國家意志的展現－南迴鐵路

交通建設是國家公共建設重要的一環，攸關地方的興衰與居民的生活起居，

更是國家彰顯統治效率的指標。南迴鐵路是環島鐵路網中，最後完成的路線，該

路線的起點位於屏東線南邊的枋寮鄉，向南延伸經過枋山後沿著枋山溪折向中央 山脈末端的山區前進，穿越海拔數百公尺的茶留凡山及巴矢山，抵達台東縣的大 武鄉，再沿著海岸線一旁的山腰蜿蜒前進，經過瀧溪、金崙、太麻里、知本，終 點在卑南（今為台東新站），再與1982年完成拓寬的花東線鐵路接軌，全長98.24 公里。全線一共有35座隧道及188座大小橋樑，工程之困難程度居全台鐵道建設 之冠，1991年間完工，共費時十一年，總工程費224億元，建設完成後的南迴鐵 路具有國防、觀光，及縮小東、西部差距之功能。

南迴鐵路於1980年開始興建，是「東部區域計畫」中重要的交通建設，也是 台東地方極少數的大型公共投資。在建設期間台灣尚處於經濟發展高峰期，所需 經費均由國家編列預算支應，地方政府則負責工程用地之徵購，征收過程如遭遇 困難，亦由相關單位提供協助支持與配合。南迴鐵路規畫之初先後於1947、1952、

1963、1968、1976年進行五次勘測與紙上選線，卻遲至1980年才動工興建，除了 工程的困難度及國家整體財政的考量外，主要仍反映出在台東在台灣地區各項交 通建設排序中並無急迫性。東部鐵路另一幹線－北迴鐵路，早在1979年南迴鐵路 興建前即已完工通車，從此西部鐵路系統延伸至花蓮，但花東之間卻仍以窄軌鐵 路相接，至1982年始完成拓寬工程與北迴鐵路連接。

南迴鐵路是對台東意義重大的交通建設，不僅意味著對外的聯結，也承載著 對地方發展的期待，鐵路開通以後人流、物流預期將為台東帶來進步的動力。對 國家而言除了著眼台東的地方發展，更重要的是南迴鐵路的開通標示著環島鐵路 線的完成，在國防和政治控制上都有重要的意涵，這使國家願意排除工程上的困 難、籌措龐大的經費完成這項交通建設。但由於地方並未同時進行相對應的環境 改善，1992 年鐵路正式通車後不但沒有為台東縣帶來期待的觀光人潮，反而加 速台東人口向西部都會區流失，台東縣的人口總數由1980 年的 28 萬左右銳減為 25 萬人（見表 3-3），居民所得與佔全台平均所例也未有任何改善（見表 3-10）。

當然，這並不意味南迴鐵路對地方發展毫無建樹，交通條件的改善的確有利居民 生活品質的提昇，但也顯示縱使國家投資大型建設未必能與地方經濟產生正向的 聯結，地方這種殷切盼望的正向聯結究竟是如何被形塑而成的呢？這部份一直未 見充分的討論，自然也就沒有事先擬訂完善的因應措施，大大降低了南迴鐵路原 本可能造就的發展利益。

南迴鐵路可視為以往大有為政府思想下的政策產物，充分展現的是國家的意 志。從興建的規畫、路線的擬議、經費的籌措，均由國家一手主導，地方只是被 動的接受者、配合者，國家所關注的是整體發展藍圖的體現，並非地方的實際需 要。於是在以工業為主的時期，鐵路可帶動的或許是投資意願或本地產品運輸的 方便性，但是當地方的發展策略被國家定調為觀光產業時，鐵路引進的資源就從

貨物轉變為觀光客，國家可以輕易操控建設目的的原因即在對於「發展的意象」

具有絕對的詮釋權－地方的定位由國家決定、需要也由國家創造。這樣的施為舉 措往往不是為了因地制宜。南迴鐵路通車後高雄、台南等核心地區的經濟效益並 未透過鐵路擴及到台東地區，反倒是由於兩地往返的時間大幅縮短，都會區的工 作機會吸引了大量勞動人口外流，形成了「反吸效應」，不但未改善台東的就業 環境，反而不利台東的經濟。

雖然國家在全球化與民主轉型的雙重壓力下，從事類似建設的機會已大幅減 少，但對台東而言卻形成了另一種危機。由於財政緊縮造成各縣市對資源的激烈 競爭，中央調控能力的弱化，卻使邊陲地區無法在選票至上的現實考量下持續獲 得國家資源的挹注，造成近年來台東幾項由政府執行的道路改善計畫均未能順利 施作的情形。以近年來備受爭議的南迴公路拓寬案為例，雖經地方人士極力爭取 並咸認該路段對台東縣的發展攸關至鉅，但國家的態度卻始終模糊搖擺，土地徵 收、經費籌措、工程難度、環境影響評估等都是使工程延宕的理由，對照南迴鐵 路的興建，經費固然高達224 億，工程技術也是環島鐵路網中最困難的路段，國 家卻展現出強烈的意志貫徹執行，著眼的自然不只是台東「行」的失聯。再對照 已在日前風風光光通車的北宜高速公路，特別是雪山隧道的工程，同樣的問題在 國家理性下卻被一一克服。雪山隧道地質結構讓各國專家均認為不宜開挖，而隧 道的安全管理更啟人疑慮，但是同樣在經費、技術和環境的考量下，蘇花高速公 路、南迴公路拓寬案遲未進展，北宜高速公路卻能順利興建，決定此消彼長的與 其說是顧慮環境不堪衝擊或施工技術等因素，無疑更是國家意志的強弱決定了空 間串聯的速度，國家將宜蘭納入台北生活圈的強烈企圖是雪山隧道得以貫通的關 鍵，而這正是國家對台東縣的發展施為中最欠缺的部份。對國家而言，由於地形 及中央山脈的阻隔，台東的地理位置確實相對偏遠，但這個距離影響的只是它在 國家發展上的排序，在政治環境單純且未有來自地方壓力的疑慮下，沒有政治拉 攏的必要性才是主因。在政治和經濟上的雙重弱勢下，國家資源投入台東注定是 基本而緩慢的。

為了消弭地方可能因此產生的反彈，國家在近年來的重大計畫中都納入了有 關台東的部份，但由於財政困難也幾乎都採取BOT 的營運模式，只是 BOT 的營 運模式對台東的產業發展有二大障礙：一為地方基礎建設不佳無法吸引廠商投 資；二為即使有民間資本投入，地方政府長期以來的依附性格，也造成監督廠商 的能力低落。因此，在國家權力的弱化與地方自治的能力不足雙重影響下，此種 模式並未能有效改善台東地方的產業結構達到振興地方經濟的目的。