國家施為與地方發展－以台東縣為例

國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文

指導教授：靳菱菱 先生

國家施為與地方發展－以台東縣為例

研究生：羅鳳娟 撰

中華民國九十五年七月

國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文

國家施為與地方發展－以台東縣為例

研 究 生：羅鳳娟 撰

指導教授：靳菱菱 先生

中 華 民 國 九 十 五 年 七 月

謝 誌

離開校園將近十年之後再重拾書本當起在職的研究生，心中的感

受其實萬分複雜，論文寫作期間由於工作、課業的雙重擠壓以及研究

的瓶頸，使我幾度萌生放棄的念頭，感謝所上師長的鼓勵，尤其是指

導教授靳菱菱老師，不僅對我的論文詳細指導並且耐心的鼓勵我堅持

下去，使這篇論文最終得以完成。另外也要感謝我的家人，一如以往

對我的任何決定都默默給與支持，署立台東醫院的同事在進修期間給

予我最大的協助，使我能順利兼顧學業與工作，以及區域所班上所有

可愛的同學，我不會忘記那些一起度過的愉快時光。

值此沙城的盛夏，對於所有一路相陪的夥伴，僅致上我最誠摯的

謝意。

羅 鳳 娟 謹識

中華民國 95 年 7 月

國家施為與地方發展－以台東縣為例

羅鳳娟

國立台東大學區域政策與發展研究所

摘要

做為台灣本島最邊陲的縣市，台東縣的經濟現況固然有其內外在的結 構因素，但國家的策略定位卻決定了地方納入整體經濟版圖分工的程度與 速度，面對 1980 年代以後台灣經濟內外環境的劇變，國家主導產業政策權 力與手段的不足，對一個原本弱勢的地方將會有怎麼的衝擊？此種在地競 爭力的機會與限制將如何牽動地方與國家間的關係？而全球化效應究竟能 為邊陲地方帶來擺脫國家權力支配的自主發展機會，或是更強化原有的不 平等的競爭？此為本文欲探討的主題。

在此目的下，本文將以台灣經濟的發展歷程及策略對照台東縣的情 形，並以 1980 年至今台東縣三項重大建設計畫－南迴鐵路、南島文化園區、

知本土地開發案為例，檢視這些政策對台東的影響及其特定目的。本文以 為台東的地方發展是國家意志透過財政補助及建設承諾與其內部條件在特 定時空背景下交互型塑而成的結果，清楚呈現了一個被國家設定下逐步淪 於邊陲位置的歷程，即使在全球化的浪潮下，國家對地方的制約其實才是 台東『發展』與否的關鍵。事實上，台東地方發展中最為特殊之處即是這 種一方面將地方不發展歸咎於國家的忽視，一方面卻又高度配合國家發展 策略的矛盾現象。展望未來，台東如冀望擺脫邊陲地區的依賴性格，建構 自我中心的發展，必需在各地方更為激烈的競爭中，區隔出自我的差異性，

進而從中尋找自己的優勢，更要徹底瞭解國家在資本主義全球市場上的定 位，嘗試將二者予以緊密結合，只有在利於國家整體佈局的前提下，才能 發揮地方特色促進地方發展。

關鍵字：國家施為、地方發展、地方自主、發動型產業

National Conducts and Regional Development: A Case Study of Taitung County

Lo, Feng-Chuan

Abstract

To be a peripheral county, Taitung’s economic development was reflected the strategies of the state which were according to the political-economic competition among nations. Taiwan was forced to transform the structure of industries after 1980s. This study will focus on the issues: how does an inferior county search for new location when the resources and financial supports from state are decreasing? Is it a new option or restriction to region to seek for another model of development when the globalization waves gradually interfere with the state power?

This paper describes the process about Taiwan economic growth at the first, and then these information will combine with the statistical data of Taitung to explain the reasons of regional underdevelopment. Second, we will discuss three important policies (south link railway, cultural area of Austronesian, Chi-ben cultivation) which are expected to improve the living standards and promote tourism. This study attempts to prove the regional development which is closely connected with state will. The spatial isolation of Taitung is a good place for state to arrange the dysfunction of governance and the cost of modernization. The key point of Taitung development is how to satisfy the need of state and catch up the priority of national interests.

Local government not only conducts self strategies of development through maintaining diversities and differences, but also understands the nation position in the capitalist market. It is impossible to inferior region to face the globalization when she ignores the influence of state.

Keywords: national conducts, regional development,local autonomy,

propulsive industry

目 次

第一章 緒論………..01

第一節 研究動機與目的………..01

第二節 研究方法………..04

第二章 理論回顧與探討………..06

第一節 國家發展理論………..07

第二節 區域發展理論………..09

一、成長極理論………..11

二、累積因果理論………..13

三、核心邊陲模式………..15

四、不均衡發展策略………..18

五、倒 U 型理論………..19

第三節 城鄉關係理論………..23

一、區域均衡的理論觀點………..24

二、社區主義的理論觀點………..25

第三章 國家施為與地方發展歷程………..28

第一節 台灣經濟發展歷程………..29

第二節 台東縣人口、產業及所得概況………41

一、台東縣人口結構………..41

二、台東縣產業概況………..52

三、台東縣民所得狀況………..58

第三節 台東縣的財政收支概況………..61

一、歲入、歲出總決算分析………61

二、財政收入總決算分析………..64

三、賦稅依存度及補助及協助依存度及分析………..67

四、歲出總決算按政事別、主要用途別分析………73

五、實質收支及自有財源比率分析………..78

第四章 缺席的地方－台東縣與國家建設………..81

第一節 國家意志的展現－南迴鐵路...83

第二節 從邊陲到核心－南島文化園區...86

第三節 地方自主意識的敗退—知本土地開發案...88

第四節 小結………..90

第五章 結論………..93

參考文獻………..99

表 目 次

表2-1 核心區域效果與差異性……….12

表3-1 台灣地區歷年國民所得、國民所得年增率及經濟成長率………...32

表3-2 台灣經濟發展歷程中產業政策與經建計畫之具體措施與成效………….39

表 3-3 歷年台灣地區與台東縣人口變化………43

表 3-4 台東縣十五歲以上就業人口背景分類（1995-2004）………...49

表 3-5 台灣地區各縣市平均人力資本結構（1986-2002）………...51

表 3-6 台東縣商業登記家數與資本額（1990-2004）………54

表 3-7 2001 年台閩地區工商及服務業場所單位經營概況按地區別分…………55

表 3-8 台閩地區工商及服務業場所單位數按地區別分………56

表 3-9 台閩地區工商及服務業場所單位員工人數按地區別分………57

表 3-10 台東縣與台灣地區平均每戶可支配所得（1981-2004）………...60

表3-11 台東縣歷年歲入、歲出總決算（1991-2004）………...62

表3-12 台東縣財政收入－按來源別分（1991-2004）……….65

表3-13 台東縣財政收入結構比－按來源別分（1991-2004）……….66

表 3-14 補助及協助收入依存度與賦稅收入依存度（1991-2004）……….69

表 3-15 台東縣補助及協助依存度及賦稅依存度成長率（1991-2004）………….70

表 3-16 台東縣歷年稅課收入情形（1991-2004）……….72

表 3-17 台東縣歷年歲出總決算－按政事別分（1991-2004）……….76

表 3-18 台東縣歷年歲出總決算結構－按政事別分（1991-2004）……….77

表3-19 台東縣歷年財政收支概況（1991-2004）……….79

圖 目 次

圖2-1 G. Myrdal累積向上因果模式………15

圖2-2 J. Friedmann的空間演育階段………16

圖2-3 不同發展階段之區域不平衡程度……….20

圖3-1 台灣地區國民所得年增率＆經濟成長（1956-2004）………31

圖 3-2 台灣地區及台東縣歷年人口增加率比較（1950-2004）………44

圖 3-3 歷年台東縣人口增加率結構變化（1950-2004）………46

圖 3-4 歷年台東縣人口依賴比及老化指數（1991-2004）………46

圖 3-5 台東縣各級產業人口比例變遷（1980-2004）………...52

圖3-6 台東縣歷年歲入、歲出總決算情形（1991-2004）……….63

圖3-7 台東縣歷年歲入、歲出成長率變化情形（1991-2004）……….63

圖3-8 台東縣主要財政收入結構比（1991-2004）………...67

圖 3-9 台東縣歷年補助依存度及賦稅依存度成長率（1991-2004）………...71

圖 3-10 台東縣歷年稅課收入結構（1991-2004）………...73

圖 3-11 2004 年台東縣歲出總決算結構－按政事別分………. 78

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

1970 年代末起，由於全球化的效應逐漸湧現，讓不少國家開始檢討過去崇尚整 體經濟表現及產業競爭力的區域發展政策為何失效，一種不同於以往的政策論述逐 漸成形。1980年代晚期這股浪潮亦劇烈衝擊台灣的政治經濟環境，不僅挑戰了過去 定位自己為一個發展導向型國家的能力，也對中央和地方的權力關係產生微妙的影 響。過去在國家整體經濟政策下逐漸形塑而成的空間極化現象，也因國家中央調控 的能力減弱而加速曝露，間接使地方開始反思自主性發展的可能性。

「地方」概念指涉的空間範圍並無定論，區域主義跨國、甚至跨洲的聯合可以 將許多利害相關的地方結合成一個更大範圍的「地方」，而地方產業所著重的獨特 性，範圍則可小至一個城市或鄉鎮。但以論述台灣地區國家與地方關係而言，由於 相關法令、制度的限制，本文以現有行政區劃中的縣（市）作為研究的單位。事實 上，不論地方指涉的範圍為何，每個地方都必須面對未來，然而由於自身所具備的 條件及外在環境的限制，各地方所具有的機會並不平等，所呈現的也是一種不均質 的發展狀態。

對位居結構邊陲的地方而言，因為資源匱乏，極易陷入依附核心的發展情境，

而且此種結構一旦成形，能夠成功跨越此一限制的機會並不高，因此政治經濟結構 的階層性與支配性，對地方的發展有著關鍵的影響。雖然前述的全球化現象使部份 學者認為全球化勢必影響國家機器的管制能力，迫使人們重新思考疆界、主權的意 義，但亦有部份學者認為正是由於國家整體調控能力的減弱，將促使各地方必須直 接面臨全球競爭的壓力，彼此的競爭將更強化區域間的利害衝突並弱化各地方間的 互補性，最後終將導致國家控制的再加強¹。

總之，此種在地競爭力的機會與限制將牽動地方與國家間的關係，而全球化效 應究竟能為邊陲地方帶來擺脫國家權力支配的自主發展機會，或是更強化原有的不 平等的競爭，此為本文欲探討的主題。

台灣雖於清朝康熙年間已納入版圖，然而政府對東台灣並無積極治理之意。清

1參D. Held著，沈宗瑞譯，全球化衝擊，台北：韋伯出版社，2002。

代稱台灣東部為「山後」或「後山」，泛指中央山脈以東的地區，包含台東和花蓮兩 縣。清末同治年間發生「牡丹社事件」，為杜絕列強覬覦之心，清廷對東台灣的治理 才開始轉為積極。由於地理的接近性和人文的相近性，花、東兩縣至今仍被歸類為 一個區域²。事實上，花蓮縣本身較諸台東縣擁有更為豐富的自然資源，國家的經濟 發展順序上隱然有「先花後東」的傾向，例如十大建設中有關東部交通建設的北迴 鐵路即興建至花蓮縣為止、「產業東移」政策及後續的「產業升級」計畫均以花蓮縣 為主體，而歷年來花蓮縣的財政規模也大於台東縣，不論就居民所得狀況或人口增 長比率而言，花蓮縣的發展均勝過台東縣，甚至表現得比西部較為貧瘠的農業縣份 為佳，而台東縣至今在多項經濟指標評比敬陪末座³，花、東兩縣經濟發展的差距，

正可印證國家不同的政策施為如何造就了邊陲地方經濟的不同發展面向。

作為一個歷史空間的東台灣，因具有自然環境而形成的相對孤立性，以及在順 從國家支配下所產生的特殊性、邊陲性和依賴性等區域性格，在發展的意理之下，「後 山」經常是「落後」的另稱⁴。台東不但是台灣經濟發展過程中的勞力提供者，甚至 在走向技術密集的今日，大部分生活所需仍仰賴西部的供給。由於國家勢力進入台 東時間較西部為遲，加上物資運輸不便，難以形成大地主或大商賈的地方勢力，除 原住民外，來到台東的人不少是因服公職而被派遣、社會競爭失利者、解職軍人（退 輔會農場）、罪犯（監獄）、因天災（如八七水災）而被迫遷徙的難民等，較諸台灣 西部的地勢平坦與空間聯結容易，台東的孤立反而成為國家機器處理統治失能、安 置社會弱勢或必須與社會永久隔離者的最佳場所，這樣的思考與定位強化了東部地 區與大環境的失聯狀態，可以說國家力量的介入也無意扭轉東部相對落後的情形，

反而造成地區經濟更大的落差⁵。儘管如此，台東的不發展真的是國家刻意安排所造 成的嗎？相對於其他縣市，台東對國家經濟低度貢獻又代表何種意涵？在國土規畫 的佈局裡，台東能否擺脫對國家的依賴而尋求另類發展的可能？特別是身處於全球 化浪潮中地方政府角色日趨重要的今日，台東的發展現況正可對所謂在地競爭力的 機會與限制提供進一步的思考。

台灣的經濟發展從上世紀初生產米糖的農業社會，轉變為今日以電子資訊業為

2行政院經濟建設委員會發行之都市及區域發展統計彙編，歷年皆將台灣地區劃分為北、中、南、東 四區，而東部地區則包含台東與花蓮兩縣。

3以行政院主計處 93 年的家庭支調查為例，平均每戶可支配所得花蓮縣在台灣地區 23 個縣市中排名 倒數第五，尚高於嘉義、雲林、屏東等縣市，而台東縣則為倒數第一。

4夏黎明，「東台灣及其生活世界的構成」，東台灣研究，第 2 期，1997，頁 16。

5靳菱菱、羅鳳娟，「國家施為與地方不發展：以台東縣為例」，佛光人文社會學院未來學系第五屆未 來學研討會， 2006 年 3 月 23 至 24 日。

主軸的科技取向社會，經濟面貌產生了重大的變化。在此發展歷程中，有別於第一 波資本主義化國家以市場機制為手段，台灣和東亞許多新興國家一樣，是以國家對 市場進行強勢干預來帶動經濟起飛，因此國家導向的產業政策在發展歷程中扮演了 舉足輕重的角色。歷經五O年代早期的經濟重建、五O年代後期的進口替代政策、六 O年代的出口擴張政策，直至七O年代的第二次進口替代政策，使台灣可以迅速與世 界市場接軌，在這些年間經濟成長率一直維持在10%以上，不僅躋身亞洲四小龍之 列，更成功締造舉世矚目的台灣經濟奇蹟。只是在「以成長為優先」的發展策略下，

台灣空間極化發展的情況也日益明顯。

以台東縣的人口變動情形為例，1949年因為大量撤退來台之大陸民眾移入，社 會增加率高達66.6%。即使到了1964年，人口淨流入也維持在15%左右，可知政府遷 台初期因台東地廣人稀及各項政策誘因，許多民眾紛至台東開墾，但隨著國家採取

「以農業扶植工業」的政策，將農業剩餘轉移至工業部門，這對交通不便、地處邊 陲、以農業為主的台東縣自然產生了不利的影響。自1965年以後人口社會增加率開 始轉為負數以迄於今⁶。1970年代以後台灣經濟開始快速成長，工商業部門人力需求 殷切，同一時期農業部門卻淪為需要接受補貼才能勉強維持相對所得水準的境況，

以農業生產為主的台東縣在工商業發展不振而農業所得又偏低的情況下，人口開始 大量外流，成為西部工業化的價勞力來源，台東的地方經濟發展更因此日益萎縮。

1980年代後期美國貿易赤字惡化，導致其在世界經濟中的霸權滑落，為維持經濟榮 景促使其保護主義抬頭，影響我對美產品的輸出。而台灣內部也因解嚴後勞工、環 保運動頻仍，投資環境惡化，迫使製造業不斷外移，開始面臨全面轉型的壓力。在 內、外環境雙重的變化下，國家當局逐漸失去主導產業政策的權力與手段，對已形 成的區域不均衡發展更加難以有效調節，這對長期倚賴國家補助的台東縣而言無疑 是另一個新的挑戰。

依據前文所述，本文主要目的即在探討做為台灣本島最邊陲的縣市，台東縣的 經濟現況固然有其內外在的結構因素，但國家的策略定位卻決定了地方納入整體經 濟版圖分工的程度與速度，面對八O年代以後台灣經濟內外環境的劇變，國家主導 產業政策權力與手段的不足對一個原本弱勢的地方將會有怎麼樣的衝擊？在重視地 方能動性的今日，地方有無足夠的條件思考本身在國內及區域政經情勢的策略？

在此目的下，本文將以台灣經濟的發展歷程及策略對照台東縣的情形，並以1980 年至今台東縣三項重大建設計畫－南迴鐵路、南島文化園區、知本開發案等為例，

6 施添福、王世慶、孟祥瀚，台東縣史開拓篇，台東縣政府，2001，頁 159。

檢視這些政策對台東的影響及其特定目的，理解台東的地方發展係其內部條件與國 家政策於特定時空背景下交互型塑的結果，因此，展望未來，面對已經成形的相對 劣勢，加上國家財政緊縮及各地方找尋重新定位的新變局，台東應思考如何融入國 家整體發展的積極位置，而非再次消極的「被定位」。

第二節 研究方法

在研究方法上，為有效瞭解國家策略與台東縣經濟發展之關係，本文採用次級 資料分析研究法，從下列三個範疇蒐集相關資料。

一、台灣經濟發展策略及台東縣建設計畫

回顧台灣經濟五十多年來的經濟發展，國家能因應國內外相關情勢變遷，訂定 合理的發展策略，配合各項計畫，是台灣之所以能締造「經濟奇蹟」的重要基礎，

也是國家施為的具體呈現，因此本文將彙整台灣經濟發展歷程中的策略及計畫以瞭 解國家對促進經濟發展的具體施為，並對照台東縣建設計畫的項目，探討國家對地 方產業的影響。

二、國家部門的統計資料

台灣地區各級政府及有關當局或為了瞭解台灣地區的發展程度或趨勢、或為了 政務的有效推行，每年均投注眾多的資源進行各項調查，諸如行政院主計處例行的 國民所得與經濟成長統計、家庭收支調查、農林漁牧普查、工商及服務業普查、社 會指標調查等、內政部的人口統計調查、以及各縣市政府每年出版的統計要覽，這 些豐富的統計資料，對於人口、產業、所得、人力資本等均提供了豐富多樣的訊息，

是瞭解台灣地區及各縣市發展的重要基礎，本研究將以這些統計資料來分析國家施 為對台東縣經濟的影響。

三、台東縣政府的財政收支情形

不少研究各國或各地區經濟成長差異因素的文獻認為財政收支及相關政策是決 定經濟成長的重要原因。就地方收入而言，稅賦依存度及補助及協助依存度對瞭解 國家如何影響地方發展是一個有力的面向。另就地方支出而言，台東縣的經費在不 同部門的分配比例也連帶影響其整體發展。台東縣財政支出的項目與特質為何，是 否受到國家策略的制約將是本文研究的重點。

藉由上述三項不同方向的資料整理與分析，筆者試圖重現台東縣戰後的經濟發 展脈絡，並在此脈絡中釐清及整理國家所扮演的角色，從外在的結構因素對台東縣 的經濟發展提供另一種思考，並對「全球在地化」的經濟論述提出反省。針對以上 問題，本文章節安排如下：

在第一章的「緒論」中，先就本研究的「研究動機與目的」加以說明，其後分 別敘述「研究方法」與本研究之「章節安排」。

在第二章「理論回顧與探討」中，將從政治經濟層面對國家發展、地方發展及 城鄉關係等理論做簡要的回顧與探討，其目的一方面在以西方學理與經驗做為台東 發展的參考，一方面則檢視這些理論對台東發展的幫助與限制。

第三章「國家施為與地方發展」，先介紹台灣地區經濟發展歷程，再就各項官 方統計資料分析台東縣的人口、產業、所得等經濟狀況並運用財政統計資料以瞭解 台東縣的財政收支及資源分配狀況，進而綜合探討台東縣在國家建濟建設中被邊緣 化的現實處境。

第四章「缺席的地方—台東與國家建設計畫」中，本文選擇了1980年以後，台 東三項具指標意義的重大建設計畫─南迴鐵路、南島文化園區、知本開發案等，藉 由國家因在其中不同的主導程度進而展現出不同的執行意志與成效，探討國家與地 方在發展議題上不平等的權力關係，以及台東在此過程中依賴性格如何被不斷深化。

第五章為「結論」，就前章各項研究資料彙整分析，以呈現國家施為對台東縣 經濟發展的意義。本文以為國家的資源配置除了經濟效益的考量外，更經過統治理 性的規劃思考，因此國家施為其實是一連串政策思考與實踐的複雜過程，台東在與 國家多年的互動過程中形成了一種一方面將地方不發展歸咎於國家的忽視，一方面 卻又高度配合國家發展策略的矛盾現象，這樣的特殊性格固然滿足了地方發展的基 本需求，卻也使地方囿於消極的經費補助政策，而無法以積極興利的角度來思考地 方發展走向，因此，全球化浪潮下對地方自主性的強調對地方而言其實是一個雙重 性質的機會與挑戰，雖然帶來國家控制的鬆動，卻也意味著各地間更激烈的資源競 逐，失去國家的有力屏障，台東是否有機會從差異中尋找自己的優勢，並整合進國 家在資本主義全球市場上的積極定位，台東個案為地方發展提供了另一種不同的省 思。

第二章 理論回顧與探討

發展的概念可溯自古希臘時期，往往帶有孕育、成長、開展的意涵¹。到了近代，

發展的意義更為龐雜，從簡單到複雜的成長、進化、改變等，都可包含其中。二次 大戰以後，受到社會科學的廣泛運用，發展的定義更是複雜多變。政治學家所說的 發展可能是政治現代化、民主化或西化。經濟學家所指的發展多半是經濟成長與各 種經貿指數的變動。社會學家所說的發展則是指社經結構的變動與社會結構的轉 變。諸如此類的用法，使得發展的操作型定義更難界定，因此，在討論地方發展時 包含三個不同的層面：一是全面的地方發展，包括政治、經濟、社會、文化發展。

其次是政治經濟層面的相互牽引式發展，這種政經層面的發展不只要兼顧政治與經 濟發展，更要注意兩者間的關係與相互的影響。最後是純粹的經濟發展，這個層面 只考慮經濟問題，不談政治結構與權力問題，當然也不談文化問題。

本文以台東縣為例說明國家與地方發展的關係，主要討論政治經濟層面的部 份，事實上，台東的經濟發展必須置於國家的脈絡下才能被充份理解，而國家對台 東地方發展的影響主要表現在二個層面：一為在地方經濟發展的過程中國家扮演何 種角色，二為國家如何調和各地方發展失衡的狀況。相較於台東做為本島邊陲縣市 的顯著特色，對於台東地方經濟發展的研究卻顯得相對貧乏，以東台灣研究會對「戰 後東台灣研究的回顧與展望」工作計畫為例²，該計畫編輯整理了戰後東台灣研究書 目以做為日後東台灣研究的基礎，該計畫共將東台灣的研究分為人類學、地理學、

語言學、歷史學、建築學、考古學、生態學、族群研究、災害研究、民俗宗教研究、

教育研究等十二大類，並未包含產業經濟方面的研究，這顯示台東經濟的「不」 發 展長久一直以來是以一種既存「事實」被理解，卻並未視為一項「議題」被探討。

為深入瞭解國家對地方發展的施為，首先應注意國家雖是統治者意志的最高表 現，但本身其實也深受世界局勢的制約，因此，國家內部的資源調控乃根據其整體 發展目標而訂定，進而影響一國內部不同「地方」的定位。以國際經濟發展而言，

自1960年代以來，國際貿易開始有長足的進展，但是貧窮國家並未能憑藉貿易增加 而大大改善困境，全球的貧富差距反而不斷擴大，到了1980年代，更曾引發南北對 峙的爭論。只是情況並沒有因此改變，2000年時，全球最富裕二十個國家的人均收

1 王佳煌，國家發展，台北：台灣書店，1998，頁 2-3。

2 夏黎明編，「戰後東台灣研究的回顧與展望」，東台灣叢刊之六，台東：東台灣研究會，2005，頁 5-45。

入是二十個最窮國家人均收入的37倍，這比四十年前的差距擴大了一倍³，顯而易 見，貧富國家在參與國際貿易的過程中呈現不均的結果。全球的貧富差距不僅威脅 落後國家人民的生存，更是造成現今國際社會動盪不安的主因。

世界經濟失衡導致學界討論國家在發展歷程所扮演的角色，一方面指出國家必 須力圖在國際競爭中力爭上游免被邊緣化，另一方面各國也試圖找出經濟失衡的原 因以避免受國際秩序動盪衝擊。前者關注在經濟發展過程中，國家應扮演何種角色，

後者則試圖在國際貿易中找到對各國有利的適當原則。這些理論對國家在經濟發展 過程中角色的探索，不僅影響了國家對外如何因應國際競爭，也對本文所欲探究之 國家與地方發展有所 示，因為同樣的失衡現象也普遍存在於各國內部不同的空 間，而國家政策對其形成與因應顯然影響至鉅。而強調空間差異的區域成長理論更 明確指出國家的政策介入是空間極化或均衡發展的主要因素。因此本章將針對國家 發展及地方發展的相關理論進行整理回顧，以充份理解國家如何引導地方發展並如 何「定位」地方。

第一節 國家發展理論

國家發展理論實質上包含兩個不同層面的內涵，就國家本身來看，在經濟發展 過程中，國家應扮演什麼角色是第一個問題。而從國際體系的角度來看，國際社會 如何尋求對他、我有利的合理原則，則是第二個關切的重點，而這些理論對本節在 討論地方發展理論之前有所啟發。

經濟問題源於世界的資源不足，而人類的慾望無窮，供需無法有效調和造成的 匱乏是經濟活動的核心。資本主義雖將各個國家以前所未有的速度聯結，卻也充份 曝露了每個國家不同的經濟位階。各國所面臨的第一個問題就是如何趕上或維持經 濟地位的領先。

1950 年代現代化理論學者首先提出，西方先進國家的資本主義發展模式與軌 跡，將是第三世界國家所採行並且遵循的最好模式，只要落後國家能揚棄自我的「傳 統」，跟隨先進國家的經驗假以時日就必能發展，當然此種過份簡化的模式，將發展 視為一線性、單一面向的結果，並未能真正幫助落後國家實現經濟上的成長。1960 年代A.G. Frank、S. Amin 等依賴理論學者主要依據拉丁美洲國家推行現代化策略的 失敗經驗，認為邊陲國家與核心國家間的關係正是前者無法發展之問題所在，因此

3 參世界銀行 2001 年「人類發展報告」(Human Development Report)。

邊陲國家的發展之道不是積極參與國際市場，而是減弱與核心國家的連結。但依賴 理論的嚴重弱點，在於其既無法解釋東亞的成長，又難以提出可行又具前景的發展 策略，處於現今日益整合的國際經濟體系中，並無法對弱勢的落後國家提出可行的 發展策略。I. Wallerstein 的世界體系理論指出核心與邊陲國家是以一種「動態剝削 的方式」（dynamic and exploitative ways）互相連結在一起，大部份的政治與經濟權 力都集中在核心國家，因此得以管理及提供生產要素所需的機械與技術，也藉此獲 得大部份的利潤，其國民相對享有較高的生活水準。相形之下，邊陲國家的天然資 源和廉價勞工通常都為核心國家所制約，而使邊陲國家無論在生活水準上或在經濟 成長上都遠低於核心國家，因此核心與邊陲國家間政經關係矛盾的必然結果就是低 度發展的現象，某一地區的發展必然會牽動另一區的發展機會，因此一國欲尋求經 濟地位向上流動理論上固然可行但其實並不容易。

前述三種理論對資本主義雖有不同的理解，但基本上都是從「市場」的力量來 論述世界經濟失衡的現象，而忽略了國家機器的獨立角色與行動能力。現代化理論 樂觀的預期國家如順應市場機制，各國的發展將會達到一均衡的狀態，而依賴理論 及世界體系理論則認為市場本身就是不平等的，國家必須致力與核心國家脫鈎。1970 年代末期到1990 年代初期，國家引導發展論（state-led development）學者，則從國 家的觀點來探討國家經濟發展的問題，C. F. Johnson、R.Wade、L. Weiss 等人從東亞 新興國家的研究中發現，國家並非市場力量下的消極反應者，反而具有自主性及能 力，在經濟發展上可以扮演更為積極自主的角色。因此，此派學者強調國家定位與 職能，國家若能成功介入市場就能對經濟發展做出良好的貢獻。台灣躋身做為東亞 新興國之一，可以視為該理論的範例，而國家對經濟過程的積極參與，自然造就了 國家對內部各地方資源分配及發展定位的強勢作為。

國家引導發展論雖然注意到國家機器的獨立角色與行動，卻未能在國家發展的 外在脈絡上多所著墨，國家的政經發展固然要靠國家機器和資本家的經營，但整個 資本主義世界體系的霸權輪替、週期循環與隨之而來的地緣政治、區域分工，都是 各國發展的外在限制，也為國家發展提供了機會。在這個思維之下，部份研究政治 經濟學的學者開始從區域的觀點出發，注意區域整合的趨勢、結構與因果，而衍生 關稅同盟論（Customs Union）、功能論、理性選擇論、國家合作論、聯邦論、辯證 功能論以及1980 年代日本學者 M.Ezaki 針對東亞各國經濟發展過程提出所謂的「雁 行理論」，其中複型追及(multiplex catching-up)型態，最令人矚目。

區域理論多針對個別、特定的區域整合研究，其結果無法適用所有地區，例如 有關歐洲整合的功能論以及辯證功能論等在研究歐洲整合曾扮演一定的角色，卻難

以援引探索北美自由貿易協定與亞太經合會等組織。然而區域發展理論對地方發展 的提醒是：在全球化的浪潮下，區域整合做為一個新的對應趨勢，國家主動或被迫 整合到一個特定的區域，彼此之間經濟的合作勢必降低區域內國家經貿的屏障，這 對本身具有優勢條件的地方可能是絕佳的發展機會，但對位居結構邊陲位置的地 方，失去國家的屏障等於被迫直接曝露在外在更為劇烈的競爭之中，地方究應如何 因應⁴？

總結來看，國家發展理論雖然存在許多不同的理論典範，但彼此之間並非此消 彼長、取而代之的單純關係，各理論的發展或許有時間上的先後，後者自然都是針 對前期理論的修正或調整，但也仍有其缺失與盲點，而各理論也會在遭到批評與現 實的挑戰之後，各自做不同程度的修正，提出新的研究方向。例如新現代化理論的 研究不再視傳統為十惡不赦的阻力，而是注意到傳統與現代之間的互動，以及傳統 對現代化貢獻。新依賴理論也不再堅持決定論與宿命論的觀點，承認在某些狀況之 下，開發中國家與低度發展國家是可以在資本主義世界體系中得到發展。而世界體 系理論也將焦點擴及到國家層次，探索國家與世界體系力量之間的互動關係及其結 果。事實上，國家發展理論的分歧，某種程度代表了國家在現今經濟體系中所面臨 複雜艱困、瞬息萬變的挑戰，這樣的壓力自然會擴散到其對內部事務的治理，因此 國家發展理論對地方發展研究的啟發，一方面在於國家在國際市場中面臨的競爭可 做為各地方在國家的框架下加求發展的借鏡，例如台東與國家之間是否形存成內部 殖民的依賴關係，或是可參考國家引導發展論、區域理論對國家角色的強調，形塑 地方政府的自主性；另一方則在於體認國家雖是統治意志的最高表現，但其本身仍 深受外在國際情勢的牽動，因此在探討國家政策對地方發展的影響時必先理解國家 力求整體發展的思維才能掌握國家的地方發展策略。

第二節 區域發展理論

區域均衡發展是每一個國家追求的目標。但若深入探究這個目標存在的目的，

卻真實地反映出了在經濟成長過程中難以確保各區域以同樣的速度與世界同步的困 境。區域發展的差距表現在全球各區塊不同程度的落差，也表現在各國之內的地方 差異。例如歐盟各成員國之間因經濟發展程度不同所產生的政策矛盾，而亞太地區

4參楊宇光、楊先炯譯，G. Robert著，2004，《全球資本主義的挑戰：21 世紀的世界經濟》，台北：桂 冠圖書。

各國的經濟水準差距太大也是區域整合中最大的困難，同樣的，從各國經濟發展的 歷程可以發現，一個未開發的國家因為其人力及自然資源均未被開發，各區域間的 差異並不大，一旦國家開始啟動市場機制，由於初期資本相對稀少，為了促進經濟 成長，各國大多採重點發展的策略，或集中人力財力投資於少數具有發展條件的地 方，或因富庶地區人口較多，容易對政策產生影響力，使得國家的政策明顯向該區 傾斜，這些因素都會加深區域間的發展差異，而這些發展差異所造成的城鄉差距及 區域失衡等後果，也轉而形成其社會內部不斷矛盾與衝突的來源，進而威脅到國家 整體的再發展，甚至其存在的正當性。因此不論區域指涉的範圍是大到一洲一國，

或是小到一縣一鄉，都企圖消除在經濟成長過程中產生的失衡或說服大眾區域失衡 是一種必要性。

經濟成長和區域發展的聯結是相當複雜的過程，學者間的論述亦各有不同，區 域成長理論係從發展過程中空間差異性的角度理解不同區域的發展差距。由於空間 性質不同，多數區域理論均認為區域發展本來就是一個不均衡的過程，特別是多數 國家在發展之初為了達到聚集效益及規模經濟，採取的是重點而非全面的發展策 略，成長極理論（growth pole theory）即為其中著名的代表理論，此理論不但影響 區域成長理論的後續論述，而且以其為理論為基礎的「成長中心策略」，已被廣泛 地應用在區域發展上，成為各國政府進行區域規劃、促進經濟發展時經常採用的政 策工具。只是國家內部區域的差距一旦形成後是否能被有效調節各派理論有不同的 看法。

區域成長理論大多同意進步地區對落後地區將會同時產生正、反兩面的作用 力，正面效果是由於進步地區的經濟發展對落後地區產生「波及效應（trickling-down effect）或稱「涓滴效應」( trickling - down effect)進而帶動落後地區的發展，負面效 果則是進步地區的經濟發展反而對落後地區產生反吸效應（backwash effect）或稱「極 化效應」(polarized effect)而加速落後地區的資源流失，兩者作用力的大小將決定區 域是傾向極化發展，或是達到平衡的狀態。其中G. Myrdal的累積因果理論（cumulative causation theory）強調核心與邊緣地區的「反吸效應」將大於「波及效應」，而使 區域內的經濟差距愈來愈大，是極化模式（polarization model）的代表。而主張區 域內的差距將因「波及效應」（或稱「涓滴效應）而逐漸縮小的反極化模式

（polarization-reversal model），則以J. Friedmann的核心－邊陲模式（core-periphery model）、A.O. Hirschman的「不均衡發展策略」以及J. G. Williamson的「倒U型理 論」等為代表，以下分別敘述之。

一、成長極理論（growth pole theory）

成長極理論的概念最早係於1955年由法國經濟學者F. Perroux提出，其後經 G..Mydral、A.O. Hirschman、以及J. Friedmann等學者加以發揚光大。F. Perroux認為，

資本、勞力、技術等成長要素，並非均勻地分布於地表各處，因此，發展並非同時 發生在地表上的每一個地方，而是以各種不同的強度，出現在某些點或發展極，它 順著各種不同的管道蔓延，並對整體經濟產生影響。這些具有發展潛力的廠商或產 業的分布點便是所謂的「成長點」也就是具有成長與空間聚集的「成長極」（poles of growth）。而成長極能否存在，完全要看該地區是否存在「發動型產業」（propulsive industries）然而何謂發動型產業？依據學者李朝賢的研究認為必需具備以下特性⁵：

1.高產出成長率。

2.高產業關聯效果。

3.高市場佔有率。

4.高產品乘數效果。

5.高產品需求所得彈性。

6.高空間集中傾向。

J. Friendman 根據F. Perroux 的理論發展出地區中心及外圍地區的主領關係，他 認為任何國家或區域，包含了一個或多個的核心區域，及一個所謂的外圍地區。而 核心區域在發展上的影響力主要透過表2-1的幾項效果達成。

5參李朝賢，均衡地方經濟發展理論與實證之研究，行政院研究發展考核委員會中部辦公室，1989；

李朝賢，區域發展規劃，台北：華泰書局，1993，頁106。

表2-1 核心區域效果與差異性

核心區域的效果 核心區域與外圍區域的差異性

主領效果 核心區域成長力量因為勞動、資本、技術的移入而增強 資訊效果 資訊的互動比外圍地區為大

創新成功心理效果 由於核心區域資源流入豐富生預期成功心理效果 現代化效果 對外在環境變遷適應的比外圍地區快

關聯效果 創新能導引更新的創新，所以連鎖效果較強 生產效果 專業化的生產與規模經濟

資料來源：李朝賢，《區域發展規劃》，台北：華泰書局，1993，頁107。

然而，F. Perroux的極化發展概念是建立在抽象的「經濟空間」概念之上，而非

「地理空間」概念⁶，因此，他忽略了「距離」的影響，因而不適合於做為區域發展 的策略。後來其他區域發展學者把「地理距離」加入，形成所謂「成長中心」理論，

強調成長中心與地理上鄰近的腹地間的關係，此關係可為「正」的（如成長中心可 對腹地產生波及效應），也可能是「負的」（如成長中心對腹地產生反吸效應），

此二作用可能同時並存，端視何者影響力較大。由成長中心理論所引伸出來的「成 長中心策略」，成為國家機器進行區域規劃時經常採用的政策工具。

大體而言，一般發展中國家或第三世界國家由於經濟尚未全面發展，在資源缺 乏的情況下，無法實施全面性的發展策略，勢必先採行「成長中心策略」。規劃者 在擬定發展計畫時，必須考量優先順序，因為不可能同時平等地發展所有的地方，

合理的成長策略可能是選擇一些都市地區作為成長中心，而當投資焦點集中在這些 中心時，基礎公共建設的供應將可獲得具體的經濟效益，並創造聚集效益和規模經 濟。若堅持採行「利益均霑」的方式，則將因資金過於分散而徒勞無功。另一方面，

因為都市本身似乎也必須達到一定的規模，才有機會產生累積因果效應，某些指定 的成長中心也可能因無法吸引到合適的發動型工業，而起不了成長作用。因此，輔

6Y. C. Hsueh,“The Polarization of the Growth Center Theory-with a Case Study of Brandon and Dauphin Areas in Canada, Hwa Kan,” Journal of Sciences, Vol.1,1981, pp.107-135.

導一個成長中心，必須優先選擇一個規模已達一定程度而具有發展潛力的都市，所 以，成長中心應該是選擇性的，而非全面性的⁷。各種不同的成長中心策略，已經顯 現出其促進特定區域經濟發展的效力，但核心地區即使能順利發展並不意味這樣的 經濟成果就能由國家整體共享，周邊地區是否能納入核心地區的發展範圍尚須視二 者間的反吸作用（極化效應）或波及效應（涓滴效應）何較大而定，這也是為什麼 某些國家在採取了積極的發展策略後反而強化了區域發展失衡的原因。台灣近年來 空間失衡的極化發展現象，與核心地區未能有效發揮帶動周圍地區經濟發展，反而 使邊陲地區有限的人力及資本不斷向核心都市流入應有相當的關聯。

簡言之，成長極理論主張經濟成長在空間上傾向於向少數核心區域聚集，藉由 核心地區的快速成長方可逐漸將週圍邊緣地區納入。不平衡的區域經濟發展是因不 是果，是方法不是目的，特別是在資源缺乏的情況下，規劃者在擬定發展計畫時，

必須考量優先順序，因此，合理的成長策略是選擇一些合適的都市地區作為成長中 心，所以，成長中心往往代表被合理評估，且是選擇性的而非全面性的。值得注意 的是，成長中心對周圍邊緣地區的影響未必一定是正面，成長中心雖然可能將其發 展利益擴及到外圍區域產生正向的波及效果而帶動其成長，但亦可能加速外圍地區 的資源移入而減緩外圍地區的發展速度，甚至剝奪其發展機會而造成負向的極化效 果。因此成長中心雖然指出對區域規劃而言，最好的策略應是選擇一些適合的地點 做為成長中心而非採取全面性的資源分配，但對於成長中心是否進一步帶外圍地區 的發展卻未能清楚說明，這也是後續區域發展理論學者研究的重點。

二、累積因果理論（cumulative causation theory ）

累積因果理論由瑞典經濟學家G. Myrdal於1957在其著作《經濟理論與不發達 地區》中提出，運用「地理上的二元經濟」(geographical dual economy)結構，以循 環因果原理的觀念來說明區域經濟成長的現象，立論恰與新古典經濟學派相反。G.

Myrdal認為，經濟發達地區優先發展對其他落後地區，同時包含了促進作用和不利 影響，G. Myrdal稱正面的促進作用為「波及效應（spread-effect）」，負面的不利影 響為「反吸效應（backwash-effect）」。由於這兩種相反的影響同時存在，其長期 作用的結果，將決定以成長中心策略作為對抗不平衡發展之工具的有效性。

理論上，成長中心策略的有效性，是建立在兩個假設的基礎上：第一，成長中 心對周圍鄉村地區的淨衝擊必須是正面的；第二，其衝擊必須落在成長中心在地理

7戴安蕙，臺灣北部區域空間經濟變遷之研究（1970-1999），中國文化大學博士論文，2003，頁 29。

上的鄰近地區。因此，理想的策略應該是在一個都市地區建立發動型工業，然後透 過其影響圈，產生更進一步的發展。然而G. Myrdal主張，市場主導產業活動的力量，

是呈遞增而不是遞減的，當發動型工業集中於成長中心時，由於發達地區與不發達 地區之間相互作用產生了不斷增加的內部經濟與外部經濟，使核心地區表現為一種 上升的正回饋運動，而邊緣地區則表現為下降的負反饋運動，由此產生和拉大了區 域差異。這主要是由於在市場機制的作用下，反吸效應遠大於擴散效應，它們相互 作用的結果必然導致區域差異擴大。在繁榮區域的市場力量，會促使產業活動增加 並聚集導致生產報酬的遞增，再加上聚集經濟的影響，繁榮或核心區域會持續而累 積地加速產業成長，但核心區域對外圍區域所造成的反吸效應往往大於波及效應，

成長中心反而大量吸收了邊緣地區的技術性勞工和資金，如此在區域的發展形成不 平衡的互動過程，繁榮區域愈來愈繁榮、而落後地區則愈來愈落後的惡性循環（圖 2-1），得邊緣地區在發展上處於更不利的位置。

G. Myrdal 由此提出了區域發展的政策主張。在經濟發展的初期，政府應當採用 不平衡發展戰略，通過發展計畫和投資，優先發展那些具有較強發展勢頭的地區，

以求得較好的投資效率和較快的經濟增長速度。但當經濟發展到一定水準時，也要 防止累積因果迴圈造成地區貧富差距的無限擴大，這時需要通過一系列特殊的區域 經濟政策，刺激落後地區的發展，縮小區域經濟差異。

三、核心－邊陲模式（core-periphery model）

在F. Perroux提出成長極理論之後，為了說明中心地區及外圍地區的主領關係，

J. Friedmann於1966 年提出「核心―邊陲模式」，將區域間的互動，引入空間結構 之中。J. Friedmann認為，任何國家或區域，都包括一個或多個核心區域（core regions）

及多個邊緣地區（peripheral regions），而核心區域對邊緣地區在發展上具有決定性 的 影 響 力 。 其 空 間 演 化 的 過 程 ， 可 以 用 以 下 四 個 階 段 來 描 述⁸： （ 圖2-2 ）

8薛益忠，「從核心─邊緣觀念透視城鄉的發展」，中國地理學會會刊，第17 期，1989，頁 47-65。

圖2-2 Friedmann的空間演育階段

第一階段：前工業階段（a pre-industrial phase）。在這個最初階段，一些小的 獨立都市中心，擴散遍及整個大區域。都市化程度甚低，系統形成平衡靜止狀態。

但由於外力的誘導（例如資本家的策略、小商賈階級的興起），會使其失去平衡而 進入第二階段。

第二階段：初期的工業化階段（a period of incipient industrialization）。在此階

段，支配一個大區域的首要都市形成。空間系統變得不穩定，且因地區間之發展機 會分歧的結果，使得反吸作用（backwash effect）盛行，核心的成長犧牲了邊緣的進 步。

第三階段：工業成熟的轉變階段（the transitional stage towards industrial

maturation）。空間仍由首要城市支配，但因次級核心城市形成，故支配範圍較先前 為小。此時的系統仍是不穩定的，因為邊緣地區進步緩慢。

第四階段：羽翼豐滿的空間組織（a full-fledged spatial organization）。此階段在 機能上持續都市化，聯繫密切的都市系統完成，整個區域融為一體，而反吸效應

（backwash effect）和波及效應（spread-effect）達成平衡。

在這樣的空間演化模型中，會出現四種地區型態：

1.核心區域（core region）：是具有高度經濟成長潛力的大都會區，猶如成長極 理論中的「成長極」。他會對周圍地區產生上述的各種反吸效應（backwash effect）

和波及效應（spread-effect），是整個空間系統的力量來源，也是新工業和革新的發 源地。

2.上進過渡區（upward transitional areas）：其自然資源和區位，與核心區有關，

具有使用核心區資源的最大可能性。這些地區的典型特徵就是投資和淨遷移增加、

農業資本提升。

3.後退過渡區（downward transitional areas）：這些地區由於位置不良、資源貧 乏、環境衰退，且傳統制度又妨礙進步改革，使地區的發展停滯，其顯著的特徵包 括淨遷出和選擇性的遷出――精壯份子大量外移、農業生產力和生活水準很低。

4.資源邊境區域（resource frontier areas）：本區是發現新資源並加以利用的地 區。它和核心區合作無間，對經濟開發的促進，功不可沒。但是此區與核心區的聯 結是導致地區逐漸轉變為「上進過渡區」再進而成為「核心區域」，或是因資源耗 盡淪為「後退過渡區」，端視其資源被利用的方式而定。

由這個演化模型來看，經濟發展的關鍵性主角就是都市，因此，實際上，J.

Friedmann的模式中最大的特點就是把都市化與工業化引入區域發展，將三者結合在 一起，最重要的主張就是，主要大都會區持續的都市―工業擴張，將對周圍區域帶 來催化劑性的衝擊。在都市成長的同時，也將對周圍地區產生影響使其改變。基本 上，J. Friedmann肯定都市化對鄰近地區的正面作用的。不過，在完成此一發展模式 的過程中，核心與邊陲區域間的發展差距，可能會導致社會、經濟的緊張關係，而

破壞區域系統的穩定性，因此，如何增進空間整合，縮小核心與邊陲地區的差距，

將是區域發展的重要課題。

J Friedmann的理論雖指出工業化是都市發展的動力，而且都市的區位決定了核 心和邊緣的不同發展，但卻未說明是什麼樣的外在動力促使前工業階段邁向初期的 工業化階段，例如經濟積累所逐漸產成的分工需求等。同樣的，對於反吸效應

（backwash effect）為何在初期的工業化階段完全凌駕波及效應（spread-effect），

但在羽翼豐滿的空間組織階段兩者卻自然達到平衡的原因，也未能具體解釋，A .O.

Hirschman和J.G. Williamson的理論則補充了這部份不足。

四、不均衡發展策略

美國經濟學者A. O. Hirschman在1958 年所著的《經濟發展策略》一書中提出 了不平衡增長理論⁹。與G. Myrdal的兩大效應相對應，Hirschman也提出了「涓滴效 應」( trickling - down effects) 和「極化效應」(polarized effects) 的概念。在經濟發 展的初級階段，極化效應占主導地位，區域差異會逐漸擴大，但從長期看，涓滴效 應會縮小區域差異。Hirschman在該書中提倡應把「不均衡發展策略」，視為規劃區 域經濟發展的最佳方式。他認為，經濟進步並不會同時在每個地方出現，而是在一 個或幾個區域經濟實力中心首先發展。然而，經濟進步一旦出現，其巨大的經濟推 動力，將會使經濟成長圍繞在最初的成長極中。因此，在發展過程中，成長極的出 現意謂著：成長在國際間或區域間的不均衡，是成長本身所不可避免的。

A. O. Hirschman以全球為視角將正在成長的區域稱為「北方」（north），仍處 於落後的區域稱為「南方」（south）。這個概念是依據現實狀況所做的界定，因為 大多數落後區域位居南半球，故給予「南方」、「北方」名稱以易於區別。Hirschman 認為北方的成長會對南方產生一系列直接或間接的影響，有些有利，有些不利。有 利的影響稱為「涓滴效應（trickling-down effect）」，不利的影響稱為「極化效應

（polarization effect）」。涓滴效應主要是透過北方對南方購買力與投資的增加，並 藉由對南方的技術擴散，增加南方的生產，提高南方技術水準，帶動其經濟成長。

極化效應則是由於北方效率較高的生產者，可透過競爭使得南方經濟萎縮。譬如，

由於北方的工資較高、就業機會較多，從而掠奪了南方的年輕人、技術人員、管理 者以及具有企業家精神的人，使得南方缺乏人才，無法順利發展經濟。

「成長極」的累積性集中成長，在最初階段會擴大北方與南方之間的差距。但

9 A.O. Hirschman, Strategy of Economic Development, Yale University Press ,1958.

就長期而言，涓滴效應會縮小區域之間的差距。因為累積性集中成長並不會無限制 地進行下去，一旦廠商在成長極區域不斷地擴大，廠商不斷地聚集，但產業群聚所 帶來的社會效應，例如地租等非貿易品價格高漲、環境污染等成本提高，會造成部 分低技術或勞力密集型產業開始外移， 進而促使廠商的分散，將經濟成長的力量帶 到其他區域，促進落後區域的發展。因此，A.O. Hirschman建議人們對成長過程中 區域發展的不均衡現象，應有一定程度的容忍。並且建議國家應加強落後區域的公 共投資，阻止資金與人才的外流，甚至有組織地將資金與人才流向落後區域，投入 資金建設基礎設施，創造外部經濟，改善投資環境。藉由國家力量來抵銷極化效應，

加強涓滴效應，以確保區域均衡發展的實現。

A.O. Hirschman還推論出兩個產業聯繫的誘導機制：一個是是廠商聚集促使各 分工勞動力聚集，市場規模擴大，工資率上升，吸引非產業群聚區域勞動力移入的 後向聯繫效應（forward linkage）；一個是上、下游產業聯結以降低運輸耗損與運輸 成本的前向聯繫（forward linkage）效應。因此，A.O. Hirschman認為，一個國家在 選擇適當的投資項目優先發展時，應當選擇具有聯繫效應的產業，而在具有聯繫效 應的產業中，又應當選擇聯繫效應最大的產業優先發展，即選擇引致投資最大化的 部門優先發展，這是不平衡發展理論的核心。

A.O. Hirschman的「涓滴效應」和「極化效應」與Myrdal所提出的「波及效應」

和「反吸效應」類似，但兩人對於國家干預的效果卻有不同的結論。G. Myrdal認為 由於市場機制的作用，反吸效應遠大於波及效應，它們相互作用的結果必然導致區 域 差 異 擴 大 ， 國 家 干 預 只 能 發 揮 消 極 的 防 制 作 用 ， 避 免 二 者 的 差 距 無 限 擴 大。 A.O.Hirschman則認為在經濟發展的初級階段，極化效應雖占主導地位，區域 差異會逐漸擴大，但從長期看，由於聚集效益不會無限成長，涓滴效應終會縮小區 域差異，而國家可採取「不均衡發展策略」得到最大的發展成果。

五、倒U型理論

區域發展的差異是傾向收斂（即均衡成長）抑或發散（即不均衡成長），長期 以來一直是區域經濟學家爭辯的焦點。J. G. Williamson於1965 年發表的著名論文

「區域不平等與國家發展過程」（Regional Inequality and the Process of National Development），為區域發展的爭議提供了實證的資料¹⁰。J. G. Williamson以區域內

10 J.G. Williamson,“ Regional Inequality and the Process of National Development,＂ Economic Development and Cultural Change, Vol.13 ,No.4,1965,pp.3-45。

每人平均所得為指標，針對美國、英國及加拿大等十個國家作時間序列之分析後指 出：

「在國家經濟發展的早期階段，區域間成長的差異將會擴大，即傾向不均衡成 長。之後隨著經濟成長，區域間不均衡程度將趨於穩定；當到達發展成熟階段，區 域間成長差異則漸趨縮小，即傾向均衡成長。」¹¹

區域間不平衡程度會歷經「遞增、穩定、下降」三個階段（圖2-3 ）。另外，

Williamson也收集了1950 年代二十四個國家區域所得、人口資料，以計算各區域不 平衡指標，並將此二十四個國家按所得水準高低分為七個不同發展程度之等級，做 各國區域不平衡指標與該國發展程度關係之比較，結果發現經濟已達高度發展而成 熟之國家，如紐西蘭、美國、英國、加拿大、澳洲及瑞典等國，其區域間之不平衡 程度較小；在中所得國家，如巴西、哥倫比亞、波多黎各等，正處於經濟起飛階段，

區域間發展差距最大。

資料來源：J.G. Williamson,“ Regional Inequality and the Process of National Development, ＂Economic Development and Cultural Change, Vol.13, No.4,1965, pp.3-45。轉引自戴安蕙，台灣北部區 域空間經濟變遷之研究（1970-1999），中國文化大學博士論文，2003，頁 33。

J.G. Williamson認為，在國家發展的早期階段，某些地區因資源豐富，或地處要 衝等有利因素，而得以優先發展，因而導致區域間發展的差異¹²。在此階段：

1.由於昂貴的遷移成本，落後區域的勞動遷移往往是非常有選擇性的，這些遷

11于宗先編，空間經濟學，台北：聯經出版社，1986，頁 154-155。

12同註10。

移者可能是具有專門技術、企業才能及教育程度頗高的青年勞動力。

2.由於繁榮區域的外部聚集利益、落後區域資金市場的不健全、高風險、企業 才能的缺乏等，皆促使資金由落後區域流向繁榮區域。

3.由於國家初期的經濟發展目標是在追求全國經濟的最大成長，故其公共投資 將集中於具有發展條件之繁榮區域，貿易、關稅政策亦將偏向於保護繁榮區域的 產業。

4.由於區域間連鎖（interregional linkage）效果的缺乏，以致繁榮區域的技術進 步、社會變革、所得乘數等的波及效果傳播甚緩，故無法影響落後區域的發展。

基於上述原因，於早期發展起飛階段，區域間成長的不均衡程度將擴大。當國 家的發展達到成熟階段，經濟將趨於穩定成長，其原因為：

1.由於昂貴的運輸成本轉趨下降、遷移費用減低、選擇性遷移消失、隱藏性失 業勞工有能力遷出、繁榮區域之勞動市場趨於飽和，有技術的員工亦開始回流至發 展程度較低的區域。

2.由於資本市場轉趨健全，而傾向全國性資本市場，於繁榮區域投資的利益將 降低，甚至消失，故資本將倒流至落後區域。

3.由於國家發展目標轉向福利目標，國家政策開始對區域失衡謀求補救之道，

公共投資將轉向落後區域，政策擬定亦偏向促成落後區域的發展。

4.區域間連鎖效果增強，繁榮區域的波及效果有足夠的力量影響落後區域的發 展。

基於上述原因，在國家發展的成熟階段，由於資本市場本身的調節機制漸趨健 全，國家也有足夠的經濟實力可以透過公共投資將資源轉向落後地區，或透過交通 及通訊設施加強區域間的連結，使繁榮區域對落後區域的發展造成波及效果，區域 間成長的不均衡程度將會縮小。

Williamson的研究結果，調和了均衡成長與不均衡成長此二種觀點，說明了波 及效應和反吸效應的強弱關係及涓滴效應和極化效應的大小影響力。當波及效應小 於反吸效應時會導致區域差距加大，造成不均衡成長；反之，當涓滴效應強過極化 效應時，區域差距會縮小，則有均衡成長之現象。該理論並認為應視國家發展階段 的不同，提供與其相配合的發展策略。據其觀點認為，在國家發展的早期階段，為 求得經濟發展順利起飛，應扶持某一條件較佳的地區優先發展，將公共投資適度集 中於此，並透過貿易、關稅等政策來保護該地區產業的穩定成長。等到國家發展逐

漸成熟，國家應積極鼓勵區域間的互動，並將公共投資轉向落後區域，以促成區域 差距的縮小，實現國家經濟發展的全面起飛。

前述有關區域成長理論的討論可以發現這些理論並不再像早期的古典或新古 典經濟學派一樣，認為經濟發展可以經由市場力量調節供需而自然達到平衡狀態。

區域成長理論雖然同意在資源不足的情況下，國家對地方的發展可以依據其本身的 條件的優劣排定不同的先後順序，這是必要也是必然的政策選擇，但是隨著資源投 注不同，各地方也會因此產生不同的樣貌，有的地方富了起來，並連帶享有完善的 公共服務，有的地方則產業凋敝，公共服務明顯不足，區域差異有随著國家整體發 展而不斷擴大的傾向，但對於這樣的區域差異最終會導極化發展或逐漸縮小，各理 論間則存有歧異。

主張極化模式的累積因果理論對於成長中心及外圍地區間「反吸效應」及「波 及效應」作用的大小，由於市場主導產業活動的力量，是呈遞增而不是遞減的，再 加上聚集經濟的影響，所造成的反吸效應往往大於波及效應，形成一種繁榮區域愈 來愈繁榮、而落後地區則愈來愈落後的空間極化現象。而反極化模式則多主張可藉 由對區域發展中所產生的正、負影響加以調節而達到縮小區域差距的目的，J.

Friedmann基本上仍從市場力量著眼，主張都會區持續的都市化及工業擴張，將對周 圍區域帶來催化性的衝擊，並肯定都市化對鄰近地區的正面作用。A. O. Hirschman 則主張「不均衡發展策略」為規畫區域經濟發展的最佳方式，建議人們對成長過程 中區域發展的不均衡現象，應有一定程度的容忍，並且建議國家應加強落後區域的 公共投資，阻止資金與人才的外流，甚至有組織地將資金與人才流向落後區域，投 入資金興建基礎設施，創造外部經濟，改善投資環境。藉由國家力量來抵銷極化效 應，加強涓滴效應，以確保區域均衡發展的實現。J.G. Williamson的「倒U型理論」

更進一步明確指出應視國家發展階段的不同，提供與其相配合的發展策略，在國家 發展的早期階段，為求得經濟發展順利起飛，應扶持某一條件較佳的地區優先發展，

將公共投資適度集中於此，並透過貿易、關稅等政策來保護該地區產業的穩定成長。

等到國家發展逐漸成熟，國家應積極鼓勵區域間的互動，並將公共投資轉向落後區 域，以促成區域差距的縮小，實現國家經濟發展的全面起飛。顯然各種不同的結論 來自對國家干預力量的不同認知，這也突顯了各理論在區域發展的議題上對國家角 色扮演有不同的評價，只是當市場無法匡正區域的發展失衡，國家的政策介入是否 就一定能避免空間的極化發展呢？

事實上無論區域成長理論對發展的最終傾向為何，這些理論都隱含了一個強烈 的預設——為了國家的整體發展，某些地方是可以被犧牲的，特別是那些區位條件

不佳的地區。為了達到聚集效益及規模經濟，國家將有限的資源集中，這對邊陲地 方的傷害是雙重的，一方面得不到適當的資源改善原已相對疲軟的經濟，一方面有 限的資源又向核心地區流動更降低其經濟發展的能力。

部份區域理論雖主張這種失衡狀態可以被國家政策有效的調節，但證諸台東的 發展過程，戰後國家面對產業凋敝、民生困頓的窘境，盱衡國內外情勢，很快地意 識到經濟的有效發展不僅是穩定民生經濟也是救亡圖存的唯一方式。到了1970年 代，台灣社會更形成一種「一切為經濟，一切為出口」的集體思維，因此，國家的 資源投入均以獲致最大的經濟效益為考量，無論是早期的加工出口業、1970年代的 石化工業或是近年來新興的高科技產業，都過度集中於西部都會區，而人口相對稀 少、自然資源缺乏、對外交通又聯絡不易的台東縣卻與台灣整體發展的失聯逐日加 深。雖然各項成長理論都建議對於發展緩慢的地區，國家必需透過政策的介入以挹 注國家資源，來引導偏遠地區的產業發展，提昇公共服務績效，藉以提高偏遠地區 居民之生活品質。因此，對政策制訂者及空間規劃者而言，瞭解偏遠地區發展的困 境，思索透過政策法令的擬定、規劃的手段，藉由資源挹注，從產業發展面向及公 共服務、社會福利分配面向來促進地區的未來發展是重要的任務之一。然而實際上 像台東這樣的偏遠地區其發展卻存在著相當弔詭的現象：偏遠地區的地方財政多半 困窘，國家投入的資源規模比率相對增加，只是這些建設資源並非設定在切合未來 發展的需要，也不企圖產生帶動地方發展的作用，反而造成資源的無效率和地方的 依賴性格。因此，國家對於落後地區的發展思維，不能單從經濟面向來思考，尚須 注重國家的主觀意志與政治治理的需要。

第三節 城鄉關係理論

前節有關國家與地方發展的理論多從調和地方差異、促進區域均衡發展而來，

但國家對地方發展之關注除了經濟的考量外亦有其政治上的目的，城鄉關係和政治 體制及民族國家的發展有著極大的關連，從人類歷史的發展中可以得知，城鄉在國 家政經體系中，不論是就資源的汲取或利用皆存在著極大的落差，而且，這種城鄉 間落差若過於失衡，將對國家的政治穩定及經濟發展造成極大的衝擊與影響。因此，

如何調和城鄉關係，以利政經體系的穩定是國家運作的重要議題。國內探討城鄉關 係的文獻，相關的研究領域及學科均相當多，本章將著重探討國家對調節城鄉發展 功能之國內研究，並依其對國家功能之看法分為二大類來說明。

一、「區域均衡」的理論觀點

國內研究城鄉關係的文獻資料中，大都是針對台灣都市作生態因素的分析，舉 凡城鄉關係內的地方派系、經濟結構性運作，甚至各區域空間的統籌分配款等均為 都市生態發展的一部份¹³。在1970 年代末期，這類論述在討論城鄉關係時，主要是 強調「區域均衡」對城鄉發展的重要性，認為城鄉差距會隨著經濟的成長而日益擴 大，為能解決國土發展集中化的失衡趨勢，均衡發展的國土區劃就成為台灣空間政 策的主要課題。

此類文獻大多以變遷中的計畫理論或城鄉關係變遷的理論為根據。這些計畫原 理源自二十世紀後的美國，主要是將「經濟計畫」及「區域政策」作為理論的要點，

展現在空間政策上即是「區域計畫」和「國土規劃」策略，亦即國家機器透過對某 特定區域進行差別性及選擇性的規畫方案¹⁴，例如，國家利用新竹科學園區、南部 科學園區、南島文化園區等來帶動特定區域的發展，以平衡不同區域間的經濟發展 落差。這類研究文獻中所指陳的區域經濟觀念，是以發達資本主義的經濟成長為主，

而其中的區域發展狀況就是衡量城鄉發展的指標。但不可諱言地，各地存在著發展 的差距是經濟成長過程中必然的結果，有的是先天的限制，有的則是後天的人為機 制所造成¹⁵。這些區域發展落差在二元經濟體制下，為縮減城鄉的不均衡發展，區 域政策被設計朝向「成長極(poles of growth)」集中，也就是透過區域經濟的政策引 導而帶動特定地區的發展。

另一方面，社經發展程度的不同，導致城鄉呈現區域落差的特定特質。這些區 域在區域發展政策中，根據各區域特性，被指定發展特定的產業以促進國家的經濟 發展。這樣的「區域均衡」精神被都市計畫及發展社會學者所採用，並依據區域成 長的相關論述，力圖從發展階段論（development stage theory）與成長極理論（growth pole theory），說明不同部門及空間的不平衡發展，將是影響區域失衡的關鍵所在，

故其主張透過「都市計畫」及「區域政策」的規劃理性，引領和導正都市成長的發 展，進而作重新分配少數具有發展潛力的地點以帶動特定地區的生產結構達成均衡 區域的目標。

在有關城鄉研究的文獻中，以「區域均衡」為研究素材的資料最多，大多數以

13林瑞穗，台灣都市研究，協進圖書，1985，頁 17; 章英華，台灣都市的內部結構：社會生態與歷史 的探討，巨流圖書公司，1995，頁 15

14蔡宏進，「農會在農村環境保護上的角色與功能」，農政與農情，第71 期，1998，頁 38-44 。

15簡旭伸，國家、發展政策與特區計畫－以台灣加工出口區之形成與轉變為例，台灣大學建築與城鄉 所碩士論文，1997，頁 63。