第三章 國家施為與地方發展歷程
第一節 台灣經濟發展歷程
台灣地區面積 3 萬 6 千平方公里，其中只有四分之一的土地可供耕種之用，
河川短促無舟楫之利，再加上颱風、地震頻仍常造成嚴重的災害。1950 年代初 期，台灣是個貧窮的社會，國民平均所得不到美金200 元，儲蓄率不到 15.3%，
國家預算與國際收支均是赤字，幾無外滙存底。但經過五十多年的努力，歷經 1970 年代前後兩次能源危機、1990 年代經濟泡沫化、1997 年亞洲金融風暴，這 些重大事件都促使台灣經濟不斷在世界佈局尋求新的定位。到了2004 年，台灣 地區的國民平圴所得已經達到美金 12,851 元，與五十年前相較成長了將近六十 倍，台灣地區不但成為一個富裕的社會，更成為東亞新興國家的代表之一。
在漫長的發展歷程中台灣經濟有過1950 年代仰賴美援才能平衡物價的艱困 時期，也經歷 1965 至 1974 年間經濟成長最為快速的時期，在自然資源缺乏、
人口稠密、中共威脅、國際地位孤立等情況下，仍然創造了每年高達9%以上的 經濟成長率，而人民的所得分配卻並未因高速成長而趨於惡化1，國家的軍事負 擔雖然沈重，但每年出現的財政剩餘卻長達三十多年，國人的儲蓄率在此時期最 高時達 38.5%。而對外貿易自 1970 年代中期即連年出超，外滙累積達八、九百 億美元2，1970 至 1980 年代台灣經驗被許多國內外學者以「奇蹟」來形容。
然而這樣的發展榮景自1980 年代後期開始逐漸褪色，最主要的衝擊來自二 方面：國際上，來自美國的貿易壓力，由於美國經濟霸權的滑落促成其國內保護 主義抬頭，影響我國產品的輸出及對外市場的開拓。國內部份，因為台灣內部民 主轉型造成社會部各部門間的對立，影響投資意願。1990 年代台灣經濟泡沫化，
雖然能迅速的返回成長的軌道，展現充份的韌性與彈性，但經濟成長自此開始欲 振乏力。到了本世紀初，台灣產業轉型不順，在國際市場中被邊緣化的危機日益 沉重，2001 年首度出現負成長，其後也一直未能回復以往的高成長率。在經濟 蕭條的同時，失業率急遽攀升，由2000 年的 2.99%攀升至 2002 年 5.17%的高點，
2003 及 2004 年均高於 4%，不復以往的低失業率，產業外移的情形十分嚴重，
形成台灣經濟發展史上空前的困境。
有關戰後台灣經濟發展的趨勢可由圖3-1 台灣歷年經濟成長率與國民所得增 長率的變化得知，1980 年代開始無論是經濟成長率或國民所得年增率均明顯趨 緩。面對不斷變動的內外在情勢，國家機器的意志與功能也開始出現轉變。
1 台灣地區表示所得分配的Gini係數都處於較低的數字，1980 曾低至 0.27。
2 參陳正茂，台灣經濟發展史，台北：新文京開發出版有限公司，2003。
-100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100
1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2004
年代
(%)
國民所得年增率(%) 經濟成長率(%)
圖3-1 台灣地區國民所得年增率＆經濟成長率（1956-2004）
資料來源：中華民國統計資訊網http://www1.stat.gov.tw/
表3-1 台灣地區歷年國民所得、國民所得年增率及經濟成長率 1956 134 32,590 14.40 5.66 1961 143 65,685 12.15 6.81 1966 223 118,358 12.13 8.94 1971 414 246,146 16.15 12.84 1976 1,053 653,534 19.49 13.96 1981 2,486 1,643,720 18.21 6.24 1982 2,419 1,760,719 7.12 3.55 1983 2,573 1,946,477 10.55 8.45 1984 2,890 2,195,963 12.82 10.60 1985 2,992 2,319,761 5.64 4.95 1986 3,646 2,709,246 16.79 11.46 1987 4,839 3,058,060 12.87 12.74 1988 5,829 3,349,783 9.54 7.84 1989 6,977 3,749,538 11.93 8.23 1990 7,413 4,110,358 9.62 5.39 1991 8,341 4,575,718 11.32 7.58 1992 9,792 5,088,384 11.20 7.85 1993 10,197 5,610,402 10.26 6.9 1994 11,040 6,144,530 9.52 7.39 1995 11,868 6,669,704 8.55 6.49 1996 12,418 7,293,024 9.35 6.3 1997 12,707 7,869,063 7.90 6.59 1998 11,522 8,395,386 6.69 4.55 1999 12,324 8,730,667 3.99 5.75 2000 13,090 9,044,421 3.59 5.77 2001 11,692 8,806,883 -2.63 -2.17 2002 11,780 9,123,393 3.59 4.25 2003 11,972 9,269,297 1.60 3.43 2004 12,851 9,698,078 4.63 6.07
資料來源：中華民國統計資訊網http://www1.stat.gov.tw/
事實上，台灣和東亞其他地區一樣是以國家對市場進行強勢的干預來帶動經 濟發展，為「國家引導發展論（state-led development）」的典型代表因此產業政 策定位一向有著舉足輕重的地位。1953 至 1960 年的進口替代時期，台灣社會尚 以農業為主體，又經過戰爭的破壞，民生凋敝，經濟困頓，因此國家在美援的支 持下致力於生產的恢復及經濟的穩定，並培植工業發展，此時期的經濟政策是「以 農業培養工業，工業發展農業」，以改善人民生活為主體。1961 至 1972 的出口 擴張時期，台灣經濟環境逐步改善，國家開始獎勵投資並邁向市場導向、出口擴 張的階段，美援也於 1965 年停止，顯示台灣經濟已逐漸自立。1973 至 1980 年 的第二次進口替代時期，台灣經濟快速發展，「調整經濟結構、促進產業升級」
成為重點，國家積極推動十大建設，為石化業與重工業發展奠下基礎，所得成長 仍持續提高。1980 年代以後由於全球經濟的激烈競爭，台灣原本以勞力密集為 主的產業開始出現空洞化的危機，加上國際經濟自由化及台灣內部民主轉型的影 響，國家管制經濟的工具及能力開始下降，而諸如亞太營運中心等計畫又受到兩 岸關係等政治因素的影響而錯失先機，使得台灣的經濟發展在新世紀初明顯停 滯。
總結五十多年來台灣經濟的發展歷程大致可分為四個不同的階段，各階段所 追求的目標、採行的政策及獲致的成效亦有所不同，除了前述的經濟成效外，本 文將著重於每個不同時期的發展策略對台東地方的影響，國家對發動型產業及成 長中心的選擇如何合理化了台東縣的低度發展。
一、進口替代時期（1953 年至 1960 年）
1950 年代，台灣經濟社會以農業為主體，經過戰爭的破壞，此時國家致力 於生產的恢復及經濟的穩定，並培植輕工業發展，而工業發展的目標則是「發展 勞力密集生產的進口代替民生必需品工業」。在這段台灣經濟的起步階段，國家 推行了第一期和第二期的「四年經建計畫」，第一期計畫施行期間為1953 至 1956 年，計畫目標有三：一、增加農工生產維持農村生活穩定；二、促進經濟平穩；
三、改善國際收支增加外滙收入。主要措施則為：一、大量增加對農工業之投資；
二、充份有效運用美援；三、進口替代貿易措施；四、1953 年公布「公營事業 移轉民營條例」；五、1954 年公布「外國人投資條例」。第二期計畫施行期間 為1957 至 1960 年，計畫目標有四：一、加速工礦業發展；二、擴大出口貿易；
三、增加就業機會；四、改善國際收支。主要措施則為：一、1958 年訂定「外 滙貿改革方案」，積極鼓勵出口；二、1959 年訂定「加速經濟發展方案」，公
布十九點財經改革措施3；三、1960 年頒布「鼓勵投資條例」，以租稅減免方式 華分署署長郝樂遜(Wesley C. Haraldson)建議臺灣應採取財經措施 8 項，俾有效利用美援達成自 給自足。美援會根據此8 點增修為十九點財經改革措施，由尹仲容等人擬定，1960 年公布實施。
二、出口擴張時期（1960 至 1972 年）
1950 年代後期，進口替代工業因國內市場飽和而趨於過剩，成長速度減緩，
國家乃改採鼓勵出口政策，即以國內過剩的輕工業出口代替傳統的初級農產品。
此期間國家持續推動第三、四、五期的經建計畫，每期計畫時間均為期四年，主 要措施為實施「獎勵投資條例」和「技術合作條例」，改善投資環境，獎勵出口、
放寬進口的外滙貿易政策，鬆綁過去的經濟管制，恢復市場正常機能，創設資本 市場等。1965 年起先後在高雄、楠梓和台中成立三個加工出口區，並給予區內 廠商種種優惠，有效吸引外資來台投資，1975 年時，吸引外資達 1.41 億美元，
占全國投資總額的82.4%。這些鼓勵出口的措施取得明顯的成效，進出口貿易總 額在1960 至 1972 年間從 4.61 億美元增加到 55.02 美元，成長將近十倍，其中出 口額由1.64 億美元增加到 29.88 意美元，增長 18.2 倍，年實質增長率達到 24%。
由於台灣的經濟穩定成長，美援於1965 年停止，但並未影響台灣地區的經濟持 續發展，1971 年起台灣結束連年貿易逆差的局面，首次出現 2.16 億美元的貿易 順差。1960 至 1972 年間，生產總值實質年增率達到 10.2%，平均每人 GDP 由 154 美元增加到 522 美元，工業產品也順利取代農產品成為台灣出口貿易的主 力，台灣也從農業社會轉變為工業社會。只是當工業蓬勃發展的同時，以農業為 主的地區卻逐漸衰落，過去「以農業培業工業」的積弊開始曝露，農業勞動力大 量流失，農業投資額銳減，農產品外銷減少，農業發展陷入困境，1969 年台灣 農業始出現負成長。農、工產業此消彼長的情形雖使部份西部地區快速發展，但 包含台東縣在內的農業縣份與台灣地區整體經濟發展的差距也逐漸產生。
與前期相較，台灣地區的經濟取向已從過去的國內市場轉向國外市場，而此 時期經濟快速成長，一方面是由於國際環境分工出現新的轉折，使得台灣有機會 填補勞力密集型產業的空缺。另一方面則是台灣內部條件的配合，如原有的經濟 基礎和人力資源，積極的開放措施和獎勵投資的策略不僅彌補了美援的中斷，外 資與本地企業的結合更帶動了工業化和出口的成長，使台灣能適時的與世界經濟 接軌，成功納入新的垂直分工體系。此時期讓台灣的經濟受世界經濟榮枯的影 響，尤其與美日兩國關係密切，我在出口市場上倚賴美國，生產技術則依賴日本，
美、日、台的「三環結構」支撐著台灣的經濟，而資本主義市場也透過各國整體 佈局影響台灣地區的資源配置及區域發展。
在空間發展上，1960年至1972年之間，台灣的發展政策偏重工業部門，工業 區及工業用地規劃開發管制由國家掌握，而工業區多集中在大都市和主要交通幹 線附近，導致國內的都市與區域空間集中在交通集滙處與外圍鄉鎮地區。政府為 便利廠商投資與外資引進，僅對工業區作原則性指示與指定。另外，利用交通運 輸網絡和三大出口區推動民間資本移往交通運輸便捷、資源所在地的優勢地區集
中。這些政策推行的結果是造成台北、高雄、台中及其周圍設立許多密集的工業 區7，台灣產業向北、中、南三大都會區集中的趨勢開始出現。相對於正式進入 工業化社會的台灣，台東的工商業發展卻顯得更為落後，1976年台東縣共有6,460 家工商及服務業的營業場場所，佔全國比例為1.27%，1981年增為6,575家，比例 卻下降為1.12%8。這表示台東縣的工商業雖在數字上有成長，但由於未鄰近大都
中。這些政策推行的結果是造成台北、高雄、台中及其周圍設立許多密集的工業 區7，台灣產業向北、中、南三大都會區集中的趨勢開始出現。相對於正式進入 工業化社會的台灣，台東的工商業發展卻顯得更為落後，1976年台東縣共有6,460 家工商及服務業的營業場場所，佔全國比例為1.27%，1981年增為6,575家，比例 卻下降為1.12%8。這表示台東縣的工商業雖在數字上有成長，但由於未鄰近大都