第二章 文獻檢閱
第二節 國會中的議程設定
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
第二節 國會中的議程設定
國會作為賦予政府政策合法化的主要機關，自然是整個公共政策議程設定的 重要場域。Cox(2006)將國會中的議程設定權力依不同面向分成四種類別：第一 種是積極議程設定權(positive agenda power)與消極議程設定權(negative agenda power)，前者指的是推進法案；後者則是拖延、阻擋法案。第二種是普遍議程設 定權(general agenda power)與特定議程設定權(jurisdiction-specific agenda power)，
前者如國會議長，對於進入院會的法案能普遍性地掌控其程序；後者則像常設委 員會，只能針對其管轄的特定法案進行控制。第三種為初期議程設定權(early agenda power)與後期議程設定權(late agenda power)，前者例如美國眾議院的非特 種委員會，大部分在立法過程的初期運作消極議程設定權；後者則如兩院協商委 員會，在後期的立法程序中發揮消極與積極議程設定權。最後則是根據權力的分 散或集中區分為分散的議程設定權(decentralized agenda power)與集中的議程設 定權(centralized agenda power)。Cox(2006)清楚地說明了國會裡不同類型的議程 設定權，那麼是誰能掌握這些權力呢？我們可以從立法組織中的權力分佈來尋找 這個問題的答案。
Cox與McCubbins(2005)尤其關注政黨在消極議程設定上的運作，並提出程序 聯合壟斷理論(procedural cartel theory)加以解釋。由於美國國會各委員會主席只 有一位，大部分皆由多數黨議員出任，因此該理論模型假定只有多數黨具有消極 議程設定權。多數黨為了避免法案進到院會表決時，偏離其政黨偏好並往院會中 位議員的理想點移動，所以對於那些政策現狀在其理想點周圍的法案，會在委員 會階段就進行阻擋，寧可維持現狀也不願進到院會被修正成離理想點更遠的結果。
換言之，那些能進到院會二讀階段的法案都是被多數黨篩選過，在此情況下多數 黨有著極低的阻擋失敗率。即便法案進到院會表決階段，也能確保不會偏離其理 想點，這種將法案阻絕於院會二讀前的手段，即為消極議程設定權的展現。Cobb 與Ross(1997)所提出的議程阻絕(agenda denial)也是類似概念，議程阻絕指的是透
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
過議事上的否決或擱置，來阻擋某個議題完成立法程序。他們將議程阻絕分成四 種策略，分別是低成本策略(low-cost strategies)、中成本策略－攻擊姿態(medium-cost strategies: attack posture)、中成本策略－象徵性安撫(medium-strategies)、中成本策略－攻擊姿態(medium-cost strategies:
symbolic placation)及高成本策略(high-cost strategies)。低成本策略如忽略、擱置，
當議題已進展到無法藉由忽略來阻絕時，必須採取中成本策略－攻擊姿態來質疑 議題倡議者的合法性，或中成本策略－象徵性安撫，表現出會研究、會協調來安 撫議題倡議者，讓他覺得問題有在被處理。而當議題升高到無法避免交鋒時，最 終會使用高成本策略，如付諸表決、杯葛議事等，不過通常會避免走到這一步，
因為對政黨而言要動員國會議員在院會表決是成本相當高的一件事（邱訪義和李 誌偉 2013）。
Cox與McCubbins(1993; 2005)從權力分佈的觀點闡釋政黨如何成為國會的決 策 中 心，進 而掌 握 議 程設定領導立法 ，形 成 政 黨中心 主義 (party dominated perspective)。不過有學者認為提供國會議員輸送特殊利益以及選票交易(vote trading)場域的委員會才是國會決策中心，且委員會扮演著議程守門員(gatekeeper) 的角色，多數黨掌控委員會主席便能透過擱置或否決，將法案阻擋在委員會階段 (Mayhew 1974; Weingast and Marshall 1988)。但也有學者認為，委員會制度只是 彌補個別議員資訊不足的問題，法案最終決定權仍是由院會多數決定，當委員會 的決議偏離了院會多數偏好，院會將會加以修正，因此院會才是決策中心 (Krehbiel 1991)。委員會中心主義和院會中心主義並未特別彰顯政黨在國會中的 角色，但是政黨提供國會議員更多資源並幫助其連任，讓議員願意服從其領導，
並藉由掌握議程設定影響國會決策，可見政黨在國會中扮演相當重要的角色。研 究美國國會以及歐洲議會的學者，其研究結果也發現政黨作為國會中議程設定的 主導者，確實較符合實務上的運作情況(Marshall 2002; McElroy 2006; Snyder and Groseclose 2000; Whitaker 2005)。
除了從個別政黨的角度檢視議程設定的運用之外，有些學者則是關注因執政
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
黨在國會能掌握的席次多寡，所造成不同政府型態下議程設定的差異。傳統上認 為一致政府由於總統與國會多數黨為同一陣營，有著相同的政策目標及選舉利益，
自然願意合作通過法案。而分立政府的行政部門與國會分屬不同政黨掌控，兩個 部門容易相互爭功諉過、推卸責任，進而造成立法僵局、政策滯塞和缺乏效率的 現象(Sundquist 1988)。不過Mayhew(1991)針對1946年至1990年的紐約時報和華盛 頓郵報的報導中，挑選出美國國會調查案與重大法案進行實證研究，這44年之間 經歷了一致政府與分立政府，該研究發現一致或分立的政府型態，對於國會調查 案與重大法案的通過並無顯著差異。然而Kelly(1993)以更嚴格的標準篩選重大法 案並進行分析，發現一致政府所通過的重大法案數量比分立政府時期還多。
Binder(2003)則認為Mayhew(1991)以法案產出的數量作為指標，會忽略在審議過 程中遭到延宕或阻絕的法案，只注意最後的立法產出會造成選擇性偏誤。因此他 將議程阻絕納入考量，其樣本為1947年至1996年間所有被排上國會議程的法案，
並從中選取曾在紐約時報社論中出現四次以上的法案為重大法案，然後統計這些 法案的通過率，如此可以考慮到那些胎死腹中的法案，避免選擇性偏誤，而 Binder(2003)的研究結果發現，分立政府時確實較容易形成立法僵局。雖然上述 文獻是討論關於一致政府與分立政府對立法產出或效率的影響，但這樣的概念也 提供筆者認為政府型態可能影響臨時會召開與否以及議程安排的靈感。