第四章 臨時會概況描述
第一節 常會、延會與臨時會
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第四章 臨時會概況描述
筆者在上個章節透過理論推演，提出本文認為會影響臨時會召開及議程設 定的因素，並說明研究方法及變數建構等操作方式。而在本章，筆者整理歷屆 臨時會的召開趨勢、議案特色以及審議情形等相關資料，並進行初步的統計分 析與詮釋，再搭配深入訪談所得的資訊作為補充，希望能較廣泛而全面地瞭解 臨時會的概況。
第一節 常會、延會與臨時會
根據《憲法》第68 條之規定，立法院常會會期為每年二月至五月底及九月 至十二月底，其餘時間屬於休會狀態。若要於休會期間召開會議，有兩種方式：
一是依據《立法院職權行使法》第5 條：「立法院每次會期屆至，必要時，得由 院長或立法委員提議或行政院之請求延長會期，經院會議決行之；立法委員之提 議，並應有二十人以上之連署或附議。」；二是根據《憲法》第 69 條：「立法院 遇有左列情事之一時，得開臨時會：一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以 上之請求。」來召開臨時會。
總的來說，立法院會期可依開會時間分為常會、延會以及臨時會，這三者當 中延會屬於常會會期的延伸，所有運作均與常會相同，而臨時會在制度上則與常 會、延會有所差異，並因此發展出有別於常會與延會的議事審議情形。本節首先 針對臨時會的特色進行說明，接著對延會與臨時會的召開趨勢進行相關討論。
一、 臨時會之特點
一般而言在常會時期，立法委員的提案只要經程序委員會通過並於院會一 讀成為正式提案後，無論是委員會召委排審，或透過逕付二讀，所有提案均有 機會在國會中進一步審議。然而，根據《立法院組織法》第6 條第 1 項規範：
「立法院臨時會，依憲法第六十九條規定行之，並以決議召集臨時會之特定事
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項為限。」，表示臨時會在召開之前就必須先決定要審議哪些事項並擬定議程，
且只能針對所列的特定事項進行討論。因此對各政黨而言，能否參與臨時會的 議程設定相當重要。
除了上述僅能討論特定事項的制度設計之外，臨時會還有幾點有別於常會時 期在議事審議上的特點：
（一）委員會召委失去角色：常會時期各常設委員會召委能全權決定委員會議程，
而臨時會由於已事先限定特定事項之討論，因此委員會召委僅能安排特定 事項所列的法案，失去自由排案的權力，無法透過排案權行使積極或消極 的議程設定。
（二）委員會角色減少，協商、表決為主：常會時期每週一、三、四為委員會，
二、五為院會，委員會可說是立委表現最活躍的場域。然而臨時會通常極 少安排委員會，以黨團協商及院會表決為主要審議方式。第二至九屆立法 院總共召開過32 次臨時會，每次臨時會皆有黨團協商與院會表決，而僅 有7 次的臨時會曾安排委員會審查。
（三）黨團幹部角色強化：由於臨時會期間鮮少召開委員會，個別委員較難有發 揮舞台，加上臨時會以黨團協商、院會表決為主，黨團幹部必須負責密集 地參與法案協商以及院會議事攻防，因此黨團幹部的角色比常會時期更顯 重要。
盛杏湲（2015）指出台灣立法院是採分權化的制度設計，筆者認為在常會時期的 議事程序上確實如此，但臨時會僅能討論特定事項的規範及所形成的議事特點，
則被執政黨用來作為反制分權立法機制的工具。尤其臨時會密集召開黨團協商與 院會表決來通過法案，使得政黨主導議程設定的角色更為提升。
二、立法院延會與臨時會之趨勢
觀察第二屆至第九屆立法院延會與臨時會的召開情形（見圖4-1），可以發現
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立法院召開延會與臨時會的現象非常普遍。多位受訪者皆指出，隨著社會發展，
政府所要解決的問題越來越多，在會期的限制之下，難以在常會時期處理太多議 題。尤其為了避免爭議性議案排擠到處理其他議案的時間，因此勢必召開延會和 臨時會。
「在國會五法修正後，增加了立法院職權的強化，國會權能慢慢展現出來，
再加上時代的演進，立法院法定會期處理的量能有限，所以以前即便沒有臨 時會，也會召開延會。」（國會助理A 民進黨）
「台灣進入政黨輪替以後，政府回應民意的神經系統就整個展開嘛，所以有 很多改革議題、修法立法的工作變得很繁重，而修法和立法的程序又為了因 應民意變得更冗長...因為台灣的社會它是說整個立法過程越反映民意越民 主化，那立法過程越民主化、越是協商式的民主，在這個情況下會期真的是 不夠用。」（立法委員C 民進黨）
「因為正常會期的院會次數有限，一個禮拜就二、五兩天嘛，所以如果你硬 是要去推這些案子，就必須去犧牲掉一些比較小爭議但是跟國家運作有關，
比如說稅法...，這些案子是爭議小但對國家有利，是執政者必須要的法案。
所以就要開臨時會處理平常爭議比較大的案子。」（國會助理B 國民黨）
而關於延會與臨時會的運用，受訪者指出會考量議案的處理進度及所需 時間。一般而言，延會主要用來處理會期結束前未及處理完，但各黨團有共 識要通過的議案；臨時會則用來處理常會時期遭遇杯葛、爭議較大而無法通 過的議案。
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「如果未完成的任務需要的時間短就用延會，但是如果需要的時間長就會用 臨時會，延會多半處理的是正常議程未處理完的部分，那如果有一些特定事 項要處理就開臨時會。」（立法委員C 民進黨）
「早期會期末的時候會先談延會，朝野會討論各黨團這個會期有哪些是期末 一定要完成立法的，有談的情況下中型或小型政黨就能夠搭便車...當然立 法的結果還是多數黨決定，但它（指小黨）沒關係，反正目的是立場表態嘛…..
就是希望能在這會期處理掉。」（國會助理A 民進黨）
「延會的意義是正常會期的延續，所以一樣會開委員會找官員來備詢，這讓 政黨在經營議題上比較容易，因為一次八個委員會在開嘛...那臨時會就是 針對特定事項，通常是常會會期沒辦法通過的就放到臨時會處理。」（國會 助理B 國民黨）
從圖4-1 所呈現出歷屆立法院延會與臨時會召開情形，可以發現基本上延會 呈現減少的趨勢，而臨時會則是越開越多。有受訪者認為這樣的現象和朝野衝突 與日俱增有關，在政黨互信不足的情況下，無法透過延會來通過法案，因此就必 須召開臨時會直接鎖定特定事項進行處理。
「到後來政黨互信不足，國民黨根本就不跟你談延會（議程），因為延會就 是正常照常開嘛...所以後來變成執政黨為了要控制院會議程而召開臨時 會。」（國會助理A 民進黨）
「因為執政黨想要過它的法案嘛，那朝野對立……應該說政治互信越來越不 足，造成到後來都是開臨時會居多。」（國會助理B 民進黨）
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在提出臨時會議程的過程上會有所差異。執政時，兩黨所提的議程都會受到總 統府、行政院或黨中央的影響，差別在於民進黨黨團的自主性較國民黨來得 高。例如國民黨直到第九屆以前都是以黨領政，由黨中央政策會執行長兼任國 民黨立院黨團大黨鞭，因此提出的臨時會議程是由上而下，由黨中央高層發號 施令指示臨時會議程。而民進黨執政時，雖然也有府院黨溝通平台進行三方協 調，但基本上只是確認大政方針，議程的安排仍是以立法院黨團自主，且個別 委員也有影響力。
「國民黨在以往執政的時候，通常都是由府那邊提出（臨時會議程），看總 統府想要推什麼案子，平常會期過不了的就會在臨時會的時候拿出來處 理。」（國會助理B 國民黨）
「我們有一個府院黨的平台由總統主持，會決定大政方針，接下來就屬於 行政院的要求，最後黨團幹部就會綜合行政部門的需求及執政的大方針，
先有一個藍圖之後送到黨團通過。」（立法委員C 民進黨）
「大概從12 月中或 5 月中你就可以看到黨鞭開始在媒體對外講哪些案子是 在做規劃，哪些案子要在12 月 30 或 5 月 30 完成，哪些案子要在臨時會 做。也就是說在他（指黨鞭）訴諸媒體的時候，其實就做了後續議程的安 排，那當然在這之前（黨團）內部都有盤點過，包含立法跟行政之間...從 以前民進黨的傳統就是立法院黨團自主，所以不會有總統或黨中央指示這 麼強的...行政院非正式的請託會有，但基本上是黨團自主，像有些案子是 行政院要但黨團決定不排，或是（行政院不要）黨團自己決定要排，像第 九屆第三會期的礦業法，就是高志鵬堅持要放，那是一直到最後一刻才決 定排進來。」（國會助理A 民進黨）
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當身分轉變為在野黨時，由於不會受到總統府、行政院的影響，黨團自主性會 提高，對於提出的議程思維也會有所不同，像是執政時會傾向透過臨時會解決 一些爭議法案，但是在野時為了彰顯執政黨的議程不具正當性或急迫性，會傾 向提出及時性、社會大眾正在關心的議題，向選民表示自己的議程才符合臨時 會要處理重大急迫事項的原則，換言之即是從挑戰執政黨正當性的角度來提出 議程。
「我們會回到重大而緊急，譬如像我們這次提出港澳條例能審一下，因為 現在港版國安法出來，很多港人想趕快來台灣，那港澳條例裡面審核、居 留、就業就學的規定不完備，那這有沒有急迫性？我認為有！……我們會
「我們會回到重大而緊急，譬如像我們這次提出港澳條例能審一下，因為 現在港版國安法出來，很多港人想趕快來台灣，那港澳條例裡面審核、居 留、就業就學的規定不完備，那這有沒有急迫性？我認為有！……我們會