臨時會議案之特色

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第二節 臨時會議案之特色

在本文研究範圍第二屆至第九屆立法院期間，召開的臨時會總共累積了296 項特定事項議案。依據議案類別可分為法案、預決算案、人事同意案以及專案報 告，其餘諸如復議案、覆議案、備查案等個數不足五項之議案歸類為其他（見表 4-1）。在 296 項議案中，以法案 249 項為最多，佔所有議案的 84.1%，接著以預 決算案20 項佔 6.8%次之，其後依序為其他、人事同意案及專案報告。

除了區分議案類別之外，本文進一步依據議案的實質內容加以分類。過去許 多國會研究也會視其研究需求，將法案、提案或表決紀錄依所涉及的議題來分類。

盛杏湲（1997）研究立法委員立法參與時，將法案分為政治、經濟與財政、社會 福利、政府組織、教育與溝通、司法與社會秩序和環境保護共七類，其分類標準 不是取決於法案名稱，而是依據審議內容。黃麗香（1999）參考盛杏湲的分類方 式，研究政黨在不同議題面向的立法團結，由於他所研究的第二屆立法院沒有關 於司法和環保類別的表決紀錄，但同時發現有針對程序性議題的表決，因此其分 類為政治、經濟與財政、社會福利、政府組織、教育與溝通和程序性共六類。陳 鴻鈞（2003）從立法委員對不同議題的記名表決來分析政黨互動，他採用盛杏湲 的分類方式並加上程序性議題，總共分為八個類別。而黃秀端和何嵩婷（2007）

研究第五屆立法院中，哪一類型的提案較容易送交黨團協商，他們主要依據提案 交付哪個委員會審議以及涉及的內容，區分為政治制度與政府組織、社會福利與 環保、司法與社會秩序、經濟與財政、政治與兩岸關係、教育與文化等六類。本 文則是將議案分為政治、經濟財政、社會福利、衛生環境、教育文化、司法與社 會秩序以及政府組織共七類。主要是參考盛杏湲的作法並稍加調整，由於臨時會 的議案有包含公衛醫療議題，例如《植物防疫檢疫法》、《毒性化學物質管理法》

等，但考量為數不多，若特別新增一個類別，在分析上恐過於瑣碎，因此將公衛 醫療議題與環境保護整合為衛生環境類，這樣的歸類方式也參考立法院常設委員

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一、各屆臨時會議案類別概述

筆者進行深入訪談時，多位受訪者皆表示，過去臨時會確實是基於特定事項而 召開，然而演變至今臨時會已非單純因應急迫或重大事項，而是成為執政黨進行 議程設定的工具之一。

「現在的臨時會，基本上那個特定事項的意義已經是說為了侷限議程，那跟 原來大家印象中所謂特定事項是要很例外才能開，那個意義已經不一樣了。」

（立法委員C 民進黨）

「以前四屆的時候真的是基於特定事項召開臨時會的態樣比較明顯，到後來 變成執政黨在控制議程上面...受這個因素影響來召開臨時會」（國會助理A 民進黨）

延續訪談得到的資訊，本文進一步將立法院屆次與議案類別進行交叉分析

（見表4-2），觀察各屆立法院臨時會議案的分佈情形。進入資料分析之前，在此 要先說明臨時會雖然是以「會期」而非「屆次」為單位召開，但如果以會期進行 交叉分析，光是表格就將近30 列，在分析上不僅過於冗長瑣碎，各會期議案樣 本數也會太少而難以進行描述。改以屆次為單位既能有歸納資料利於整體分析的 優點，又能觀察各屆立法院臨時會的議案特色，所以在此以屆次為單位與議案進 行交叉分析，應是較合適的選擇。

觀察表4-2 的資料，第四屆處理 6 項法案以及核四復建案的議決；第五屆處 理了23 項法案以及三一九槍擊案啟動國安機制相關文件調閱委員會草案，另外 也將 3 項預決算案列入議程，開啟臨時會審議預決算案的先例；第六屆處理 22 項法案、6 項預決算案以及陳水扁總統罷免案及立委選區劃分變更案，另外審查 1 項人事同意案，這也是首次在臨時會審查人事同意案；第七屆處理了 50 項法

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二、各屆臨時會議案內容概述

雖然臨時會已然常態化，但由於仍然受到憲法規範，且明定因應特定事項而 召集，若沒有足夠正當性的理由而召開，容易遭致批評。因此許多政治人物常以

「拚經濟」為由，試圖取得社會大眾的認同，強化其召開臨時會的正當性。

「我們此次召開臨時會，我們有我們的水準，希望大家能更注重經濟，能阻 擋經濟走下坡的情形，讓台灣能有新的經濟奇蹟，這是立法委員應做的工作，

請大家支持此次召開的臨時會。」（立法委員王幸男 立法院公報第90 卷第 43 期談話會紀錄）

「我想全亞洲、包括臺灣的臺商，大家都相繼關注ECFA 到底什麼時候要通 過？兩岸經濟貿易協定事關整個經濟，而且民間都已經動起來了，外銷訂單 愈來愈多我們看到景氣復甦！立法院基於職權所在，要如何讓臺灣的經濟更 加提升，這是我們最大的責任、亦是政府對人民必須要有的責任。」（立法 委員林滄敏 立法院公報第99 卷第 50 期院會紀錄）

然而，臨時會的議程真的有反映立委所說的「拚經濟」嗎？本文進一步將屆 次與臨時會議案內容進行交叉分析，以檢視各屆立法院臨時會的議程內容特色。

表4-3 顯示，在各屆立法院臨時會中，經濟財政類議案的數目都在前兩名，第四 屆的臨時會處理了6 項（85.7％）經濟財政類議案與 1 項（14.3％）政治類議案；

第五屆臨時會則是經濟財政類11 項（42.3％)最多、司法與社會秩序類 5 項（19.2

％）次之；第六屆以政治類12 項（38.7％）最多、經濟財政類 11 項（35.5％）

次之；第七屆為政府組織類29 項（54.7％）最多、經濟財政類 12 項（22.6％）

次之；第八屆同樣是政府組織類44 項（36.4％）最多、經濟財政類 24 項（19.8

％）次之；第九屆則是經濟財政類21 項（36.2％）最多，政治、司法與社會秩序

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以及政府組織三類同為9 項（15.5％）並列第二。

從上述統計可以發現，經濟財政類議案在各屆立法院臨時會處理的議案數目 中確實位居一二，顯見立法委員以拚經濟為由召開臨時會的說法並非空口白話。

例如第四屆的金融六法改革、第五屆的自由貿易港區設置管理條例、第七屆的海 峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）、第八屆的自由經濟示範區特別條例和海峽兩 岸服貿協議、第九屆的前瞻基礎建設特別條例等幾項重大的經濟議案，都曾經列 入臨時會議程進行審議。而政治、政府組織此二類也是在各屆臨時會議程中所佔 比例較高之議題，例如第六屆立法院臨時會的政治類議案佔38.7％，這是因為該 屆立法院同時對應到陳水扁總統第二任任期，當時政黨對立相當嚴重，難以透過 朝野協商共識決定臨時會議程，而是由掌握國會多數的泛藍陣營片面決定。在這 種情況下，國民黨偏好於臨時會安排政治類議案與民進黨進行政治攻防，其中最 引起關注的絕對是第三會期臨時會的總統罷免案。當時陳水扁總統因總統府副秘 書長陳哲男捲入高雄捷運外勞弊案，以及第一夫人吳淑珍的 SOGO 禮券案、女 婿趙建銘涉入台灣土地開發公司內線交易案，一連串總統親信與親人相繼爆發醜 聞，重創扁政府聲望。此時，國民黨籍立委丁守中等人在第三會期結束後連署提 出總統罷免案，並將此案列為特定事項召集臨時會處理，在經歷公聽會與審查會 程序後，罷免提案交付院會進行表決，最後未達三分之二立法委員同意之門檻，

罷免案宣告不成立，無法進入公民複決階段。

政府組織類的議案數量之所以在第七屆、第八屆立法院臨時會特別突出，是 因為馬英九總統曾在 2008 年的就職演說宣示要進行政府組織改造，並於同年 7 月責成時任行政院長劉兆玄組成行政院組織改造推動小組，負責各項組織改造工 程，包括檢討法案、諮詢學者專家、進行部會協商，以及與立法院溝通修法議程。

不過組織改造攸關全體公務體系變革，並涉及各部會資源的分配與競合，再加上 立法院在野黨也有許多意見，使得即便在第七屆立法院臨時會列入多項政府組織 改造議案，推動速度上仍然是牛步前進。到了第八屆立法院，因為屆期不連續原

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