城鄉關係理論

前節有關國家與地方發展的理論多從調和地方差異、促進區域均衡發展而來，

但國家對地方發展之關注除了經濟的考量外亦有其政治上的目的，城鄉關係和政治 體制及民族國家的發展有著極大的關連，從人類歷史的發展中可以得知，城鄉在國 家政經體系中，不論是就資源的汲取或利用皆存在著極大的落差，而且，這種城鄉 間落差若過於失衡，將對國家的政治穩定及經濟發展造成極大的衝擊與影響。因此，

如何調和城鄉關係，以利政經體系的穩定是國家運作的重要議題。國內探討城鄉關 係的文獻，相關的研究領域及學科均相當多，本章將著重探討國家對調節城鄉發展 功能之國內研究，並依其對國家功能之看法分為二大類來說明。

一、「區域均衡」的理論觀點

國內研究城鄉關係的文獻資料中，大都是針對台灣都市作生態因素的分析，舉 凡城鄉關係內的地方派系、經濟結構性運作，甚至各區域空間的統籌分配款等均為 都市生態發展的一部份¹³。在1970 年代末期，這類論述在討論城鄉關係時，主要是 強調「區域均衡」對城鄉發展的重要性，認為城鄉差距會隨著經濟的成長而日益擴 大，為能解決國土發展集中化的失衡趨勢，均衡發展的國土區劃就成為台灣空間政 策的主要課題。

此類文獻大多以變遷中的計畫理論或城鄉關係變遷的理論為根據。這些計畫原 理源自二十世紀後的美國，主要是將「經濟計畫」及「區域政策」作為理論的要點，

展現在空間政策上即是「區域計畫」和「國土規劃」策略，亦即國家機器透過對某 特定區域進行差別性及選擇性的規畫方案¹⁴，例如，國家利用新竹科學園區、南部 科學園區、南島文化園區等來帶動特定區域的發展，以平衡不同區域間的經濟發展 落差。這類研究文獻中所指陳的區域經濟觀念，是以發達資本主義的經濟成長為主，

而其中的區域發展狀況就是衡量城鄉發展的指標。但不可諱言地，各地存在著發展 的差距是經濟成長過程中必然的結果，有的是先天的限制，有的則是後天的人為機 制所造成¹⁵。這些區域發展落差在二元經濟體制下，為縮減城鄉的不均衡發展，區 域政策被設計朝向「成長極(poles of growth)」集中，也就是透過區域經濟的政策引 導而帶動特定地區的發展。

另一方面，社經發展程度的不同，導致城鄉呈現區域落差的特定特質。這些區 域在區域發展政策中，根據各區域特性，被指定發展特定的產業以促進國家的經濟 發展。這樣的「區域均衡」精神被都市計畫及發展社會學者所採用，並依據區域成 長的相關論述，力圖從發展階段論（development stage theory）與成長極理論（growth pole theory），說明不同部門及空間的不平衡發展，將是影響區域失衡的關鍵所在，

故其主張透過「都市計畫」及「區域政策」的規劃理性，引領和導正都市成長的發 展，進而作重新分配少數具有發展潛力的地點以帶動特定地區的生產結構達成均衡 區域的目標。

在有關城鄉研究的文獻中，以「區域均衡」為研究素材的資料最多，大多數以

13林瑞穗，台灣都市研究，協進圖書，1985，頁 17; 章英華，台灣都市的內部結構：社會生態與歷史 的探討，巨流圖書公司，1995，頁 15

14蔡宏進，「農會在農村環境保護上的角色與功能」，農政與農情，第71 期，1998，頁 38-44 。

15簡旭伸，國家、發展政策與特區計畫－以台灣加工出口區之形成與轉變為例，台灣大學建築與城鄉 所碩士論文，1997，頁 63。

人口遷移及行政區域上作都市計畫的論述的角度出發¹⁶。其次，以規劃城鄉發展、

教育資源分配及以社會生態角度，討論如何縮小城鄉差距的相關文獻，也是這類著 作的特色之一¹⁷。當然，還有將「區域均衡」理論延伸至「法制度面」的觀點，其 以建構規劃城鄉發展的法律制度為主要的研究範疇，包括土地規劃、稅制、農地、

非工業用地等土地使用法規及體制的建立；而實際的研究方法有二，一是利用地理 資訊系統技術協助處理空間資料，二是藉由經濟及統計的理論，以多元迴歸的方法，

建立均衡城鄉發展的數量模型。另外，也有些學者引進先進國家的國土開發經驗，

如日本、韓國、德國等法規體系以供我國參考¹⁸，並試圖從憲法層次針對台灣國土 開發的缺失作一徹底的反省與重建¹⁹。

整體來說，這類文獻主要的論述核心衍生自區域經濟學的觀點，企圖找出區域 特性與產業結構的關連性，建立具有經濟理性的區域政策來縮小城鄉差距。然而，

將該論點放入台灣城鄉關係的實存發展脈絡時，卻發現「區域均衡」的論述並未能 成為改善台灣空間極化發展的工具。原因或許在於這類型論點是假設產業區位規劃 的決策理性，台灣的空間發展被視為一種非政治性且孤立經濟體制的發展論述²⁰。 這樣的發展產生了兩大侷限：一是偏重制度設計，忽略城鄉發展中的政經、國內外 因素等的動態關係。二是注重模型規劃，忽略城鄉發展的歷史脈絡和其因果關係。

本質上，這種過於偏重經濟面向及制度化的切角，容易使專業知識學者忽略政治性 及外在因素對政策的影響，使其無法解釋國家在特定的歷史脈絡下為何執意要推動 特定的區域政策，也無法在面對問題時提出適切的因應之策，自然也就無法規畫出 具永續性的空間政策。

二、「社區主義」的理論觀點

這類論述可視為全球化思潮下的產物，深受都市社會學者如M. Castells及「社 區主義者」的影響，對城鄉發展的解讀結合I. Wallerstein的世界體系論＜網際網路＞

（the Rise of the Network Society）的興起。他們主張在資本主義的發展脈絡下，由

16李昭賢，城鄉人口遷移之研究；南部鄉鎮之個案，台灣大學建築與城鄉所碩士論文，1976，頁84；

陳麗瑛，自發性城鄉人口遷移之探討，台灣大學建築與城鄉所碩士論文，1983，頁19。

17林建元，重大開發計畫對城鄉發展及區域均衡之研究－子計畫四：重大交通建設對城鄉發展均衡影 響之研究：工業部門，國科會專題研究報告書，1998，頁1-32。

18參看辛晚教, 文化產業發展與地方經濟再生策略研究，行政院國科會，2000；薄慶玖，地方政府與 自治，台北：五南出版社，1991；劉健哲，「農漁村規劃建設之內涵及其問題與對策之探討」，台 灣土地金融季刊，第 34 卷第１期，1997，頁 213-238。

19參民主進步黨政策白皮書，1993，頁56。

20蕭全政，台灣地區的新重商主義，國家政策研究中心，1990，頁 12。

經濟力量所支配的全球性分工及生產模式，將穿透國家藩籬而直接形塑各國內部的 城鄉關係。因此，在面對經濟全球化的壓力時，這些學者強調在資本主義的再結構 過程中，台灣的空間必定會在經濟再結構的調整中被迫重新進行調整以迎合新的國 際分工，而且，在全球資本的流竄下，都市非正式部門將更形氾濫，而流動空間（space of flows）也將取代地方空間（space of places）。此外，國際經濟勢力還將透過抽象 與依賴的交換網絡，制約台灣的產經結構及空間區位的配置²¹。這類論述認為在國 際分工的經濟邏輯下，將台灣都市發展的功能性設定在都市發展與技術、資訊和世 界經濟的關係，台灣都市發展的本質是透過世界經濟發展而衍生，是一種依賴性的 都市化結果，這意謂全球性的經濟力量將迫使台灣國家機器支配性霸權的瓦解²²。 簡言之，這類論點主張：在全球經濟的壓力下，台灣當前都市與區域發展的危機不 可能再以中央集權的方式解決，必須透過決策權力的分散及市民社會力量的釋放、

利用社會力量削減城鄉的差距。

這種「全球在地化」的經濟論述，近年來曾在台灣社會掀起熱潮，更結合「地 方自主意識」形成部份地區發展的另類思考，只是其不是將國家機器的角色予以淡 化，就是將國家機器化約為國家（或政權），僅強調全球性公民或公民意識在解決 公共問題的重要性²³，當然，這也就無法從整體的面向掌握國家機器在空間發展過 程中的角色，以及它為何對城鄉發展形貌刻意偏差化、特定化等重要問題。這種誤 置國家機器整合民間資源的主體與基準，而忽略國家機器對對城鄉發展的特定立 場，不僅未能掌握國內形勢如何影響國家機器推動特定城鄉政策的動因，也難以廓 清國際情勢對台灣產業結構的影響，更無法明瞭國家機器塑造特定空間形貌的目的 與意義。

城鄉發展的兩大論述觀點對國家與地方發展的理解各有其幫助及限制，以「區 域均衡」的觀點而言，強調以理性規劃為基礎制定產業區位政策，以達到改善台灣 空間極化發展的目標，但過於偏重制度設計及模型規劃反而使台灣的空間發展政策 展現出一種非政治性格，因而無法切合現實，造成台灣的國土規劃流於理念宣導的 白皮書，未能發揮實質的效益，依據國土規劃精神所延伸的各縣市發展計畫自然也 就流於形式，以台東縣綜合發展計畫為例，1986 年全國行政會議決定，由內政部協 助各縣市積極辦理縣綜合發展計畫，台東縣則遲至1998 年才委由國立台灣大學建築

21夏鑄九譯，Manuel Castells著，網路社會之崛起，唐山出版社，1998，頁391-400；夏鑄九，「全球經 濟中的台灣城市與社會」，台灣社會研究季刊，第20期，1995，頁57-99。

22夏鑄九，空間、歷史與社會：論文選 1987-1992，台北：唐山出版社，2003，頁 282。

22夏鑄九，空間、歷史與社會：論文選 1987-1992，台北：唐山出版社，2003，頁 282。