的重點，也影響著國家政策的發展。另外，過去學者在進行國會研 究時，鮮少將常會與臨時會做區分，雖然兩者的議事規則相同，但在議程設定的 機制上有著根本差異。常會時期委員會召委可以自由排案，各黨在程序委員會能 互相對議程進行攻防，院會時黨團也可提出變更議程。然而，臨時會在召開之前 就必須先決定議程，並只能針對所列的特定事項進行討論，可說是先射箭再畫靶。
如此一來，委員會召委失去了議程設定的權力，程序委員會也不再作為議事攻防 的戰場，黨團在院會也無法利用變更議程使出案海策略。對於想讓法案通過的政
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黨而言，把法案排到臨時會進行審議，是一種強而有力的積極議程設定。
筆者認為立法院臨時會有其特殊之處，且在常態化之後似乎已成為一項相當 重要的議事手段，應該有值得關注、研究之處。因此，本文以歷屆立法院臨時會 作為研究對象，並提出兩個主要的研究問題：影響臨時會召開與否的因素為何？
以及不同政府型態下，臨時會的議程安排有什麼差異？本研究企圖針對臨時會的 召開與議程設定進行有系統而深入地探討。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻檢閱
我國《憲法》第69條規範立法院臨時會的召開要件為總統咨請或立委四分之 一連署提出，《立法院組織法》第6條則明定臨時會只能審議特定事項。然而，對 於臨時會召開的程序，立法院內規並無相關規定，依照慣例當議事處收到總統或 立委請求召開臨時會的提案後，院長會就是否召開臨時會、召開時程、特定事項 議程等相關事宜，邀集朝野召開黨團協商進行討論（黃秀端、陳中寧與許孝慈 2017）。另外，從過去經驗發現，臨時會議案的審議主要是透過黨團協商以及院 會表決的方式居多，前者由黨團幹部參與協商代表政黨的整體立場，後者則透過 動員黨籍立委與其他政黨相互對決。由此可見，臨時會從最初的召開與否、議程 安排，到開會期間的審議，都是以政黨為主體的場域，實際上也是由政黨主導議 程設定。因此本章從政黨的國會領導理論出發，闡述政黨為什麼能領導國會議員，
以及如何運用議程設定權通過或阻絕法案，並回顧台灣立法院相關實證研究。
第一節 政黨的國會領導
關於政黨如何領導國會議員，以及國會議員為什麼願意釋出部分權力予政黨，
並服從其領導，Cox與McCubbins(1993)在Legislative Leviathan一書中提出說明。
他們認為在國會中推動通過集體利益的法案，有助於提升政黨的聲望，然而個別 國會議員為了連任，較傾向推動符合其選區需求的特殊利益法案，或是把時間花 在選區服務上，不會將工作重點放在推動集體利益的法案。尤其當集體利益法案 通過後，為政黨所帶來的聲望對於該黨成員有著公共財的性質，不用付出努力仍 能享受到成果。然而，當每個人都只想搭便車坐享其成時，就沒有人會願意去推 動集體利益的法案，政黨也因此難以提高聲望，造成「集體行動的困境」。為了 解決搭便車造成的困境，國會議員釋出部分權力委託給政黨，讓政黨能在一定程
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的法案通過，黨籍議員也能共享成果，向選民宣揚功績。Cox與McCubbins指出透 過委託權力與共享功績，使政黨與國會議員就像生命共同體，且同個政黨的國會 議員會影響彼此的政治生命。只要國會議員能持續搭便車，享有政黨通過法案所 帶來的利益，這種生命共同體的關係就會持續存在，政黨就能像個「立法巨靈」
般繼 續 主導國會的運作 。而政黨是藉由什麼方式進行國會領導呢？ Cox 與 McCubbins(2005)指出，政黨一方面建立領導權威，讓政黨幹部透過黨紀監督黨 籍議員推動有助於提升政黨整體聲望的法案，另一方面藉由分配黨籍議員所屬委 員會的權力，以及掌握國會中的重要職位如國會議長、委員會主席、程序委員會 等，取得議程設定權，藉此推動符合其政黨利益的法案，並阻擋不利於自身政黨 的法案。而國會議員之所以願意擔任幹部或掌握議程設定的重要職位，是因為這 有助於他們爭取連任或尋求未來更好的政治發展。
Sinclair(1995; 1999)同樣指出立法是一個複雜且耗時的工作，如果成功，就 會產生集體的好處，造成搭便車的問題，進而產生集體行動的困境。要克服這種 困境，國會議員就需要將權力和資源委託給代理人，因此議員和政黨領袖之間發 展出了當事－代理(principal-agent)的關係。然而，當事－代理的關係並非永遠不 變的，當國會議員認為政黨領袖是忠誠且確實能為他們帶來利益時，在充分的信 任基礎下，願意委任較大的權力讓政黨領袖有很大的發揮空間。但是當議員們認 為政黨領袖沒辦法再替他們帶來好處，將會把之前所委任出去的的權力給收回。
Sinclair(1999)以美國眾議院第104、105屆議長金瑞契為例，金瑞契在第104屆眾議 院時聲勢如日中天，議員們願意將權力委任予他，而金瑞契也建立了以自己為核 心的決策結構，並直接指揮重要的立法事項，滿足同黨議員的期望與目標。當時 的金瑞契幾乎主導了多數的議程設定，也確實領導了很多法案的通過，甚至讓總 統也顯得黯然失色。但是到了第105屆，金瑞契與柯林頓總統在預算問題僵持不 下，在雙方都堅決不妥協的情況下，導致聯邦政府關門，此時輿論認為金瑞契為 了個人的權力而導致政府癱瘓，民意也逐漸轉向支持柯林頓，同時金瑞契又發生
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了紀律問題，一連串的打擊使得他聲望大不如前，而黨籍議員也紛紛把委任給他 的權力收回。
Aldrich 與 Rohde(2001) 提 出 條 件 式 政 黨 政 府 理 論 (conditional party government)，從不同的政治條件來解釋政黨在國會中的領導能力。他們認為同一 政黨的議員在政策立場上同質性越高，並且與其他政黨的政策立場分歧越大，同 黨議員的凝聚力會越強，並且更願意授權給政黨領袖去主導立法。這是因為當政 黨分歧嚴重，敵對政黨的勝利會對自身政黨帶來更大的傷害，在這種情況下同黨 的議員必須更加團結，並賦予政黨領袖更充分的權力以對抗敵對政黨，達成自身
Aldrich 與 Rohde(2001) 提 出 條 件 式 政 黨 政 府 理 論 (conditional party government)，從不同的政治條件來解釋政黨在國會中的領導能力。他們認為同一 政黨的議員在政策立場上同質性越高，並且與其他政黨的政策立場分歧越大，同 黨議員的凝聚力會越強，並且更願意授權給政黨領袖去主導立法。這是因為當政 黨分歧嚴重，敵對政黨的勝利會對自身政黨帶來更大的傷害，在這種情況下同黨 的議員必須更加團結，並賦予政黨領袖更充分的權力以對抗敵對政黨，達成自身