小結

西方的區域發展理論以市場經濟為理論基礎，強調市場的聚集效益及規模經 濟，資源自然向發展優勢地區集中，但當經濟成長達到一定的程度，由於人口及 產業過度集中，反而產生污染、擁擠等弊害，社會成本因而增加，企業也缺乏繼 續擴展的空間，反而會形成聚集不經濟的現象，因而導致資源會向外擴散帶動周 圍地區的發展，為了加強核心與周圍地區的擴散效應以抵銷可能產生的反吸效 應，促使區域差距縮小，達成均衡成長之目標，部份理論認為國家應視發展階段 的不同，提供與其相配合的發展策略。前述三項1980年後已完成或進行中的重大 建設，顯然都帶有國家利用政策介入發展遲滯地區以促進其經濟成長的意涵，但 是證諸同一時期台東地方人口、產業、所得及財稅狀況，顯然地方並未因國家的 干預而加速成長，反而造成再次失衡，這使吾人反思這些理論對國家政策介入具 有正面效果的論述是否有所侷限，如果市場的調節機制不能達到區域的均衡發 展，那麼國家的干預就可以避免區域失衡嗎？進一步而言，國家如何知道應在何 時、何地、進行何種方式的干預才能促進整體發展呢？如果如前文對國家的描 述，國家由不同的利益組成，那麼對東部 「不經濟」（區位條件不佳使台東的

5遠見雜誌2006 年 6 月號，2006 年縣市競爭力競爭力評比，在經濟表現方面過去一直排名在後 的花蓮縣，緊緊抓住觀光休閒的潮流，成功帶動地方的成長，成為進步最多的縣市，而經濟表現 也由上年的20 名進步到第 15 名。

6 E. E Schattschneider, The Semi-Sovereign People, Hinsdale, Illinois：The Dryden Press,1975。

發展面臨高成本、低收益的困境）又「不理性」（台東縣人口數量少難以發揮民 意政治的選票壓力）的介入到底使誰獲利呢？國家的利益反映了誰的利益？是得 到財政補助和建設支持的地方嗎？那麼地方為何沒有獲致預期的發展？或許最 大的受益者還是表面上給予經費支持，實際上卻牢牢地掌控了資源分配及地方定 位的國家本身。

如果單從經濟面向觀察，可能難以理解國家在前述建設計畫中的矛盾作為，

但這是忽略了國家對地方的掌控除了經濟利益的汲取外，尚涉及更多複雜的面 向。就本文所收集的資料顯示，1980年代以後國家對台東的定位雖然歷經產業東 移至產業升級的轉折，發展主軸由滿足最基本的生計轉為以觀光產業為主，本質 上國家與地方仍存在不對等的權力關係，相較台中或桃園等財政較為充裕的縣 市，這些動輒數十億、甚至數百億的建設經費，當然不是連人事費用都無法獨立 負擔的地方政府所能支應，因此透過對建設經費的挹注及法規命令的解釋、執 行，國家牢牢地掌控了地方發展的主導權，國家與地方的主從關係隨著不同建設 的推動而被不斷深化，因此，不論計畫執行的成效如何，國家都在過程中重新強 化了地方對中央的依附關係。這樣的關係展現在三個不同的層面。

首先，它展現在國家執行建設計畫時不同的強弱意志。南迴鐵路與知本開發 案是個鮮明的對照，早在1947年國民政府尚未遷台之際，南迴鐵路就開始進行探 勘，雖然受限於政府的財力和工程的技術，其興建遲至三十多年以後才完工，但 國家完成環島鐵路網的意志從未動搖，南迴鐵路的興建關係的不只是台東的「地 方」交通，更是國家整體性的展現，從其中吾人可以發現國家可以跨越地理、地 質的限制，耗時十一年、花費224億完成環島鐵路網中最困難的部份，可是對於 地方殷切期盼的開發案，幾乎沒有耗費太多成本卻花了十二年處理國有土地的有 償撥用。由此可見，國家會因為政治需要的不同而展現差別的執行意志，這也充 份展露在南島文化園區的計畫執行上，這種以建設支票換取選票支持的操作手 法，其實成為許多國家普遍運用於發展弱勢地區的模式，只是南島文化園區更拉 高到本土認同、國際地位提昇的層面，這種由上而下的決策模式似乎顯示弱勢地 方可能因為情境的改變而再度被邊緣化的現實，在歷經六次BOT招商不順，傳出 經費即將移作他用的事實後，使吾人思考台東發展的啟動機制究竟為何？但這對 國家而言卻是永遠有一個可供操作的空間來馴化它的依附者，這也間接顯示西方 區域發展理論對政府平衡發展解釋的不足。

其次，它展現在國家對地方發展的主導性。三項重大建設計畫從交通、文化 到產業，看來都切合台東的發展需要，也營造出動人的新意象，只是這些意象究 竟是出於地方的內在需要還是由國家從外部強勢創造出來的則不言而喻。從觀光 被設定為台東的發動型產業，到環繞著觀光產業而展開的三項建設，我們可以清

楚看見統治者對待低度發展地區的態度：由國家政策主動決定（例如南迴鐵路）、

或者由國家政策決定實施的方式和程度（例如南島文化園區、知本土地開發），

國家掌握多元的資源分配權柄，要改善台東「行」的失聯除了鐵路，可以興建公 路、港口甚至機場。要提昇台東的人文素質除了文化園區，還有大學城，要促進 觀光產業除了知本溫泉渡假區，還有東海岸、縱谷線可供選擇，國家可以根據當 時的政策環境隨時做出調整，但對人口外流、產業不振、經濟成長幾乎停滯的台 東而言，面對國家的規畫其實沒有太多選擇，而一旦政策變動時，地方菁英除了 積極拜會相關部會爭取經費保留外，幾乎可說完全束手無策。

最後，它展現地方高度的依賴性格。由於歷史及人文條件的影響，台東一直 未形成強大的地方認同，在政治生態上一直傾向泛藍的現實突顯出各政黨可向她 榨取的資源（選票）有限，政府長期以來以經濟作為手段，更相當程度的馴化了 地方的自主意識。不管在財政資助或是地方建設上，政府對地方都採取一貫消極 補助的作法，一切以滿足地方的基本生活需要為原則，鮮少進行大規模的投資或 建設，這使地方人士，特別是政治菁英感受到與其與中央對抗，不如順應國家的 需要來得容易，如此一來，地方或許未必能得到最佳的資源配置，但可以得到最 基本的保障，政治人物更可以將地方的不發展視為國家意志的結果，這形成了台 東最大的特色—一方面將地方的不發展視為國家忽視下的後果，一方面又高度順 服國家的發展意志的依賴性格。

總之，由經濟理性出發的經濟成長理論、區域發展理論，或者強調理性規劃 或國家權力勢微的城鄉理論都忽略了國家的意志在非經濟面的「理性」計算，即 使在全球化的浪潮下，台東的個案顯示，國家對地方的制約其實才是台東『發展』

的關鍵。