政黨的國會領導

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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻檢閱

我國《憲法》第69條規範立法院臨時會的召開要件為總統咨請或立委四分之 一連署提出，《立法院組織法》第6條則明定臨時會只能審議特定事項。然而，對 於臨時會召開的程序，立法院內規並無相關規定，依照慣例當議事處收到總統或 立委請求召開臨時會的提案後，院長會就是否召開臨時會、召開時程、特定事項 議程等相關事宜，邀集朝野召開黨團協商進行討論（黃秀端、陳中寧與許孝慈 2017）。另外，從過去經驗發現，臨時會議案的審議主要是透過黨團協商以及院 會表決的方式居多，前者由黨團幹部參與協商代表政黨的整體立場，後者則透過 動員黨籍立委與其他政黨相互對決。由此可見，臨時會從最初的召開與否、議程 安排，到開會期間的審議，都是以政黨為主體的場域，實際上也是由政黨主導議 程設定。因此本章從政黨的國會領導理論出發，闡述政黨為什麼能領導國會議員，

以及如何運用議程設定權通過或阻絕法案，並回顧台灣立法院相關實證研究。

第一節 政黨的國會領導

關於政黨如何領導國會議員，以及國會議員為什麼願意釋出部分權力予政黨，

並服從其領導，Cox與McCubbins(1993)在Legislative Leviathan一書中提出說明。

他們認為在國會中推動通過集體利益的法案，有助於提升政黨的聲望，然而個別 國會議員為了連任，較傾向推動符合其選區需求的特殊利益法案，或是把時間花 在選區服務上，不會將工作重點放在推動集體利益的法案。尤其當集體利益法案 通過後，為政黨所帶來的聲望對於該黨成員有著公共財的性質，不用付出努力仍 能享受到成果。然而，當每個人都只想搭便車坐享其成時，就沒有人會願意去推 動集體利益的法案，政黨也因此難以提高聲望，造成「集體行動的困境」。為了 解決搭便車造成的困境，國會議員釋出部分權力委託給政黨，讓政黨能在一定程

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的法案通過，黨籍議員也能共享成果，向選民宣揚功績。Cox與McCubbins指出透 過委託權力與共享功績，使政黨與國會議員就像生命共同體，且同個政黨的國會 議員會影響彼此的政治生命。只要國會議員能持續搭便車，享有政黨通過法案所 帶來的利益，這種生命共同體的關係就會持續存在，政黨就能像個「立法巨靈」

般繼 續 主導國會的運作 。而政黨是藉由什麼方式進行國會領導呢？ Cox 與 McCubbins(2005)指出，政黨一方面建立領導權威，讓政黨幹部透過黨紀監督黨 籍議員推動有助於提升政黨整體聲望的法案，另一方面藉由分配黨籍議員所屬委 員會的權力，以及掌握國會中的重要職位如國會議長、委員會主席、程序委員會 等，取得議程設定權，藉此推動符合其政黨利益的法案，並阻擋不利於自身政黨 的法案。而國會議員之所以願意擔任幹部或掌握議程設定的重要職位，是因為這 有助於他們爭取連任或尋求未來更好的政治發展。

Sinclair(1995; 1999)同樣指出立法是一個複雜且耗時的工作，如果成功，就 會產生集體的好處，造成搭便車的問題，進而產生集體行動的困境。要克服這種 困境，國會議員就需要將權力和資源委託給代理人，因此議員和政黨領袖之間發 展出了當事－代理(principal-agent)的關係。然而，當事－代理的關係並非永遠不 變的，當國會議員認為政黨領袖是忠誠且確實能為他們帶來利益時，在充分的信 任基礎下，願意委任較大的權力讓政黨領袖有很大的發揮空間。但是當議員們認 為政黨領袖沒辦法再替他們帶來好處，將會把之前所委任出去的的權力給收回。

Sinclair(1999)以美國眾議院第104、105屆議長金瑞契為例，金瑞契在第104屆眾議 院時聲勢如日中天，議員們願意將權力委任予他，而金瑞契也建立了以自己為核 心的決策結構，並直接指揮重要的立法事項，滿足同黨議員的期望與目標。當時 的金瑞契幾乎主導了多數的議程設定，也確實領導了很多法案的通過，甚至讓總 統也顯得黯然失色。但是到了第105屆，金瑞契與柯林頓總統在預算問題僵持不 下，在雙方都堅決不妥協的情況下，導致聯邦政府關門，此時輿論認為金瑞契為 了個人的權力而導致政府癱瘓，民意也逐漸轉向支持柯林頓，同時金瑞契又發生

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了紀律問題，一連串的打擊使得他聲望大不如前，而黨籍議員也紛紛把委任給他 的權力收回。

Aldrich 與 Rohde(2001) 提 出 條 件 式 政 黨 政 府 理 論 (conditional party government)，從不同的政治條件來解釋政黨在國會中的領導能力。他們認為同一 政黨的議員在政策立場上同質性越高，並且與其他政黨的政策立場分歧越大，同 黨議員的凝聚力會越強，並且更願意授權給政黨領袖去主導立法。這是因為當政 黨分歧嚴重，敵對政黨的勝利會對自身政黨帶來更大的傷害，在這種情況下同黨 的議員必須更加團結，並賦予政黨領袖更充分的權力以對抗敵對政黨，達成自身 政黨的立法議程以及選舉利益。因此，當黨內同質性高、黨際異質性大，這兩項 條件同時被滿足時，就會形成條件式政黨政府，讓政黨與政黨領袖擁有強大的領 導能力，主導國會的議事運作。

上述幾篇文獻說明了政黨在國會的重要性，以及為什麼政黨能夠領導國會 議員並被授予權力擔任其代理人。但Sinclair(1999)也提醒我們，當事－代理的 關係會隨著國會議員對政黨領袖的信任而有所改變，政黨必須展現能力取得國 會議員的信任，才能保有被委任的權力。而為了能夠持續在國會中領導，政黨 就需要掌握議程設定的權力，推動有利於自身政黨的法案，並阻絕不利的法 案。在下一節，筆者將針對政黨如何運用議程設定權達成立法目標的相關文獻 進行檢閱。

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