立法院臨時會之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士論文. 立法院臨時會之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat 指導教授：盛杏湲 a. 博士. iv l C n hengchi U. 研究生：詹昕諺. 撰. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(2) 立法院臨時會之研究. 摘要. 過去學者在進行國會研究時，鮮少將常會與臨時會做區分，雖然兩者的議事規則相同，但在議程設定的機制上有著根本差異。常會時期委員會召委可以自由排案，各黨在程序委員會能互相對議程進行攻防。然而，臨時會在召開之前就必. 政治大此一來，委員會召委失去了議程設定的權力，程序委員會也不再作為議事攻防的立須先決定議程，並只能針對所列的特定事項進行討論，可說是先射箭再畫靶。如. ‧ 國. 學. 戰場。而近年來臨時會的召開愈趨頻繁，且逐漸成為執政黨控制議程、通過法案的重要手段，筆者認為有必要針對臨時會進行有系統而深入的探討。因此，本文. sit. Nat. 召開與否的因素，以及臨時會的議程安排。. y. ‧. 以歷屆立法院臨時會作為研究對象，透過統計分析與深入訪談，探討影響臨時會. io. er. 本研究發現，在野黨於常會時期的杯葛成功次數會影響臨時會的召開，杯. al. iv n C hengchi U 時會議程，重大爭議性議案比例較高；分立政府的臨時會議程則是包容性較 n. 葛成功次數越多，開臨時會的機率越高。在議程安排方面，一致政府時期的臨. 高。另外，本研究也發現有近半數的法案能透過臨時會在議事進度上往前推進，且法案通過率達 44.2％，表示臨時會具有很強的積極議程設定效果。. 關鍵字：立法院、臨時會、政黨領導、議程設定. 2. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(3) 目次第一章研究動機與研究問題.................................................................................... 6 第二章文獻檢閱........................................................................................................ 9 第一節. 政黨的國會領導.................................................................................... 9. 第二節. 國會中的議程設定.............................................................................. 12. 第三節. 台灣立法院政黨領導與議程設定之研究.......................................... 15. 第四節. 立法院臨時會相關研究...................................................................... 20. 第三章研究設計...................................................................................................... 22. 政治大. 第一節理論架構與研究假設............................................................................ 22. 立. 研究方法與變數建構.......................................................................... 27. 學. ‧ 國. 第二節. 第四章臨時會概況描述.......................................................................................... 32 常會、延會與臨時會.......................................................................... 32. 第二節. 臨時會議案之特色.............................................................................. 39. 第三節. 臨時會的法案審議.............................................................................. 46. ‧. 第一節. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第五章模型檢證...................................................................................................... 49. Ch. i Un. v. 第一節. 影響臨時會召開之因素...................................................................... 49. 第二節. 政府型態與臨時會議程...................................................................... 54. engchi. 第六章研究結論與限制.......................................................................................... 61 參考文獻...................................................................................................................... 63 附錄.............................................................................................................................. 68. 3. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(4) 表次表 3-1：各項假設之分析單位、變數與分析方式...................................................28 表 4-1：臨時會議案類別與內容次數分配...............................................................40 表 4-2：各屆臨時會議案類別分佈情形（個數／百分比）...................................42 表 4-3：各屆臨時會議案內容分佈情形（個數／百分比）...................................45 表 4-4：法案於臨時會前之立法進度.......................................................................47 表 4-5：臨時會前法案進度與臨時會處理結果情形...............................................48 表 5-1：各屆立法院在野黨杯葛成功情形...............................................................51. 政治大表 5-3：政府型態與議案是否具重大爭議之交叉分析...........................................54 立表 5-2：影響立法院臨時會召開與否之迴歸模型分析..........................................52. ‧ 國. 學. 表 5-4：歷次臨時會法案提案組...............................................................................58. 表 5-5：政府型態與議程是否具包容性之交叉分析...............................................59. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(5) 圖次圖 4-1：各屆立法院延會與臨時會召開情形（會期數）.......................................36. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 5. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(6) 第一章. 研究動機與研究問題. 從第一屆立法院迄今，總共召開過 32 次臨時會。第一屆立法院召開 2 次臨時會均與對日條約有關，而自 1992 年國會全面改選以來，第二屆未召開過臨時會；第三屆開過 1 次，但出席人數不足而流會；第四屆召開 2 次；第五屆召開 3 次；第六屆召開 2 次；到了第七屆、第八屆各召開 6 次；第九屆更增加至 10 次。從上述資料可以發現，愈到晚近臨時會的召開越來越頻繁，在野黨、公民團體對此不乏批評，認為臨時會常態化不符合憲法精神，對於憲政秩序有所危害。陳新. 政治大. 民（2003）針對立法院召開臨時會產生的憲法問題進行討論，認為無論是立法院. 立. 四分之一委員連署，或是總統咨請立法院召開臨時會，都應以「突發事件」為限，. ‧ 國. 學. 避免國會少數派或總統濫用聲請權，造成憲法上對於立法院「常會」、「延會」、「臨時會」制度三位一體的亂象。周萬來（2011；2015）整理立法院歷次臨時會. ‧. 召開經過並對個案進行議事策略分析，發現立法委員將召開臨時會視為快速通過. Nat. sit. n. al. er. io. 謹慎為之。. y. 議案的策略，周萬來建議臨時會所議決的事項應該具急迫性與重要性，立委應該. i Un. v. 按照我國《憲法》與《立法院組織法》的規範，立法院臨時會的召開，應該. Ch. engchi. 是建立在總統咨請或遇重大事項經立委連署的基礎上。不過在野黨時常批評，執政黨所提出的臨時會議程並不急迫也非重大事項，浮濫召開臨時會造成常態化的現象。例如第五屆立法委員曾永權表示：. 「依照憲法和立法院組織法的規定，必須要有重大事項才能召開臨時會，例如發生戰爭、重大金融風暴和九二一大地震，就算是重大事項，但是現在根本沒有天災、也沒有人禍……所以如果現在開臨時會，根本是急就章！」（立法院公報第 93 卷第 6 期院會紀錄）. 6. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(7) 而面對在野黨的批評，執政黨時常以「無可奈何，是在野黨於常會中杯葛，不得已才召開臨時會」來回擊。例如第五屆立法委員蔡煌瑯表示：. 「今天要過年前召開臨時會，我們民進黨也是千萬個不願意，但是我們無可奈何啊！……國親在程序委員會中八次的杯葛讓整個十大建設計畫無法排入議程，國家的發展不能停，國家的建設也不能停。」（立法院公報第 93 卷第 6 期院會紀錄）. 有趣的是，藍綠兩黨對於召開臨時會的攻防，會隨著在朝或在野有所改變。. 政治大. 身為在野黨時批評臨時會常態化，而成為執政黨後又會歸咎於在野黨常會期間杯. 立. 葛造成議事延宕，才需要召開臨時會趕進度。在第一屆到第三屆立法院的 51 年. ‧ 國. 學. 間，立法院僅召開過 3 次臨時會，到了第七、八、九屆 12 年來卻開了 22 次，立. ‧. 法院臨時會的召開越趨頻繁，是否代表政黨衝突加劇造成議事效率低落，因此必須加開臨時會處理法案，抑或是在分權的立法機制下，立委或政黨難以在常會期. y. Nat. n. al. er. io. 案進行審議。. sit. 間推動法案，必須藉由臨時會只能針對特定事項討論的機制，才能有效率地對法. Ch. i Un. v. 早年臨時會的召開並不頻繁，或許不足以成為研究標的，但隨著近年來的變. engchi. 化，每個常會會期休會後，是否召開臨時會，以及臨時會要討論哪些議題，都是立法委員關切的重點，也影響著國家政策的發展。另外，過去學者在進行國會研究時，鮮少將常會與臨時會做區分，雖然兩者的議事規則相同，但在議程設定的機制上有著根本差異。常會時期委員會召委可以自由排案，各黨在程序委員會能互相對議程進行攻防，院會時黨團也可提出變更議程。然而，臨時會在召開之前就必須先決定議程，並只能針對所列的特定事項進行討論，可說是先射箭再畫靶。如此一來，委員會召委失去了議程設定的權力，程序委員會也不再作為議事攻防的戰場，黨團在院會也無法利用變更議程使出案海策略。對於想讓法案通過的政. 7. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(8) 黨而言，把法案排到臨時會進行審議，是一種強而有力的積極議程設定。筆者認為立法院臨時會有其特殊之處，且在常態化之後似乎已成為一項相當重要的議事手段，應該有值得關注、研究之處。因此，本文以歷屆立法院臨時會作為研究對象，並提出兩個主要的研究問題：影響臨時會召開與否的因素為何？以及不同政府型態下，臨時會的議程安排有什麼差異？本研究企圖針對臨時會的召開與議程設定進行有系統而深入地探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(9) 第二章. 文獻檢閱. 我國《憲法》第69條規範立法院臨時會的召開要件為總統咨請或立委四分之一連署提出，《立法院組織法》第6條則明定臨時會只能審議特定事項。然而，對於臨時會召開的程序，立法院內規並無相關規定，依照慣例當議事處收到總統或立委請求召開臨時會的提案後，院長會就是否召開臨時會、召開時程、特定事項議程等相關事宜，邀集朝野召開黨團協商進行討論（黃秀端、陳中寧與許孝慈 2017）。另外，從過去經驗發現，臨時會議案的審議主要是透過黨團協商以及院. 政治大. 會表決的方式居多，前者由黨團幹部參與協商代表政黨的整體立場，後者則透過. 立. 動員黨籍立委與其他政黨相互對決。由此可見，臨時會從最初的召開與否、議程. ‧ 國. 學. 安排，到開會期間的審議，都是以政黨為主體的場域，實際上也是由政黨主導議程設定。因此本章從政黨的國會領導理論出發，闡述政黨為什麼能領導國會議員，. ‧. 以及如何運用議程設定權通過或阻絕法案，並回顧台灣立法院相關實證研究。. n. er. io. al. 政黨的國會領導. sit. y. Nat. 第一節. Ch. i Un. v. 關於政黨如何領導國會議員，以及國會議員為什麼願意釋出部分權力予政黨，. engchi. 並服從其領導，Cox與McCubbins(1993)在Legislative Leviathan一書中提出說明。他們認為在國會中推動通過集體利益的法案，有助於提升政黨的聲望，然而個別國會議員為了連任，較傾向推動符合其選區需求的特殊利益法案，或是把時間花在選區服務上，不會將工作重點放在推動集體利益的法案。尤其當集體利益法案通過後，為政黨所帶來的聲望對於該黨成員有著公共財的性質，不用付出努力仍能享受到成果。然而，當每個人都只想搭便車坐享其成時，就沒有人會願意去推動集體利益的法案，政黨也因此難以提高聲望，造成「集體行動的困境」。為了解決搭便車造成的困境，國會議員釋出部分權力委託給政黨，讓政黨能在一定程度上代替個別議員推動法案，因此議員能有更多時間經營選區，且當政黨所推動 9. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(10) 的法案通過，黨籍議員也能共享成果，向選民宣揚功績。Cox與McCubbins指出透過委託權力與共享功績，使政黨與國會議員就像生命共同體，且同個政黨的國會議員會影響彼此的政治生命。只要國會議員能持續搭便車，享有政黨通過法案所帶來的利益，這種生命共同體的關係就會持續存在，政黨就能像個「立法巨靈」般繼續主導國會的運作。而政黨是藉由什麼方式進行國會領導呢？ Cox 與 McCubbins(2005)指出，政黨一方面建立領導權威，讓政黨幹部透過黨紀監督黨籍議員推動有助於提升政黨整體聲望的法案，另一方面藉由分配黨籍議員所屬委員會的權力，以及掌握國會中的重要職位如國會議長、委員會主席、程序委員會等，取得議程設定權，藉此推動符合其政黨利益的法案，並阻擋不利於自身政黨. 政治大. 的法案。而國會議員之所以願意擔任幹部或掌握議程設定的重要職位，是因為這. 立. 有助於他們爭取連任或尋求未來更好的政治發展。. ‧ 國. 學. Sinclair(1995; 1999)同樣指出立法是一個複雜且耗時的工作，如果成功，就. ‧. 會產生集體的好處，造成搭便車的問題，進而產生集體行動的困境。要克服這種困境，國會議員就需要將權力和資源委託給代理人，因此議員和政黨領袖之間發. y. Nat. er. io. sit. 展出了當事－代理(principal-agent)的關係。然而，當事－代理的關係並非永遠不變的，當國會議員認為政黨領袖是忠誠且確實能為他們帶來利益時，在充分的信. n. al. Ch. i Un. v. 任基礎下，願意委任較大的權力讓政黨領袖有很大的發揮空間。但是當議員們認. engchi. 為政黨領袖沒辦法再替他們帶來好處，將會把之前所委任出去的的權力給收回。 Sinclair(1999)以美國眾議院第104、105屆議長金瑞契為例，金瑞契在第104屆眾議院時聲勢如日中天，議員們願意將權力委任予他，而金瑞契也建立了以自己為核心的決策結構，並直接指揮重要的立法事項，滿足同黨議員的期望與目標。當時的金瑞契幾乎主導了多數的議程設定，也確實領導了很多法案的通過，甚至讓總統也顯得黯然失色。但是到了第105屆，金瑞契與柯林頓總統在預算問題僵持不下，在雙方都堅決不妥協的情況下，導致聯邦政府關門，此時輿論認為金瑞契為了個人的權力而導致政府癱瘓，民意也逐漸轉向支持柯林頓，同時金瑞契又發生. 10. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(11) 了紀律問題，一連串的打擊使得他聲望大不如前，而黨籍議員也紛紛把委任給他的權力收回。 Aldrich 與 Rohde(2001) 提出條件式政黨政府理論 (conditional party government)，從不同的政治條件來解釋政黨在國會中的領導能力。他們認為同一政黨的議員在政策立場上同質性越高，並且與其他政黨的政策立場分歧越大，同黨議員的凝聚力會越強，並且更願意授權給政黨領袖去主導立法。這是因為當政黨分歧嚴重，敵對政黨的勝利會對自身政黨帶來更大的傷害，在這種情況下同黨的議員必須更加團結，並賦予政黨領袖更充分的權力以對抗敵對政黨，達成自身政黨的立法議程以及選舉利益。因此，當黨內同質性高、黨際異質性大，這兩項. 政治大. 條件同時被滿足時，就會形成條件式政黨政府，讓政黨與政黨領袖擁有強大的領. 立. 導能力，主導國會的議事運作。. ‧ 國. 學. 上述幾篇文獻說明了政黨在國會的重要性，以及為什麼政黨能夠領導國會. ‧. 議員並被授予權力擔任其代理人。但Sinclair(1999)也提醒我們，當事－代理的關係會隨著國會議員對政黨領袖的信任而有所改變，政黨必須展現能力取得國. y. Nat. er. io. sit. 會議員的信任，才能保有被委任的權力。而為了能夠持續在國會中領導，政黨就需要掌握議程設定的權力，推動有利於自身政黨的法案，並阻絕不利的法. n. al. Ch. i Un. v. 案。在下一節，筆者將針對政黨如何運用議程設定權達成立法目標的相關文獻進行檢閱。. engchi. 11. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(12) 第二節. 國會中的議程設定. 國會作為賦予政府政策合法化的主要機關，自然是整個公共政策議程設定的重要場域。Cox(2006)將國會中的議程設定權力依不同面向分成四種類別：第一種是積極議程設定權(positive agenda power)與消極議程設定權(negative agenda power)，前者指的是推進法案；後者則是拖延、阻擋法案。第二種是普遍議程設定權(general agenda power)與特定議程設定權(jurisdiction-specific agenda power)，前者如國會議長，對於進入院會的法案能普遍性地掌控其程序；後者則像常設委員會，只能針對其管轄的特定法案進行控制。第三種為初期議程設定權(early. 政治大. agenda power)與後期議程設定權(late agenda power)，前者例如美國眾議院的非特. 立. 種委員會，大部分在立法過程的初期運作消極議程設定權；後者則如兩院協商委. ‧ 國. 學. 員會，在後期的立法程序中發揮消極與積極議程設定權。最後則是根據權力的分散或集中區分為分散的議程設定權(decentralized agenda power)與集中的議程設. ‧. 定權(centralized agenda power)。Cox(2006)清楚地說明了國會裡不同類型的議程. y. Nat. n. al. er. io. 這個問題的答案。. sit. 設定權，那麼是誰能掌握這些權力呢？我們可以從立法組織中的權力分佈來尋找. Ch. i Un. v. Cox與McCubbins(2005)尤其關注政黨在消極議程設定上的運作，並提出程序. engchi. 聯合壟斷理論(procedural cartel theory)加以解釋。由於美國國會各委員會主席只有一位，大部分皆由多數黨議員出任，因此該理論模型假定只有多數黨具有消極議程設定權。多數黨為了避免法案進到院會表決時，偏離其政黨偏好並往院會中位議員的理想點移動，所以對於那些政策現狀在其理想點周圍的法案，會在委員會階段就進行阻擋，寧可維持現狀也不願進到院會被修正成離理想點更遠的結果。換言之，那些能進到院會二讀階段的法案都是被多數黨篩選過，在此情況下多數黨有著極低的阻擋失敗率。即便法案進到院會表決階段，也能確保不會偏離其理想點，這種將法案阻絕於院會二讀前的手段，即為消極議程設定權的展現。Cobb 與Ross(1997)所提出的議程阻絕(agenda denial)也是類似概念，議程阻絕指的是透 12. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(13) 過議事上的否決或擱置，來阻擋某個議題完成立法程序。他們將議程阻絕分成四種策略，分別是低成本策略(low-cost strategies)、中成本策略－攻擊姿態(mediumcost strategies: attack posture)、中成本策略－象徵性安撫(medium-cost strategies: symbolic placation)及高成本策略(high-cost strategies)。低成本策略如忽略、擱置，當議題已進展到無法藉由忽略來阻絕時，必須採取中成本策略－攻擊姿態來質疑議題倡議者的合法性，或中成本策略－象徵性安撫，表現出會研究、會協調來安撫議題倡議者，讓他覺得問題有在被處理。而當議題升高到無法避免交鋒時，最終會使用高成本策略，如付諸表決、杯葛議事等，不過通常會避免走到這一步，因為對政黨而言要動員國會議員在院會表決是成本相當高的一件事（邱訪義和李誌偉 2013）。. 政治大. 立. Cox與McCubbins(1993; 2005)從權力分佈的觀點闡釋政黨如何成為國會的決. ‧ 國. 學. 策中心，進而掌握議程設定領導立法，形成政黨中心主義 (party dominated. ‧. perspective)。不過有學者認為提供國會議員輸送特殊利益以及選票交易(vote trading)場域的委員會才是國會決策中心，且委員會扮演著議程守門員(gatekeeper). y. Nat. io. sit. 的角色，多數黨掌控委員會主席便能透過擱置或否決，將法案阻擋在委員會階段. n. al. er. (Mayhew 1974; Weingast and Marshall 1988)。但也有學者認為，委員會制度只是. Ch. i Un. v. 彌補個別議員資訊不足的問題，法案最終決定權仍是由院會多數決定，當委員會. engchi. 的決議偏離了院會多數偏好，院會將會加以修正，因此院會才是決策中心 (Krehbiel 1991)。委員會中心主義和院會中心主義並未特別彰顯政黨在國會中的角色，但是政黨提供國會議員更多資源並幫助其連任，讓議員願意服從其領導，並藉由掌握議程設定影響國會決策，可見政黨在國會中扮演相當重要的角色。研究美國國會以及歐洲議會的學者，其研究結果也發現政黨作為國會中議程設定的主導者，確實較符合實務上的運作情況(Marshall 2002; McElroy 2006; Snyder and Groseclose 2000; Whitaker 2005)。除了從個別政黨的角度檢視議程設定的運用之外，有些學者則是關注因執政. 13. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(14) 黨在國會能掌握的席次多寡，所造成不同政府型態下議程設定的差異。傳統上認為一致政府由於總統與國會多數黨為同一陣營，有著相同的政策目標及選舉利益，自然願意合作通過法案。而分立政府的行政部門與國會分屬不同政黨掌控，兩個部門容易相互爭功諉過、推卸責任，進而造成立法僵局、政策滯塞和缺乏效率的現象(Sundquist 1988)。不過Mayhew(1991)針對1946年至1990年的紐約時報和華盛頓郵報的報導中，挑選出美國國會調查案與重大法案進行實證研究，這44年之間經歷了一致政府與分立政府，該研究發現一致或分立的政府型態，對於國會調查案與重大法案的通過並無顯著差異。然而Kelly(1993)以更嚴格的標準篩選重大法案並進行分析，發現一致政府所通過的重大法案數量比分立政府時期還多。. 政治大. Binder(2003)則認為Mayhew(1991)以法案產出的數量作為指標，會忽略在審議過. 立. 程中遭到延宕或阻絕的法案，只注意最後的立法產出會造成選擇性偏誤。因此他. ‧ 國. 學. 將議程阻絕納入考量，其樣本為1947年至1996年間所有被排上國會議程的法案，. ‧. 並從中選取曾在紐約時報社論中出現四次以上的法案為重大法案，然後統計這些法案的通過率，如此可以考慮到那些胎死腹中的法案，避免選擇性偏誤，而. y. Nat. er. io. sit. Binder(2003)的研究結果發現，分立政府時確實較容易形成立法僵局。雖然上述文獻是討論關於一致政府與分立政府對立法產出或效率的影響，但這樣的概念也. n. al. Ch. i Un. v. 提供筆者認為政府型態可能影響臨時會召開與否以及議程安排的靈感。. engchi. 14. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(15) 第三節. 台灣立法院政黨領導與議程設定之研究. 筆者在前兩節檢閱了關於國會領導與議程設定理論的文獻，接下來將回顧這些理論在台灣立法院的實證研究。盛杏湲（2008）研究我國首次政黨輪替前後 1996 年至 2008 年立法院中政黨領導的情形，透過深入訪談了解政黨的領導策略以及立委願意遵從政黨領導的原因，同時藉由分析記名表決紀錄來檢視政黨的凝聚力。其研究結果指出，政黨的領導策略與議題的爭議性質有關，對於政黨競爭議題，政黨會要求立委配合動員出席捍衛黨的立場，至於非政黨競爭議題，黨際分歧度較低，黨內異質性可能也較高，因此政黨會給予立委較大的空間。另外，. 政治大. 該研究也發現第三屆至第六屆立法院，符合 Aldrich 與 Rohde(2001)提出的條件. 立. 式政黨政府，尤其在政黨輪替後所形成的分立政府時期，朝野政黨嚴重對立而加. ‧ 國. 學. 深各政黨與立委間生命共同體的連結，立委為了避免敵對政黨的勝利會為自己帶來選舉上的不利，因此會更有動機遵從黨的領導，共同追求政黨整體利益，增加. ‧. 尋求連任的機會。. y. Nat. sit. 而政黨對議程設定有什麼影響？鄭勝元（2005）以內容分析法研究立法院各. n. al. er. io. 委員會的議程設定，發現召委設定議程時，會受到制度、政黨、委員會、選區和. i Un. v. 個人因素的影響，並進一步指出因為召委選舉需要政黨的支持，委員會的分配也. Ch. engchi. 要遵照政黨的機制，所以又以政黨的影響最顯著。該研究發現，執政黨召委肩負推政策與法案的責任，因此偏好設定立法議程，反之，在野黨召委傾向設定監督議程為主，藉此批評監督行政官員，提高個人與所屬政黨的媒體曝光，一方面加深選民對其強力監督的印象，鞏固自身連任基礎，另一方面呈現執政當局施政無力的形象，有利於該黨在下次選舉訴求政黨輪替。李誌偉（2009）的研究也凸顯政黨在立法院議程設定過程的重要性，他分析立法院第二屆至第六屆的法律提案，發現多數黨藉由掌握程序委員會以及常設委員會召委，一方面進行積極議程設定推動其提案，另一方面進行消極議程設定阻擋少數黨提案，致使多數黨的提案通過率優於少數黨。邱訪義與李誌偉（2012）從積極議程設定理論出發，認為多數 15. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(16) 聯盟的提案是否通過，會受到推動成本及提案優先性的影響。在推動成本方面，單一多數黨的提案三讀通過率較兩個政黨以上所組成的多數聯盟還要高。這是因為多黨結盟時，聯盟內部之間必須相互溝通、協調，其所付出的成本高於單獨過半的多數黨。多數聯盟的積極議程設定權會受聯盟成員影響，當聯盟由越多政黨組成，受到的弱化越顯著。在提案優先性方面，研究指出愈接近屆期末，多數黨（或多數聯盟）會愈積極推動自己的案子，且通過率愈高。這是為了把握選前宣揚政績的最後機會，藉由通過一些有利選情的法案，達到連任的目的。另外，黨團協商的制度讓政黨在議程設定的能力上更為突出。盛杏湲和黃士豪（2017）的研究指出，立委認為黨團協商能夠有效處理爭議，並且比起記名表. 政治大. 決更偏好透過黨團協商解決爭議。王北辰（2012）認為小黨的態度是影響委員會. 立. 決議是否送黨團協商的關鍵，雖然經驗分析的結果不支持其理論，但同時發現身. ‧ 國. 學. 為最大在野黨的國民黨，偏好將提案送黨團協商。邱訪義和鄭元毓（2014）針對. ‧. 立法院第五至七屆已進入黨團協商階段的法案進行分析，研究發現由多數聯盟召集的協商，法案通過率較少數黨所召集的協商來得高。此外，院會主席（即立法. y. Nat. er. io. sit. 院院長）被多數聯盟所掌控，多數聯盟透過院長安排符合其偏好且優先性高的法案協商，也能提升法案通過的機率，立法院長可說是多數聯盟推動法案最強大的. n. al. 武器。. Ch. engchi. i Un. v. 上述與議程設定相關的文獻，主要強調政黨的重要性與影響力。另外，有些學者則是關注首次政黨輪替後，分立政府與一致政府在議程設定及立法表現的差異。盛杏湲（2003）以第四屆立法院為研究範圍，比較行政院和立法院在不同政府型態下的議程設定，研究發現無論在分立或一致政府，行政院和立法院提出重大法案的比例差不多都各半，顯示兩個機關在不同政府型態下，議程設定的角色沒有太大差別。不過在政黨方面，由於民進黨執政後可透過行政院提出重大法案，所以民進黨立委議程設定的角色就變小，而國民黨立委雖然在提案統計上看起來也變少，但如果加上新黨與親民黨成為所謂泛藍陣營，其提案數比在國民黨執政. 16. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(17) 時的一致政府時期還高，可見泛藍立委成為在野黨後，會更積極在立法院進行議程設定。另外該研究也指出，一致政府時行政院提案三讀通過比例較其他提案高，分立政府的行政院提案通過比例大幅下降，且提案經過一讀到三讀的立法歷程，比其他提案所需時間更久。有些學者則探討不同政府型態下，程序委員會所扮演的議程設定角色有何區別。黃秀端（2005）針對行政部門送到立法院的法案，在不同政府型態下的程序委員會遭議程阻絕的情況進行研究，結果顯示分立政府時期的程序委員會擱置或阻擋法案的情形相當嚴重，而一致政府時期的程序委員會則很少進行議程阻絕。吳東欽（2007）從更多面向進行分析，研究發現一致政府時期的原定議程草案，. 政治大. 經程序委員會審議後進入議程的比例，遠高於分立政府時期，可見程序委員會在. 立. 一致政府時如同橡皮圖章，到了分立政府則轉變為守門員的角色。在會議表決次. ‧ 國. 學. 數方面，分立政府發生表決的比例為 61%，高於一致政府時的 13%；在發生阻絕. ‧. 議案的會議次數方面，分立政府高達 82%，一致政府僅為 13%。整體而言，分立政府之下的國會由在野黨主導立法議程，並透過程序委員會作為阻絕行政部門法. y. Nat. er. io. sit. 案的守門者，導致嚴重的政黨衝突及立法僵局。. 有別於大部分對於分立政府與立法僵局的研究，多從提案通過比例或被阻絕. n. al. 比例進行統計分析（吳東欽. Ch. 2007；盛杏湲. i Un. v. 2003；黃秀端 2005），邱訪義（2010）. engchi. 則是透過賽局模型對分立政府是否造成立法僵局進行理論推演，其模型結果指出只有在立法消極的情況下才會出現僵局。該理論邏輯為，雖然分立政府之下的多數黨，可以將行政院的提案修正為符合其偏好的版本並加以通過，但身為國會多數的在野黨，若認為透過杯葛行政院的提案能造成政府施政成績不佳，反而對自身政黨在下次選舉有正面效益，此時就有可能導致立法僵局。有部分議程設定的研究關注立法過程中，主要的議程阻絕階段為何？李怡達（2004）檢視第四屆立法院內未通過的法案在哪個階段被阻絕，結果發現委員會擋了最多法案，且不予審查是最主要的手段。不過邱訪義與李誌偉（2013）認為. 17. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(18) 第四屆立法院各委員會有三名召委，沒有單一政黨或聯盟能掌控所有召委席次，無法只靠召委排案的職權就將法案阻絕在委員會階段，且李怡達（2004）僅研究單一屆次，無法對提案被阻絕的情況作更深入的探究。邱訪義與李誌偉（2013)同樣檢視未通過的提案之停留階段，並將研究範圍擴大為第二屆至第七屆立法院，他們認為多數黨在各個立法階段皆有能力阻擋提案，但政黨在進行議程阻絕時必須考量動員成本。動員成本分為兩個層面，第一個層面是立委個人因配合動員而犧牲選區經營的成本；第二個層面則為立委犧牲選區經營造成選票損失，可能導致在選舉中落敗，進而影響政黨無法成為國會多數。在此理論基礎下，政黨會傾向於動員成本最低的階段阻擋提案。由於院會二讀階段要動員較多立委出席投票，. 政治大. 甚至發動黨紀約束黨團成員，政黨所付出的成本較高，因此會傾向在二讀前的各. 立. 審查階段就進行阻擋。在第三屆立法院黨團協商制度確立後，各立法階段的動員. ‧ 國. 學. 成本由低到高依序為黨團協商、委員會審查、程序委員會、院會一讀與二讀。該. ‧. 研究發現，整體而言動員成本最高的二讀階段擋下的提案數量最少，擋下提案數最多的階段，第二屆是委員會審查，第三屆以後則是黨團協商。另外，該研究也. y. Nat. er. io. sit. 指出，少數黨受限於席次，難以透過院會表決阻擋提案，因此委員會審查或黨團協商，是小黨要進行消極議程設定權較容易成功的階段。. n. al. Ch. i Un. v. 另外，葉怡君（2009）以行政院重大爭議法案在立法院的審議情形來檢視議. engchi. 程阻絕的階段，其研究指出程序委員會與常設委員會是進行議程阻絕最主要的場域，其中又以有關「政黨競爭」的法案最容易遭阻絕，而與「選區利益」有關的法案被阻絕的比例最低。盛杏湲（2012）則針對第六屆立法院法律提案進行分析，研究指出被阻絕在程序委員會的提案僅 3.6%；一讀階段 5.8%；委員會階段高達 45.1%，最主要的阻絕方式為召委不排案；黨團協商為 9.9%；院會二讀階段則是 7.2%。除了檢視整體提案審議情形外，該研究也進一步將行政院與立法院的提案加以區分比較，發現立法院提案比行政院提案容易遭阻絕；而當某法案有委員版與行政院版，會較容易三讀通過，盛杏湲（2012）認為這代表立委有動機搭行政. 18. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(19) 院的便車來通過提案，行政院提案也因此獲得立委的支持而通過。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 19. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(20) 第四節. 立法院臨時會相關研究. 關於立法院臨時會的文獻有從法制面進行探討，陳新民（2003）以「當然說」及「限制說」兩種理論研析立法院召開臨時會的憲法問題，前者認為憲法規定由總統咨請或立委連署來召開臨時會，規範的要件是「人」而非「事」，且總統享有咨請權，立法院長並無自由裁量召開臨時會與否的權限；後者則認為，憲法既然將立法院會期分為常會以及臨時會，便是因為臨時會具有特殊目的，旨在處理突發事件而不是常會未處理完的延續性事件，因此當立法院已決議下會期再處理大法官人事同意權案，就不是所謂突發事件，故不能以此召開臨時會。. 立. 政治大. 上述的研究背景是發生在 2003 年 5 月，當時總統府在立法院休會前十天將. ‧ 國. 學. 大法官提名名單送交立法院，由於常會會期剩不到一個禮拜，因此立法院決議 9. ‧. 月開議後優先處理，然而政壇卻傳出陳水扁總統想在休會期間，咨請立法院召開臨時會審議大法官人事同意權案，消息一出引起立法院反彈。時任立法院長王金. y. Nat. er. io. sit. 平也表示：「立法院已對此事做出議決，就算是總統也不能逾越國會自主權憲的體制，應尊重國會決議事項，屆時最可能的處理方式就是退回咨文（自由時報電. n. al. Ch. i Un. v. 子新聞網，2003 年 6 月 3 ）。」最後陳水扁總統並未咨請立法院召開臨時會，化 1. 解了可能的政治風波。. engchi. 除了陳新民（2003）這篇從法制面探討臨時會的文章，其餘文獻並非以臨時會為研究主題，僅是在內容中對臨時會略有觸及。例如歐陽晟（2008）針對不同政府型態下議案審議的狀況進行研究，在其研究範圍內發現一致政府時期僅開過一次臨時會，分立政府召開六次，他認為常會時期立法效率不佳或立法行政互動不良，很可能是造成分立政府召開臨時會的原因。楊婉瑩（2003）也指出第四屆. 1. 黃維助，2003，〈連署若過半扁才提臨會咨文〉，自由時報電子新聞網，2003 年 6 月 3 日，http://old.ltn.com.tw/2003/new/jun/3/today-p1.htm，檢索日期：2020 年 4 月 7 日。 20. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(21) 立法院所召開的兩次臨時會，凸顯出分立政府時期，政黨關係緊張造成立法時程拖延及顯示立法的急迫性。本章節首先針對議程設定理論進行回顧，包含議程設定的意涵、類型、影響，以及國會中可能的議程設定者。接著檢閱台灣立法院關於議程設定的實證研究，有針對不同政府型態下的議程設定進行比較，也討論了消極議程面向的議程阻絕階段，以及積極議程設定面向政黨的行動。最後，筆者找出觸及立法院臨時會的相關研究，然而這些研究之焦點並非臨時會，對於臨時會所發生的現象也都僅止於推測，並未進行實證分析。且三篇文獻都在 2008 年之前，當時分立政府時期召開臨時會的次數確實較多，但 2008 年迄今長達十幾年的一致政府時期，立法. 政治大. 院召開臨時會的狀況已有所改變，因此必須拉長研究範圍並進行更深入的分析，. 立. 方能對立法院臨時會有更進一步的認識。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 21. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(22) 第三章. 研究設計. 第一節理論架構與研究假設本文認為臨時會的召開與否以及議程設定，受到在野黨在常會時期的杯葛行動以及政府型態所影響。接下來本文將從政黨政治的本質，說明執政黨與在野黨在國會中的行動目的，進而推論到如何影響臨時會的召開，另外也會論述不同政府型態對於臨時會議程設定產生的影響。 Downs(1957)認為，在民主政府體制裡，一個理性自利的政黨是以贏得選舉、. 政治大. 取得政權為目標，執政黨要維持政權避免被在野黨取代，而在野黨則企圖取代執. 立. 政黨。在政黨政治本質下，執政黨為了永續執政，有推動政策、創造政績的動力，. ‧ 國. 學. 因此會想辦法在國會中通過重大法案，向選民宣揚政績以尋求繼續執政的機會。政黨要在國會中推動政策就必須掌握議程設定的權力，內閣制國家直接由內閣政. ‧. 府或國會多數黨掌握議程設定權(Bowler 2002)，而美國國會由多數黨掌控國會議. y. Nat. sit. 程，包括掌握議長、程序委員會以及常設委員會主席的職位(各委員會只設置一. n. al. er. io. 名主席)(Cox and McCubbins 2005)。然而，台灣立法院的議程設定是呈現分權的. i Un. v. 機制，即便是多數黨也無法一手掌握所有立法階段的議程設定權。盛杏湲（2015）. Ch. engchi. 指出立法院議程設定分權化的現象受到幾個機制的影響：第一是程序委員會階段，各黨團可以利用刪除或緩列來阻擋提案，讓提案連一讀付委的程序都無法完成；第二是常設委員會，我國立法院在第七屆以前，每一委員會有 3 位召委，第七屆以後則改為 2 位，在這樣的制度下，多數黨需要有超過三分之二席次的超級多數，才能掌握所有召委席次。因此台灣立法院常設委員會的議程設定權，通常是執政黨與在野黨共享；第三則是黨團協商階段，當提案在委員會審查時發生難解的爭議，會將提案保留並交付黨團協商，在協商階段不分政黨席次多寡，每個黨團平起平坐，即使只有三席立委的小黨團也能參與議程設定。從盛杏湲(2015)的研究可以發現，在分權的立法機制下，執政黨即便擁有國 22. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(23) 會多數，也並非能全權主導立法院議程，任意通過所欲的法案或預算。除了分權化的制度設計影響執政黨通過法案的能力外，在野黨也是阻礙執政黨推動政策的重要因素之一。誠如 Downs(1957)所說，在野黨以取代執政黨為目標。本文認為，在野黨為了凸顯監督力道並讓支持者注意到他們在立法院的表現，往往會用各種手段杯葛議事進行，企圖造成議事延宕，讓執政黨想推行的議案難以如期通過。立法院中的杯葛手段大致可分肢體衝突以及議事程序杯葛，前者最常見的方式為占領主席台，更激烈的例如第九屆立法院審查《前瞻基礎建設計畫特別預算案》時，國民黨團以丟水球、灑麵粉的方式進行杯葛。同樣發生在第九屆立法院，行政院二次修改勞基法，提出放寬勞工輪班間隔、鬆綁七休一等被認為偏向資方. 政治大. 的修法提案，時代力量黨團以鐵鍊封鎖議場的方式阻止會議召開。而議事程序杯. 立. 葛方式更為多元，諸如提出散會動議、停止討論、案海策略、冗長發言(filibuster). ‧ 國. 學. 及馬拉松式表決等。立法委員鄭運鵬（2017）就指出第八屆立法院時，台聯雖然. ‧. 只有三席立委，但因為達到黨團設立門檻，可利用黨團提案送出 300 案以上的變更議程來癱瘓立法院，鄭直言「當變更議程成為杯葛手段時，臨時會就成為一個. y. Nat. er. io. sit. 常態了。」。至於政黨如何決定採取哪種杯葛方式，甘順基（2017）研究民進黨在第七、八屆立法院的立法策略發現，會依據席次多寡、議案的類型以及議案急. n. al. Ch. i Un. v. 迫程度，交互運用肢體衝突及議事程序杯葛。然而，並非每一次的杯葛行動都有. engchi. 辦法對議事進度造成實質影響，只有讓議程主導者，如院會主席和委員會召委，沒辦法照原先的議程設定如期推進議事，才算成功且有意義的杯葛。當常會時期，在野黨的杯葛造成執政黨在推行政務的阻礙，那麼可以預期執政黨會傾向召開具有強力積極議程設定的臨時會，透過臨時會的制度特性，限制在野黨多元的杯葛手段，進而達成推動政策的目標。綜合上述，基於在野黨必須扮演忠誠反對黨的角色，加上立法院本身分權化的機制，讓執政黨難以有充分的議程設定權來推動重大法案，特別當涉及高度政治爭議或左右對立，要在立法院常會時期順利通過，是相當困難的。此時，臨時. 23. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(24) 會只能針對特定事項進行討論的制度設計，對執政黨而言猶如讓法案或預算案順利通過的最佳武器。根據上述理論推演，本文做出第一項假設：. 假設一：在野黨杯葛成功次數越多，該會期越可能召開臨時會。. 除了在野黨杯葛因素之外，由於臨時會召開與否需要經立法院多數同意，因此政府型態對於臨時會是否得以召開也有很大的影響。關於一致政府與分立政府行政立法互動的研究就指出，行政院與立法院多數黨屬於同政黨時，責任歸屬較為容易，立法院多數黨也較願意支持行政院提案；當行政院與立法院多數黨分屬. 政治大. 不同政黨時，多數黨立委就沒有動機支持行政院提案，避免幫助敵對政黨累積選. 立. 2003）。此論點不只適用於立法院對於行政院提案支持與否，. 學. ‧ 國. 舉資源（盛杏湲. 也能推演至本文所關注的立法院臨時會的召開。. ‧. 一致政府時期，執政黨掌握過半國會席次，可單獨決定是否召開臨時會。而分立致府時期，執政黨要召開臨時會需獲得在野黨支持。但誠如上面提到的，在. y. Nat. er. io. sit. 野黨會避免幫執政黨累積競選資源。因此身為國會多數的在野黨，沒有動機呼應執政黨召開臨時會的請求。否則，若配合執政黨召開臨時會通過法案，屆時執政. n. al. Ch. i Un. v. 黨將在選舉時宣揚政績，反而對在野黨的選舉是負面效應。總的來說，分立政府. engchi. 時期的執政黨，在國會席次未達過半的情況下，無法單獨在院會通過召開臨時會的決議，加上在野黨沒有動機幫忙推行政策，造成了分立政府難以召開臨時會的結果。反之，一致政府時期，執政黨在國會過半，只要想召開臨時會便能透過表決輕易達成。由此，本文作出第二項假設如下：. 假設二：一致政府時期較分立政府時期更可能召開臨時會。. 上述兩個假設是探討影響臨時會召開的因素，接下來將針對不同政府型態下，. 24. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(25) 臨時會議程的特質進行討論。本文假定執政黨比在野黨有動機召開臨時會，然而臨時會的議程設定並非取決於執政或在野，而是立委席次多寡，意即多數黨有主導立法院議程設定的權力，因此不同的政府型態會影響臨時會議程的安排。分立政府時期，身為國會少數的執政黨仍肩負推動政府政策的責任，但因為議程設定權掌握在擁有多數席次的在野黨手上，執政黨如果要將想推動的議案納入臨時會議程，就必須取得在野黨的首肯，在這種情況下執政黨會透過兩種做法提升在野黨配合召開臨時會的誘因，一是避免安排重大爭議性議案，二是提出較具包容性的臨時會議程。雖然臨時會僅處理特定事項的機制，相當適合用來處理爭議性議案，但在分立政府之下，執政黨若要透過臨時會強行推動重大爭議性議. 政治大. 案，極可能會遭多數的在野黨反彈，甚至導致臨時會因此破局，所以避免安排重. 立. 大爭議性議案，是向在野黨表達善意的第一步。接著，為了進一步取得在野黨的. ‧ 國. 學. 支持，執政黨會提出較具包容性的臨時會議程，包容性指的議程當中包含一定比. ‧. 例在野黨的提案，藉此傳達此臨時會並非只是為了通過執政黨要的法案，而是能讓朝野共享立法成果。. y. Nat. er. io. sit. 相反地，當一致政府時期，執政黨同時身為國會多數黨，就能夠毫無顧慮的將常會會期因朝野高度爭議、難以推動的法案、預算案或人事案等事項，列在臨. n. al. Ch. i Un. v. 時會議程當中，接著利用只處理特定事項的制度，把常會時期感到棘手的議題一. engchi. 次解決。另外，一致政府之下執政黨不必和在野黨共享議程設定權，這會導致臨時會的議程較不具包容性。因為執政黨會傾向只安排行政院以及執政黨委員的提案，一方面增加執政團隊的成績，另一方面藉由排擠在野黨的提案，壓縮其表現空間與政績。根據上述，本文提出第三、四項假設：. 假設三：相較於分立政府時期，一致政府的臨時會議程重大爭議性議案比例較高。. 25. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(26) 假設四：相較於一致政府時期，分立政府的臨時會議程包容性較高。. 綜合上述，本文的主要觀點為：常會時期在野黨的杯葛以及政府型態，是影響臨時會召開與否的主要因素。另外，不同的政府型態會影響臨時會議程的包容性以及爭議性議案的多寡。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 26. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(27) 第二節. 研究方法與變數建構. 本文研究範圍為國會全面改選後的第二屆至第九屆立法院，研究設計兼採量化與質化。量化部分採內容分析法，質化資料則為深入訪談法，分別詳述如下。. 一、內容分析本文的四項假設包含三個不同分析單位，分別是「會期」、「議案」及「法案」。其中，「會期」的樣本數有 54 個（第二至六屆每屆 6 個會期，第七至九屆每屆 8 個會期）；「議案」指的是歷次臨時會所列特定事項，包含法律案、預算. 政治大 296 項；「法案」指的是議案當中的法律案類別，樣本數為 249 個。立. 案、人事同意案等類別，資料來源為立法院公報紀錄，經蒐集後樣本數共有. ‧ 國. 學. 本文研究假設中，所涉及內容分析的部分為假設一的自變數「杯葛成功次數」、假設三的依變數「議案是否具重大爭議」以及假設四的依變數「議程是否. ‧. 具包容性」。本文量化資料來源皆為筆者從立法院新聞知識管理系統與立法院公. sit. y. Nat. 報的原始資料，加以整理而成。「杯葛成功次數」的蒐集方式先是透過立法院新. io. al. er. 聞知識管理系統進階查詢之功能，將搜尋日期範圍分別設定第二至九屆立法院. iv n C and h 杯葛」 and 癱瘓」、「立法院 e n、「立法院 gchi U. n. 54 個常會會期，並利用布林邏輯組合符號的功能進行關鍵字搜尋，本文使用以下五種關鍵字組合「立法院. and 休. 息」、「立法院 and 散會」、「立法院 and 空轉」進行新聞搜尋，確定每則新聞是在報導哪一場會議的杯葛情形後，進一步查閱該場會議的立法院公報紀錄，透過內容分析判斷是否為杯葛成功。至於何謂杯葛成功，會在變數建構的部分詳加說明。筆者認為，上述五種關鍵字組合應能有效包含各種不同形式、大小規模的杯葛。而「議案是否具重大爭議」，是以新聞筆數、立法過程、政黨態度與社會分歧度做綜合性評估；「議程是否具包容性」則是對法案議程的提案組合進行內容分析。表 3-1 呈現的是本文各項假設的分析單位，以及所對應到的依變數與自變 27. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(28) 數，並簡單說明各假設之檢證方式。表 3-1：各項假設之分析單位、變數與分析方式分析單位. 依變數. 假設一. 自變數. 檢證方式. 杯葛成功次數會期. 是否召開臨時會. 假設二. 迴歸模型分析政府型態. 假設三. 議案. 是否具重大爭議. 政府型態. 交叉分析. 假設四. 法案. 是否具包容性. 政府型態. 交叉分析. 接著，筆者進一步說明量化資料的變數建構方式。（一）依變數. 政治大. 1. 是否召開臨時會（假設一、二）：分為「召開」、「未召開」兩類。. 立. 2. 議案是否具重大爭議（假設三）：本文檢視歷次臨時會所列議案，當中包含法. ‧ 國. 學. 律案、預算案、人事同意權案、行政院長或部會首長專案報告，依議案是否. ‧. 具重大爭議分為「是」、「否」兩類。所謂的重大爭議議案必須同時滿足兩個. y. Nat. 條件，一是「重大性」二是「爭議性」。首先關於「重大性」參考盛杏湲（2003：. er. io. sit. 79）對重大法案的定義：新聞筆數超過 100 筆，以此為標準，搜尋方式為筆者將議案名稱輸入至立法院新聞知識管理系統，並限定時間範圍進行查詢，. al. n. iv n C 即可得知該議案之新聞筆數；而「爭議性」的標準為該議案曾遭在野黨退回 hengchi U 程序委員會、交付黨團協商或是政黨態度兩極、社會分歧度高，即屬爭議性. 議案。以立法院第六屆第三會期臨時會議程第一案「罷免陳水扁總統」提案為例，該議案在第六屆第三會期（民國 95 年 2 月 21 至 95 年 5 月 30）的新聞筆數為 109 筆，且明顯為政黨態度兩極之議案，因此筆者即認定該議案具重大爭議性。考量此變數涉及部分主觀認定，編碼時會進行相互同意度檢測。 3. 議程是否具包容性（假設四）：此變數以「法案」為單位，依議程是否具包容性分為「是」、「否」兩類。若法案提案組合中，有在野黨委員（黨團）提案，則為具包容性；而法案提案組合中若僅有執政團隊的提案，而沒有包含在野 28. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(29) 黨委員（黨團）提案則為不具包容性。例如立法院第九屆第七會期臨時會議程第八案：本院經濟委員會報告併案審查行政院函請審議、委員陳亭妃等 16 人、委員葉宜津等 24 人分別擬具「糧食管理法增訂第十五條之一即第十八條之三條文草案」案。該法案之提案組合僅有行政院版本及兩位執政黨委員版本，因此該項法案議程視為不具包容性。（二）自變數 1.. 常會時在野黨杯葛成功次數（假設一）：立法院中的杯葛可分為採取議事程序的文鬥以及肢體衝突的武鬥（甘順基 2017），在野黨無論是採何種杯葛方式，只要造成該次會議議事延宕，無法完成當次議程，即符合本文杯葛成功. 政治大. 之定義。具體的操作方式為，查閱立法院公報，若在野黨透過議事杯葛使該. 立. 日會議形成表決大戰，或肢體杯葛造成議事癱瘓，且最後成功使會議主席宣. ‧ 國. 學. 布休息或散會，即計算為一次成功杯葛。例如：2015 年 4 月 24 日立法院院. ‧. 會原排定處理兩岸協議監督條例復議案，但台聯黨團不願付委後讓國民黨排審兩岸協議監督條例，遂在院會提出 200 項變更議程，該日會議即上演表決. y. Nat. er. io. sit. 大戰，在表決完變更議程第 60 案後主席宣布休息，此種情況即計算為一次成功杯葛。而如果在野黨占領主席台後遭排除，並且主席繼續進行議事完成. n. al. Ch. i Un. v. 當日議程，即不算是杯葛成功，不列入本文之統計。 2.. engchi. 政府型態（假設二、三、四）：本文研究範圍橫跨的八屆立法院中，經歷三次政黨輪替，分別在 2000 年、2008 年以及 2016 年的 5 月 20 日。由於總統任期與立法委員任期不一致，上述三年度立法院的第一個會期會遇到政府型態的轉換，考量該會期在總統就任十天後就將休會，因此仍以總統就任前的政府型態來過錄。當總統與國會多數黨分屬不同陣營時，歸類為「分立政府」，當總統與國會多數黨屬同一陣營時則為「一致政府」。. （三）控制變數 1.. 行政院提案數（假設一、二）：行政院為推動政府政策的主要機關，若行政. 29. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(30) 院提案數越多，越可能透過召開臨時會增加審議機會。此變數以每一會期為單位，計算每會期行政院之提案數。 2.. 委員提案數（假設一、二）：此變數包含「立法委員提案」以及「黨團提案」。在立法院常會時間長短不變的情況下，每一會期能處理的議案量能差不多，而委員及黨團提案數越多代表有越多議案要處理，若在常會來不及完成審議，即可能要求召開臨時會處理。. 3.. 會期性質（假設一、二）：分為「法案會期」和「預算會期」。法案會期結束後有三個月的休會期，有較充裕的時間召開臨時會；預算會期結束後僅有一個月的休會期，且時常碰上農曆新年，召開臨時會的時間較不充裕。. 4.. 政治大. 該會期是否延會（假設一、二）：若該會期延會，代表執政黨已經藉由延會. 立. 增加審查法案的時間，再召開臨時會的可能性不大。. ‧ 國. 學. 5.. 黨團協商冷凍期：黨團協商冷凍期指的是法案交付協商後的一定期間內，各. ‧. 黨團須盡量協商凝聚共識，即便協商破局必須訴諸表決，也要在冷凍期結束後才能處理。協商冷凍期在第七屆立法院之前為四個月，第七屆第一會期後. y. Nat. er. io. sit. 改為一個月。此變數分為「協商冷凍期改革前」和「協商冷凍期改革後」。相較於最初長達四個月的協商冷凍期，改革後的冷凍期僅一個月，政黨較容. n. al. Ch. i Un. v. 易控制爭議法案的處理時程，召開臨時會表決處理的機會較高。二、深入訪談. engchi. 由於政黨對於是否召開臨時會及議程設定的考量，並非能全然從公開資料中了解，因此筆者也透過深入訪談法補充立法委員與國會助理對於立法院臨時會的觀察。立法院召開臨時會的途徑有二，其一是由總統咨請召開，其二為四分之一以上立法委員連署。觀察歷次臨時會可發現，藍綠兩大黨各僅會派一組代表連署召開臨時會及提出一個議程版本。可見雖然是以立委個人名義提出臨時會連署，但實際上是由黨團決定，由此推斷擔任黨團幹部的立委，對於臨時會議程設定的參 30. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(31) 與程度，應高於未擔任黨團幹部的立委。因此本研究以曾任黨團幹部之立法委員以及黨團助理為訪談對象。本研究深入訪談資料為筆者親自執行訪談取得，訪談曾任第九屆立法院黨團幹部之立法委員，以判斷抽樣方式篩選出三位立法委員（民進黨、國民黨各一位，小黨委員一位），另外訪問兩位資深黨團助理（民進黨、國民黨各一位），總計五位受訪者。選擇第九屆立委是因為該屆立法院開過最多次臨時會，受訪者應對此主題有較多想法，另外也考量到第九屆剛結束不久，受訪者對臨時會的印象應該會優於其他屆次。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 31. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(32) 第四章. 臨時會概況描述. 筆者在上個章節透過理論推演，提出本文認為會影響臨時會召開及議程設定的因素，並說明研究方法及變數建構等操作方式。而在本章，筆者整理歷屆臨時會的召開趨勢、議案特色以及審議情形等相關資料，並進行初步的統計分析與詮釋，再搭配深入訪談所得的資訊作為補充，希望能較廣泛而全面地瞭解臨時會的概況。. 第一節. 常會、延會與臨時會. 政治大根據《憲法》第 68 條之規定，立法院常會會期為每年二月至五月底及九月立. ‧ 國. 學. 至十二月底，其餘時間屬於休會狀態。若要於休會期間召開會議，有兩種方式：一是依據《立法院職權行使法》第 5 條：「立法院每次會期屆至，必要時，得由. ‧. 院長或立法委員提議或行政院之請求延長會期，經院會議決行之；立法委員之提. sit. y. Nat. 議，並應有二十人以上之連署或附議。」；二是根據《憲法》第 69 條：「立法院. io. er. 遇有左列情事之一時，得開臨時會：一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以. al. iv n C hengchi U 總的來說，立法院會期可依開會時間分為常會、延會以及臨時會，這三者當 n. 上之請求。」來召開臨時會。. 中延會屬於常會會期的延伸，所有運作均與常會相同，而臨時會在制度上則與常會、延會有所差異，並因此發展出有別於常會與延會的議事審議情形。本節首先針對臨時會的特色進行說明，接著對延會與臨時會的召開趨勢進行相關討論。. 一、臨時會之特點一般而言在常會時期，立法委員的提案只要經程序委員會通過並於院會一讀成為正式提案後，無論是委員會召委排審，或透過逕付二讀，所有提案均有機會在國會中進一步審議。然而，根據《立法院組織法》第 6 條第 1 項規範：「立法院臨時會，依憲法第六十九條規定行之，並以決議召集臨時會之特定事 32. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(33) 項為限。」，表示臨時會在召開之前就必須先決定要審議哪些事項並擬定議程，且只能針對所列的特定事項進行討論。因此對各政黨而言，能否參與臨時會的議程設定相當重要。除了上述僅能討論特定事項的制度設計之外，臨時會還有幾點有別於常會時期在議事審議上的特點：（一）委員會召委失去角色：常會時期各常設委員會召委能全權決定委員會議程，而臨時會由於已事先限定特定事項之討論，因此委員會召委僅能安排特定事項所列的法案，失去自由排案的權力，無法透過排案權行使積極或消極的議程設定。. 政治大. （二）委員會角色減少，協商、表決為主：常會時期每週一、三、四為委員會，. 立. 二、五為院會，委員會可說是立委表現最活躍的場域。然而臨時會通常極. ‧ 國. 學. 少安排委員會，以黨團協商及院會表決為主要審議方式。第二至九屆立法. ‧. 院總共召開過 32 次臨時會，每次臨時會皆有黨團協商與院會表決，而僅有 7 次的臨時會曾安排委員會審查。. y. Nat. er. io. sit. （三）黨團幹部角色強化：由於臨時會期間鮮少召開委員會，個別委員較難有發揮舞台，加上臨時會以黨團協商、院會表決為主，黨團幹部必須負責密集. n. al. Ch. i Un. v. 地參與法案協商以及院會議事攻防，因此黨團幹部的角色比常會時期更顯重要。. engchi. 盛杏湲（2015）指出台灣立法院是採分權化的制度設計，筆者認為在常會時期的議事程序上確實如此，但臨時會僅能討論特定事項的規範及所形成的議事特點，則被執政黨用來作為反制分權立法機制的工具。尤其臨時會密集召開黨團協商與院會表決來通過法案，使得政黨主導議程設定的角色更為提升。. 二、立法院延會與臨時會之趨勢觀察第二屆至第九屆立法院延會與臨時會的召開情形（見圖 4-1），可以發現 33. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(34) 立法院召開延會與臨時會的現象非常普遍。多位受訪者皆指出，隨著社會發展，政府所要解決的問題越來越多，在會期的限制之下，難以在常會時期處理太多議題。尤其為了避免爭議性議案排擠到處理其他議案的時間，因此勢必召開延會和臨時會。. 「在國會五法修正後，增加了立法院職權的強化，國會權能慢慢展現出來，再加上時代的演進，立法院法定會期處理的量能有限，所以以前即便沒有臨時會，也會召開延會。」（國會助理 A 民進黨）. 政治大. 「台灣進入政黨輪替以後，政府回應民意的神經系統就整個展開嘛，所以有. 立. 很多改革議題、修法立法的工作變得很繁重，而修法和立法的程序又為了因. ‧ 國. 學. 應民意變得更冗長......因為台灣的社會它是說整個立法過程越反映民意越民. ‧. 主化，那立法過程越民主化、越是協商式的民主，在這個情況下會期真的是不夠用。」（立法委員 C 民進黨）. io. sit. y. Nat. n. al. er. 「因為正常會期的院會次數有限，一個禮拜就二、五兩天嘛，所以如果你硬. iv. n 是要去推這些案子，就必須去犧牲掉一些比較小爭議但是跟國家運作有關， C hengchi U. 比如說稅法......，這些案子是爭議小但對國家有利，是執政者必須要的法案。所以就要開臨時會處理平常爭議比較大的案子。」（國會助理 B 國民黨）. 而關於延會與臨時會的運用，受訪者指出會考量議案的處理進度及所需時間。一般而言，延會主要用來處理會期結束前未及處理完，但各黨團有共識要通過的議案；臨時會則用來處理常會時期遭遇杯葛、爭議較大而無法通過的議案。. 34. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(35) 「如果未完成的任務需要的時間短就用延會，但是如果需要的時間長就會用臨時會，延會多半處理的是正常議程未處理完的部分，那如果有一些特定事項要處理就開臨時會。」（立法委員 C 民進黨）. 「早期會期末的時候會先談延會，朝野會討論各黨團這個會期有哪些是期末一定要完成立法的，有談的情況下中型或小型政黨就能夠搭便車......當然立法的結果還是多數黨決定，但它（指小黨）沒關係，反正目的是立場表態嘛….. 就是希望能在這會期處理掉。」（國會助理 A 民進黨）. 政治大. 「延會的意義是正常會期的延續，所以一樣會開委員會找官員來備詢，這讓. 立. 政黨在經營議題上比較容易，因為一次八個委員會在開嘛......那臨時會就是. ‧ 國. 學. 針對特定事項，通常是常會會期沒辦法通過的就放到臨時會處理。」（國會. ‧. 助理 B 國民黨）. y. Nat. er. io. sit. 從圖 4-1 所呈現出歷屆立法院延會與臨時會召開情形，可以發現基本上延會呈現減少的趨勢，而臨時會則是越開越多。有受訪者認為這樣的現象和朝野衝突. n. al. Ch. i Un. v. 與日俱增有關，在政黨互信不足的情況下，無法透過延會來通過法案，因此就必. engchi. 須召開臨時會直接鎖定特定事項進行處理。. 「到後來政黨互信不足，國民黨根本就不跟你談延會（議程），因為延會就是正常照常開嘛 ......所以後來變成執政黨為了要控制院會議程而召開臨時會。」（國會助理 A 民進黨）. 「因為執政黨想要過它的法案嘛，那朝野對立……應該說政治互信越來越不足，造成到後來都是開臨時會居多。」（國會助理 B 民進黨） 35. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(36) 另外也有受訪者提到，由於延會仍需召開委員會，而臨時會通常以黨團協商為主，再安排幾天進行院會投票，從動員成本的角度而言，開臨時會的成本小於延會，這也是執政黨或多數黨傾向召開臨時會的原因之一。. 「臨時會有時候開的時間雖然會長，可是真正開院會的時間也很短，大部分都還在協商，所以這個是從動員成本來講，沒有委員會、小黨不能提議程，對大黨而言動員成本最低，延會相對而言動員成本高嘛，所以我會覺得越來越會有這個趨勢，執政黨越來越覺得臨時會好用。」（立法委員 E 時代力量）. 政治大. 圖 4-1：各屆立法院延會與臨時會召開情形（會期數）2. 立. 9. 0. y. al. n. 1. io. 2. sit. 3. Nat. 4. er. 5. ‧. 6. ‧ 國. 7. 學. 8. Ch. engchi. i Un. v. 第二屆第三屆第四屆第五屆第六屆第七屆第八屆第九屆延會. 臨時會. 資料來源：整理自國會圖書館. 由於臨時會的召開需要四分之一委員連署提出，因此幾乎只有國民黨與民進黨具有提出臨時會連署及議程設定的能力。而兩大黨是如何決定臨時會的議程設定呢？從訪談過程中發現，國民黨與民進黨隨著執政、在野身分轉變， 2. 此圖以會期為單位，立法院第三屆第三會期雖決議召開臨時會，但因出席人數不足而流會，因此本文不計入該次臨時會。而第七屆第五會期、第八屆第三會期及第五會期各召開兩次臨時會；第九屆第三會期則召開三次臨時會。 36. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(37) 在提出臨時會議程的過程上會有所差異。執政時，兩黨所提的議程都會受到總統府、行政院或黨中央的影響，差別在於民進黨黨團的自主性較國民黨來得高。例如國民黨直到第九屆以前都是以黨領政，由黨中央政策會執行長兼任國民黨立院黨團大黨鞭，因此提出的臨時會議程是由上而下，由黨中央高層發號施令指示臨時會議程。而民進黨執政時，雖然也有府院黨溝通平台進行三方協調，但基本上只是確認大政方針，議程的安排仍是以立法院黨團自主，且個別委員也有影響力。. 「國民黨在以往執政的時候，通常都是由府那邊提出（臨時會議程），看總. 政治大. 統府想要推什麼案子，平常會期過不了的就會在臨時會的時候拿出來處. 立. 理。」（國會助理 B 國民黨）. ‧ 國. 學 ‧. 「我們有一個府院黨的平台由總統主持，會決定大政方針，接下來就屬於行政院的要求，最後黨團幹部就會綜合行政部門的需求及執政的大方針，. y. Nat. n. al. er. io. sit. 先有一個藍圖之後送到黨團通過。」（立法委員 C 民進黨）. iv. n 「大概從 12 月中或 5 月中你就可以看到黨鞭開始在媒體對外講哪些案子是 C hengchi U. 在做規劃，哪些案子要在 12 月 30 或 5 月 30 完成，哪些案子要在臨時會做。也就是說在他（指黨鞭）訴諸媒體的時候，其實就做了後續議程的安排，那當然在這之前（黨團）內部都有盤點過，包含立法跟行政之間......從以前民進黨的傳統就是立法院黨團自主，所以不會有總統或黨中央指示這麼強的......行政院非正式的請託會有，但基本上是黨團自主，像有些案子是行政院要但黨團決定不排，或是（行政院不要）黨團自己決定要排，像第九屆第三會期的礦業法，就是高志鵬堅持要放，那是一直到最後一刻才決定排進來。」（國會助理 A 民進黨） 37. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(38) 當身分轉變為在野黨時，由於不會受到總統府、行政院的影響，黨團自主性會提高，對於提出的議程思維也會有所不同，像是執政時會傾向透過臨時會解決一些爭議法案，但是在野時為了彰顯執政黨的議程不具正當性或急迫性，會傾向提出及時性、社會大眾正在關心的議題，向選民表示自己的議程才符合臨時會要處理重大急迫事項的原則，換言之即是從挑戰執政黨正當性的角度來提出議程。. 「我們會回到重大而緊急，譬如像我們這次提出港澳條例能審一下，因為現在港版國安法出來，很多港人想趕快來台灣，那港澳條例裡面審核、居. 政治大. 留、就業就學的規定不完備，那這有沒有急迫性？我認為有！……我們會. 立. 開黨團大會徵求大家的意見，草案當然是由黨團幹部先提，再徵求黨團大. ‧ 國. 學. 會的通過。」（立法委員 D 國民黨）. ‧ sit. y. Nat. 「在野會從我如何挑戰你、質疑你臨時會召開的正當性、你執政的正當性. io. n. al. er. 還有你推動這些案子的正當性來……(提議程)。」（國會助理 A 民進黨）. Ch. engchi. i Un. v. 本節檢視過去到現在立法院延會與臨時會的召開趨勢，以及透過深入訪談了解政黨提出臨時會議程的過程。下一節將針對歷次臨時會議程的議案特色以及審議情形進行更深入的討論。. 38. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(39) 第二節. 臨時會議案之特色. 在本文研究範圍第二屆至第九屆立法院期間，召開的臨時會總共累積了 296 項特定事項議案。依據議案類別可分為法案、預決算案、人事同意案以及專案報告，其餘諸如復議案、覆議案、備查案等個數不足五項之議案歸類為其他（見表 4-1）。在 296 項議案中，以法案 249 項為最多，佔所有議案的 84.1%，接著以預決算案 20 項佔 6.8%次之，其後依序為其他、人事同意案及專案報告。除了區分議案類別之外，本文進一步依據議案的實質內容加以分類。過去許. 政治大盛杏湲（1997）研究立法委員立法參與時，將法案分為政治、經濟與財政、社會立. 多國會研究也會視其研究需求，將法案、提案或表決紀錄依所涉及的議題來分類。. ‧ 國. 學. 福利、政府組織、教育與溝通、司法與社會秩序和環境保護共七類，其分類標準不是取決於法案名稱，而是依據審議內容。黃麗香（1999）參考盛杏湲的分類方. ‧. 式，研究政黨在不同議題面向的立法團結，由於他所研究的第二屆立法院沒有關. sit. y. Nat. 於司法和環保類別的表決紀錄，但同時發現有針對程序性議題的表決，因此其分. n. al. er. io. 類為政治、經濟與財政、社會福利、政府組織、教育與溝通和程序性共六類。陳. v. 鴻鈞（2003）從立法委員對不同議題的記名表決來分析政黨互動，他採用盛杏湲. Ch. engchi. i Un. 的分類方式並加上程序性議題，總共分為八個類別。而黃秀端和何嵩婷（2007）研究第五屆立法院中，哪一類型的提案較容易送交黨團協商，他們主要依據提案交付哪個委員會審議以及涉及的內容，區分為政治制度與政府組織、社會福利與環保、司法與社會秩序、經濟與財政、政治與兩岸關係、教育與文化等六類。本文則是將議案分為政治、經濟財政、社會福利、衛生環境、教育文化、司法與社會秩序以及政府組織共七類。主要是參考盛杏湲的作法並稍加調整，由於臨時會的議案有包含公衛醫療議題，例如《植物防疫檢疫法》、《毒性化學物質管理法》等，但考量為數不多，若特別新增一個類別，在分析上恐過於瑣碎，因此將公衛醫療議題與環境保護整合為衛生環境類，這樣的歸類方式也參考立法院常設委員 39. DOI:10.6814/NCCU202001613.

(40) 會將公衛醫療和環境保護相關議題都歸為社福衛環委員會的權責。依據議案內容為區分的統計顯示，歷次臨時會處理的議案當中，以政府組織類 90 項（30.4%）最多，其次是經濟財政類 85 項（28.7%），接著是政治類 44 項（14.9%），其後依序為司法與社會秩序 32 項（10.8%）、社會福利 19 項（6.4%）、衛生環境 16 項（5.4%）以及教育文化 10 項（3.4%）。表 4-1：臨時會議案類別與內容次數分配次數. 百分比. 249. 84.1%. 7. 2.4%. 首長專案報告. 6. 學. 其他3. 15. 5.1%. 總計. 296. 100%. 議案類別法案. 政 19治大 6.4%. 立. y. Nat. io. sit. 議案內容. al. 44. n. 政治. 經濟財政. 2%. ‧. ‧ 國. 人事同意案. Ch. 85. engchi. er. 預算案. 14.9%. iv n U 28.7%. 19. 6.4%. 衛生環境. 16. 5.4%. 教育文化. 10. 3.4%. 司法與社會秩序. 32. 10.8%. 政府組織. 90. 30.4%. 總計. 296. 100%. 社會福利. 資料來源：整理自國會圖書館. 3. 此類別包含復議案、覆議案、備查案、總統罷免案、協議案、建請案、選區變更案、立法院內規 40. DOI:10.6814/NCCU202001613.